国外征地补偿实践对我国的启示

陈霖

摘 要：随着经济的快速发展和城镇化进程的不断地推进，大量的农村土地被征用，农民在失去土地以后，政府怎样正确地安排失地农民日后的生活和解决他们的社会保障，特别是现在备受瞩目的失地农民养老状况就成了目前亟待解决的问题。如果能将这些问题合理解决，不仅是农民之福、国家之福，更是促进了社会公平的实现和发展以及我国城市化的发展进程。举例分析了几个国家征地补偿的实践，从中总结出一些国外解决失地农民问题的成功经验，以便用于我国土地征用制度的改革发展中。

关键词：征地补偿；失地农民；养老保障

中图分类号：F061.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）20-0066-03

一、国外征地补偿实践

绝大多数国家实行的土地制度是土地私有制，在本质上与我国的土地制度不同。我国土地征用政策具有一定的强制性，农民在土地征收过程中处于被动、弱势地位[1]。但是通过研究分析可以借鉴其土地征用及补偿制度上的一些先进合理之处用于我国土地征用制度的改革和补偿制度改进。

（一）美国的征地补偿

在美国，物权保护法是极其严格的，如美国联邦宪法第五条修正案规定：“非依正当程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用”、宪法第十四条修正案则要求：“任何一州，不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产”[2]。而其各州也有诸如此类的规定。与严格的物权相对应的就是对私人财产的征收。美国征收普通公民私有土地用于建设或是其他用处时采用的是一种名为有偿征收的形式，即政府依法有偿征得财产所有者的私人财产用以公共建设，其中就包括对私有土地的征收。但是即便是有偿的征收，也必须满足正规法律程序、公平的补偿以及公共服务需要这3个主要的条件。其常规的法律流程一般有以下几个步骤：（1）政府首先提前发布土地征收的通告；（2）对要征用的土地进行专业评估；（3）召开公开的听证大会；（4）与被征者达成协议（如果无法达成协议可要求法院介入处理）；（5）法院作出最终裁定。公平的补偿指的是对买卖双方都公平，主要是以“公平的市场价值”作为重要依据。例如，在拆迁的时候，土地房屋的所有者一般可以得到自己希望的价格赔偿，而开发商的利润将受市场规律的制约。而在整个过程之中政府不能随意地干预，尤其不允许发生强制性的土地改建。任何一方受到欺骗或损害，都可以到法院提起诉讼，维护自己的合法权益。而公共服务需要就是指政府或其他社会组织提供的、给社会公众直接使用或享受的利益，比如代步工具、公共医疗、公办学校设施等。但是如果是政府征用了土地之后又转让给其他营利性项目使用，就不算是公共服务需要了，例如，将A的土地给了B建设商场。

正是归功于其明确的法律，使美国的土地征用问题得到有效的解决。美国在法律上的严格规定，使一切相关问题都可依法进行，避免了被征用者处于弱势地位和财产的流失，使法律成为解决社会矛盾、寻求社会公平与处理争端的有效方法，也有效降低了因土地征用造成的社会不稳定和对经济发展的冲击。

（二）英国的征地补偿

在第二次工业革命之后，各种新技术、新发明被迅速应用于工业生产上。此时交通业也得到大力发展，大量的土地被用于陆路运输、水路运输等公共基础设施建设上，为了维护征地的正规进行，英国政府开始将征地行为纳入法律。经过一个多世纪的发展，到现在已经发展的非常完善了。在英国，具有强制购买土地权力的机构包括中央和地方各级政府以及大多数政府机构、具有法定义务的团体、受限制的团体和通过临时法规取得强制购买权的其他团体，除此之外还包括由法律确定的各项公共事业实施主体，如自来水过滤公司、房地产开发公司等。中央政府只有在议会获得通过之后才能在重大的基础设施项目上行使这种权利。

英国的土地征用的程序主要有以下几个步骤：（1）准备要进行土地征用的政府各部门、地方政府或是其他征用者向当地征地主管部门提出购地申请；（2）描述被征土地详情并将征地通告登报两周以，同时根据法律规定征地者要提前向所有与被征用土地有关的土地所有人、租户和居住人通报消息。（3）征用申请的审批。政府主管机构收到相关文件以后，要征求土地所有人的相关意见。如果土地所有人对于征地有不同意见，有关审批部门就必须公开举办听证大会，与征地有关系的人员都必须出席，并要依据听证会上听证员所出示的报告做出是否同意征地的决议。如果会议结果是通过审批，主管单位才开始发布征地令；但是如果当事人对会议的结果有不同的意见，那么就要通过法律的途径到当地的法院进行最终的裁定。（4）关于补偿具体细节的讨论或决定。这主要是由征地方和土地所有人以及由于征地涉及到自身利益的相关人员共同商议决定或由法院裁定。（5）征地合同的订立和补偿的支付。（6）土地征用一方获得土地。

其补偿的范围和标准为：（1）土地（包括房屋）的补偿，土地或房屋的补偿价格是按照当地市场的出售价格作为标准的，如果这块被征地地或房屋由于被用于公共项目而造成地价大幅的上涨，原则上补偿的费用是不包括这部分上涨的（一些合理的价格上涨是可以被考虑的）。（2）残留土地的善后处理。（3）长期出租的补偿，补偿的标准是出租合同到期之前的剩余价值以及由于征地带来的损坏赔偿。（4）承担搬迁费用、个人经营损失费等。假如甲已经在这块土地上经营了五年的牧场，而由于被征收失去这种经营权，那么他就可以要求得到额外经营损失补偿费用，但条件时他必须在五年之内在英国境内再经营另一块牧场。（5）无土地征收情况下的补偿。由于征地这一事件波及临近土地而受到影响，土地的所有人也可以得到征地补偿。这又具体的分为两种情形：第一种情形是在征地阶段或是在日后土地改建的过程中导致临近土地的损坏或是土地价格贬值，那么土地所有人会得到与土地贬值之前与贬值后的差价作为补偿，但是补偿的金额要在发生损坏的当天由专业人员进行估价。第二种情况是在土地被征改建投入运营之后，比如将被征土地改为公共娱乐场所给附近的土地带来空气污染、噪音污染等诸如此类的损害，这时也可以得到征地补偿，同样，补偿的金额也要在申请补偿当日由专业人员进行估价。（6）其他必要费用支出的补偿。endprint

（三）日本的征地补偿

日本实行的是一种名为正当补偿的补偿方式，补偿的金额及计算方法在法律条文上也做出了明确规定，具体来说就是参照被征用土地的日常市场交易价格，并按照征地合同签订之日的市值进行计算，如果日后土地价格发生变化产生了差额，对于这部分差额是不进行补充赔偿的。

日本的土地征用补偿范围包括：（1）对失去土地所有权的补偿。（2）其他部分的补偿。如土地长期被租赁、用于矿产采集、渔牧业的使用权利以及在土地上原有建筑物本身及建筑材料的损失补偿等。（3）对土地征用所带来的一般损失赔偿。（4）对附近受影响的无征地土地进行的赔偿。（5）残留建筑物的损害赔偿。这部分的赔偿主要是为了是继续生活在这里的残留人员的生活赔偿，以便于他们在原住地继续生活不受到征地的影响，支付的水平要根据实际受影响程度而决定。（6）对被征用土地上失业者进行赔偿。在失业者寻找新工作的期间，征地者要通过对其支付不超过原工资的适当赔偿费来进行补偿。（7）其他相关赔偿。

二、国外征地补偿实践对我国的启示

（一）完善土地征用程序及相关法律建设

不论是美国、英国、日本还是其他国家，在土地征用程序上都做出了严格的规定。如美国宪法规定，“非依正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；非有合理补偿，不得征用私有财产供公共使用。”[3]因此，我国在征地补偿的改革中首先要完善土地的征用程序。例如，规定征地者要事先对被征用土地进行说明，在当地报纸上刊登公告，让被征地农民有进一步的了解以便更好地参与，还有整个过程一定要在大众的监督下进行，这样才能保证在征地的过程中保持合法、透明。此外，土地所有人可以对征地方的申请提出疑问，表达自己不同的意见。另外，政府在征地过程中应制定出满足政府和农民双方利益的方案措施，保证失地农民的生活水平不会因为土地被征用出现大幅下降。如果在征地过程中发生矛盾，应及时的与被征地农民进行沟通协商达成一致，如双方对方案无其他意见之后才能开始办理征地相关手续。要保证严格遵守规定，政府相关部门也要在征地过程中起到组织监督管理的作用，确实的保证被征地农民的权益不受侵害。最后，整个征地过程要在严格的法律规定之下进行，决不能允许出现滥征、乱征的现象，并保证失地农民的知情参与的权利，维护失地农民的合法权益。

（二） 严格界定征地用途及土地交易价格

由于我国现在正处于城镇化的高速发展时期，大量的农村土地被征用，但其中不乏一些商人利用这个机会以公共建设为借口来满足自己的私利，因此政府要严格界定征地用途和地价，以免不法商人借机钻了空子。首先要明确征用土地的用途，比如我国一些传统的公共利益机构，如公共交通设施、公共卫生设施、科学及文化教育设施等等，一些企业经常以这些公共利益为名随意的征地，因此，加强对土地的管理，用法律的形式具体列出可征用的公益性项目用地，防止征地权的滥用[4]。其次，要对公共利益征地和经营性建设征地的获得方式进行严格区分，对于用于经营性建设项目的征地行为必须通过公平的市场价值竞争获得，以防止土地被低价征收高价卖出，保护失地农民的利益。

（三） 适当提升对失地农民的补偿标准，采取多种类补偿方式

政府在制定补偿标准时应将目前农村地区的经济发展状况和广大农民收入情况作为重要的参考，要意识到在农民收入水平低的现状下，完善土地市场，对失地农民进行多种形式的补偿来保障失地农民在失去土地后生活状况不会受到影响。此外，要严格划分征地的使用途径以便于相关部门制定征地补偿的标准。对于为了国家公共实施项目而征用土地，必须按照我国《土地管理法》当中规定的补偿标准执行；对于经营性用地，农民也要从土地出让的增值收益中获得一定比例的金额[5]。还有国家财政要增加预算，弱化土地养老保障功能，免除农民参与土地流转后顾之忧[6]。至于补偿形式，从目前来看我国一般是以货币作为补偿形式，在这方面英、美、日等发达国家做的就很好，不只是以货币作为单一的补偿，而是以货币为主、多种保障形式为辅，例如，为失地农民提供完善的养老保障、为失业农民提供再就业的机会等等。因此，我们国家可以以此为借鉴，开展多种形式的征地补偿，以此解决失地农民在失去土地后的生活保障。

（四） 建立土地纠纷仲裁部门，解决由征地引发的各种矛盾冲突

目前，有很多因为征地在很多地方产生失地农民与政府、企业之间的激烈冲突，甚至出现人员人身伤害等严重问题。这种现象严重影响了社会的安定，成为不和谐因素。美国、英国和日本等国家都专门设立征地纠纷仲裁机构来解决由于征地而引发的问题。我国目前征地补偿纠纷问题首先由县级以上政府进行协调，如果协调失败的话，再由批准征用土地的人民政府裁决。但从农民角度来讲会觉得不够公平，因此应借鉴国外经验，设立一个机构来解决征地中出现的纠纷并及时约束征地双方行为以免发生更加严重的问题。作为仲裁机构就要本着公正、公平、合理的原则处理征地过程中出现的各种纠纷，既要以国家的利益为重，又要保护失地农民的合法权益。

综上，本文通过对美国、英国和日本3个典型国家的征地补偿实践进行分析，目的就是总结一下值得借鉴的经验，以完善征地补偿办法，合理确定补偿标准，严格征地程序，约束征地行为，落实补偿资金，妥善的安置失地农民，保障失地农民的合法权益。

参考文献：

[1] 苏海涛，陶然.失地农民被征地意愿影响因素的实证研究[J].统计与决策，2013，（21）.

[2] 张春燕.我国土地征收的合法性要件研究[J].法制与社会，2009，（27）.

[3] 王冶英，赵娟.论我国沿海地区失地农民社会保障法律体系的构建[J].山西财经大学学报，2012，（4）.

[4] 王丽萍.关于城市化进程中失地农民权益保护问题的研究[J].吉林省教育学院学报，2012，（4）.

[5] 刘颖钦.城市化进程中的失地农民问题[J].现代商业，2012，（7）.

[6] 李中.农村土地流转与养老保障的实证分析[J].湖南社会科学，2013，（4）.

[责任编辑 安 琪]endprint