我国矿业权流转现状

本刊记者 郑仙蓉

矿产资源是人类社会赖以生存和发展的不可或缺的物质基础,矿业产业是国民经济的基础产业。

在我国，矿产资源的开发利用深受自然资源公有制和国家垄断经营理念的影响，但政府的全面监管模式目前已经无法适应社会经济发展需求。因此，以《物权法》矿业权规则为基石，建立完善的以矿业权为核心的矿产资源市场流转机制，对于规范矿业市场秩序、实现矿产资源优化配置、促进矿产资源可持续开发利用具有重要意义。

我国矿业权流转的制度

在中国进行矿产资源勘查开采的经济活动必须取得相应的探矿权、采矿权（合称为矿业权），矿业权是油气资源所有权派生出的一种使用权，是资源所有者以有偿方式赋予探矿者或采矿者的权利。这种财产权利的取得主要通过矿业权交易市场来获取。

矿业权交易市场是由交易主体、交易制度和交易机制等组成的一个有机整体，交易制度是交易市场运行的基础，是交易主体参与市场竞争和交易机制形成的基本前提条件。在矿业权交易市场的建立与发展中，其基本的制度建设主要体现在矿业权的财产制度、市场主体与市场组织制度的建设上。

在市场经济条件下，矿业权的出让形成了以资源所有者和探矿者或采矿者为市场主体的市场机制，企业将以竞争方式取得矿业权，这是矿业权初始市场或称一级市场。申请取得探矿权的企业，在经历了勘查、勘探后，获得了成功性勘探成果，可转让其勘探成果，也可进一步申请采矿权并实施开发作业。资源所有者的所有权在经济上的实现是通过收取定金、矿区使用费（在我国表现为资源税、资源补偿费）来表现的。

引入竞争机制来完成矿业权的出让，有利于选择技术力量雄厚、资本充裕和勘探经验丰富的企业从事勘探开发和对资源的充分利用，以及资源所有权在经济上的充分实现都十分有利。而矿业权的流转是指已获得探矿权和采矿权的主体，在其权利实施过程中（投入资金）因其他原因将其权利转让其他单位或个人，这种转让在商品经济条件下是有偿的，并遵循市场机制，由此形式矿业权流转市场，即二级市场。

随着矿业权交易制度的改革及深化，矿业权交易市场不断发展壮大。

按照我国《矿产资源法》的规定，矿业权的取得可以通过设定取得，也可以通过转让取得。矿业权的出让，是指国家作为矿产资源所有者将探矿权和采矿权有偿出让给探矿者和采矿者。矿业权的转让是指已经取得探矿权和采矿权的主体在符合一定条件后，将上述两种权利转让给其他的矿业权人。矿业权的出让为矿业权流转的一级市场，矿业权的转让为矿业权流转的二级市场，当然也包括矿业权人依法将矿业权作为资产进行出租、抵押等经济行为。通过矿业权的一级出让市场和二级转让市场的结合，才真正体现了在市场经济条件下矿业权作为一种资产的市场属性。

我国矿业的立法，解放以后基本上是复制前苏联模式。从1965年的《矿产资源保护试行条例》到现行《矿产资源法》，实际上与前苏联的《地下资源法》的立法目的和管理模式基本相同。改革开放以来，虽然国家逐步确立市场经济体制，鼓励通过市场机制合理配置资源，但现行《矿产资源法》仍然严格限制探矿权、采矿权流转并明确禁止倒卖牟利。

1994年颁布的《公司法》明确界定了市场主体的资格和权限，但是，矿业市场主体仍然依所有制性质划分为国有矿山企业、集体矿山企业和个体采矿者，但对矿业市场主体必须具备的资金、技术、场所和机构缺乏明确规定。相关法律法规规定矿业权出让由地质矿产主管部门以招标、拍卖、挂牌为程序，但仍以行政审批方式配置矿产资源，取代市场配置的功能。

矿业权流转制度存在的问题

矿业权流转制度主要有两个基本制度：矿业权国家出让制度和矿业权转让制度。建立矿业权流转制度的基本思想是建立以矿产资源所有权为核心的国家出让市场，以及以市场供需为核心的，以经济利益为驱动的二级转让市场。我国将矿业权分割为探矿权和采矿权，这方面我们很有特色，但是在出让市场中，我国规定勘探企业在取得探矿权后，找到可供开采的矿产，并不能当然的取得采矿权，只是给予探矿权人以优先采矿权。在实践中，探矿权人要取得采矿权还需设立矿山企业并且要达到一定的资质条件。

而在国外，一部分国家是投资人取得探矿权就自然取得采矿权，采矿权取得后，投资人是否有能力进行开采关系不大。而在实际生活中，大型的矿业公司一般不直接进行风险勘探，而向风险勘探者购买采矿权。从实践经验来看，虽然“优先采矿权”的规定有利于国家对重要矿产实施控制权，但是它也成为了外商投资的一个重要法律障碍，找到矿产后对于取得采矿权还存在许多不确定性，投资人会认为这里存在巨大的风险，不利于引进外资，搞活市场经济。

从总体情况来看，目前我国矿业权交易还处于初步建立和发展阶段，制度有待进一步完善。主要表现为：缺乏全国统一的交易体系和交易信息平台，多层次的市场交易平台还有待建立健全；缺乏综合性的中介机构，专业性中介组织的建设有待完善；矿业权交易市场建设缺乏明确配套的法律制度，监督管理机构不健全，交易规则的制定有待规范。这就导致了矿业权交易市场机制还未充分发挥作用，如缺乏统一的交易信息平台，使得交易信息的形成和传输功能受到限制。

矿业权流转的立法缺陷

从立法层面而言，在过去较长时间内，政府监管矿业权流转的立法散见于《矿产资源法》、《矿产资源勘查区块管理办法》、《探矿权采矿权转让管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》等法律、行政法规、部门规章以及少量地方政府规章之中。这些立法无疑在一定程度上推动了矿业权的市场化，但目前矿产资源立法尚未形成协调统一的体系。尤其是2007年《物权法》确立了自然资源的物权属性，并对矿产资源的国家所有权、矿业权的转让与抵押等作出明确规定。这导致原有的矿产资源立法与《物权法》的原则性规定形成明显的法律冲突，由此造成法律适用上的不确定，对法院正确审理矿业权纠纷案件造成负面影响。

这些不足之处归纳起来，主要表现在三个方面：

首先，立法层级较低，缺乏体系性。目前，有关矿业开发的层级较高的立法仅有2000年出台的《矿业权出让转让管理暂行规定》，该法明确规定矿业权属于财产权，适用不动产法律法规的调整模式，并且相应拓宽了矿业权流转的方式。而其他涉及矿业权流转相关立法大多属于效力层级较低的行政规范性文件，并且相关规范性文件往往政出多门，相互之间难以有效衔接和配合。另外，位阶较低的地质矿产部门立法可以随时由相关部门进行解释和调整，而立法的低位阶与内容的不确定对市场主体开发利用矿产资源造成很大的制度风险。

其次，立法内容滞后，无法满足矿业市场需求。从整体而言，立法缺失已经成为制约矿产资源开发利用的重要因素。由于我国矿产资源分布不均，且矿种、贫富矿分布也不集中，所以国务院授权地方政府可以根据各地具体情况制定地方规则。另外，在我国矿产资源不发达地区，相关立法的盲点更多，导致现阶段推动矿业权流转制度改革和矿业市场发展仍主要依靠临时性的政策文件。我国目前还没有形成一套规范矿业市场秩序、维护矿业权人合法权益的法律体系。

第三，立法偏重行政监管，忽视市场的资源配置功能。在矿业权流转的一级市场中，《矿产资源法》与《矿产资源法实施细则》均没有明确规定国家作为矿产资源所有者的民事主体地位。比如，在矿业权流转的二级市场中，虽然只是普通民事主体之间的矿业权转让，但行政监管仍然渗透到交易的各个环节：其一，矿业权受让人是否符合《矿产资源勘查区块登记管理办法》、《矿产资源开采登记管理办法》规定的有关矿业权申请人资质条件；其二，对矿业权转让的评估与评估结果的确认；其三，对矿业权转让申请的行政审批和登记；其四，对违法转让矿业权行为责令更正、没收违法所得并处以罚款或者吊销采矿许可证的行政处罚。由此可见，在通过合同转让矿业权的各环节中，政府监管的重点不是当事人之间的合同，而是矿业权的权属变动。

矿业权交易市场亟待完善

我国现行矿业权流转法律制度成型于二十世纪九十年代,然而其在规范我国矿业权流转实务、提高矿产资源开发和利用效率问题上,尚存在一定的弱点。另一方面,国外尤其是美国、加拿大等一些发达国家经过上百年发展,已经建立了较为完善的矿业权流转制度,例如对矿业权实行分类和分级管理,矿业权自由转让制度等,值得我国矿业权流转立法加以借鉴。

为了进一步发展矿业权交易市场，我们必须不断提高自己，以适应现代社会发展需求：

第一，建立健全高效、快捷的交易信息体系，实现矿业资源在全国范围内的共享。建立一个统一的矿业权交易信息中心，制定和规范交易信息的传递途径与格式；利用现代信息网络技术，依托全国各地的矿业权市场交易机构或交易中心，健全全国性的矿业权市场交易信息网；通过网络系统，及时、准确地发布和传递矿业权交易信息；通过网络信息传递和交易信息反馈，建立中介组织、矿业权的投资主体资信等级评估体系；公布国家有关矿业权管理及流转的政策信息等。

第二，加强中介管理制度建设，建立健全中介服务体系。在专业性矿业权中介服务中引入“资格人”制度，加快矿权评估与国际惯例接轨；完善中介机构进入市场的法律许可制度、市场主体、市场监督、维护市场公平及秩序的管理制度等；大力培育发展社会化的矿业权评估、信息服务、代理、法律咨询、经纪等中间机构，推动综合性服务组织的建设等，形成系统的中介服务体系。

第三，完善矿业权交易制度。建立健全矿业权交易市场管理制度；完善矿业权交易代理机构管理制度，制定合理的收费参考标准；完善矿业权交易信息管理制度，制定交易信息发布、传输的标准与格式，以及安全和保密制度等。

第四，完善矿产资源法律制度。急需废除不平等的资源开采主体制度和建立健全投资矿业权的管理制度。