杭州垃圾焚烧厂，“邻避难题”如何化解？

本刊记者 郑仙蓉

近日，杭州市余杭中泰乡九峰垃圾焚烧发电项目引发了一场聚集事件，5月10日，大量群众涌上02省道和杭徽高速余杭段，导致交通长时间中断和部分人员受伤。

针对民众的担忧，杭州市余杭区委有关负责人11日表示，项目在没有履行完法定程序和征得大家理解支持的情况下，不会开工。

这不过是近年来有关垃圾焚烧项目频起争议的缩影，同时也是PX问题的延续。那么，如何看待垃圾焚烧这一问题、怎样化解垃圾焚烧厂的“邻避难题”呢？

事件起因：民众不满垃圾焚烧发电厂的选址

垃圾焚烧发电厂引发的矛盾，始于今年3月。

3月29日，《杭州市环境卫生专业规划修编（2008～2020年）修改完善稿》在杭州市规划局网站公示。在该规划中，杭州垃圾的未来处置被分成东西南北中5个区块，其中城西包括余杭的西部片区和西湖区、拱墅的部分地区的垃圾处置设施，九峰垃圾焚烧发电项目就是规划建设的垃圾处置设施之一。

杭州市规划局规划院对媒体表示，位于杭州城西片区的仓前垃圾处理工厂的垃圾处理已处于超负荷状态，且没有扩建余地，所以需要在九峰村新建一个垃圾焚烧发电厂。

今年4月，杭州市公示了2014年重点规划工程项目，其中包括，即将在城市西部的余杭区中泰乡建造一座垃圾焚烧发电厂项目，以解决日益严峻的垃圾处理难题。规划显示，该垃圾焚烧项目计划一期日烧垃圾3200吨、二期日烧垃圾5600吨。

但当地村民并不支持这一做法。有居民表示，尽管要建造垃圾焚烧发电厂的地方是一处几乎废弃的石矿区，但周围毗邻众多水源地，且当地还是重要的龙井茶产地，居民担心，焚烧厂的建设所产生的烟尘，排放”二恶英”等有害物质会影响周边的空气、水源和土壤等环境，并对周边居民的身体健康产生影响。

这种担忧，先是由一份多人签署的联名信传达出来的。

4月24日，杭州城区居民及周边村村民向杭州市规划局提交联名信，反对建设九峰垃圾焚烧发电厂，部分市民还要求对前述修改完善稿公示听证。当日，杭州市规划局即出具书面回应，称将对这些申请材料予以承办、给予答复。

5月8日，杭州市还专门召开了垃圾处置专家媒体沟通会。但就在当晚，村民发现，有载有测量仪器的车辆驶入石矿区，并认为这是焚烧发电厂已开始动工的信号。

于是，包括城西部分居民在内的群众多次集会进行抗议。10日，大量群众涌上02省道和杭徽高速余杭段，导致交通长时间中断和部分人员受伤。

“垃圾围城”压力山大：政府欲建焚烧厂解困

杭州目前在城市的东南西北四个方向都建有垃圾焚烧厂，但每天的处理能力已经严重跟不上垃圾的产生速度。除现有的焚烧能力之外，杭州市每天尚有超过5000吨的垃圾无法处理，只能实施直接填埋。此举不仅对环境影响更为巨大，而且现有填埋场的承载能力不足6年。建设垃圾焚烧厂的确是目前实现垃圾减量、缓解目前杭州“垃圾围城”现象的最有效方式。

杭州市政府表示，像九峰垃圾焚烧发电厂这样大型的项目，目前段时间刚刚进入选址工作。这个焚烧厂准备集成先进工艺、先进设备，一方面焚烧产生的高温烟气将用于热能发电，另一方面将进行多级净化处理，各种酸性气体和颗粒污染物，以及“二恶英”、重金属等将被脱除。最后排放到大气中的烟气成分主要是二氧化碳、水蒸气和氮气。不仅能达到现行的国家排放标准，还能达到欧盟2000标准。

对于居民担心垃圾焚烧产生的“二恶英”，国家住建部环境卫生标准委员会主任、上海环境院院长张益在5月8日杭州邀请组织的垃圾处置专家与媒体沟通会上说，垃圾焚烧会产生“二恶英”，但绝大部分经过高温焚烧后会分解，然后通过一些净化装置譬如活性炭等吸附，只有极小部分通过烟尘排放，相比汽车尾气、钢铁厂废气等，其排放的“二恶英”深度是所有场合中是最低的。国外先进的垃圾焚烧厂都通过采用先进技术工艺达到对“二恶英”的有效控制。

垃圾焚烧厂：为何引起公众强烈抵制？

几乎所有的中国城市都面临垃圾不断增长、“垃圾围城”的问题，在人口聚集的大城市，垃圾问题已经几乎人所共知。垃圾问题的处理遵循三个原则，减量化、资源化和无害化。在实践中，避免和减少垃圾的产生，是最优先的考虑的，然后是垃圾的回收再利用，最后则是对垃圾的无害化处理，一般是两种方式：填埋和焚烧。这两种方法都做不到零污染，填埋占用空间大，污染土壤和地下水，焚烧则可能产生污染气体。

对于垃圾焚烧，长期以来，人们普遍都有抵制心理，认为透过空气传来的威胁更直接。不少人明确反对这种处理垃圾的方式，有媒体甚至直接打出“反对垃圾焚烧”的旗号。

专家指出，事实上焚烧不仅能减少垃圾体积，彻底消毒，还能附带发电的作用。在发达国家，垃圾焚烧是处理垃圾的常规方式，日本有高达70%的垃圾通过焚烧来处理，其他国家的比例则多在30%上下。欧美国家、日本、中国的台湾地区，都将垃圾焚烧厂建在主城区，有的甚至离城市政府很近。

能源界学者陶光远曾举例称，德国纽伦堡的垃圾焚烧厂，就在市区里，不到300米就是居民楼，距市中心的市政厅不到3公里。但不仅全城50多万人的垃圾在这里烧，因为垃圾不够烧的，甚至还用火车到附近县里的村子里收集垃圾运到纽伦堡市区里来烧。在挪威首都奥斯陆，城中约一半的地方，以及多数学校所用热能都来源于燃烧垃圾。让奥斯陆人发愁的是，垃圾不够烧了，为此得从美国、瑞典等邻国引进垃圾。这恐怕是国内反对垃圾焚烧者所难以想象的。

由此来看，现代的垃圾焚烧厂，可以做到很好的无害化，对市民威胁并不大，就像国外的PX项目很多也就建在居民区附近一样。

反而是中国的垃圾焚烧项目，往往建在郊区，像本次余杭的项目，就远离市区。这种做法，其他且不说，垃圾处理的运输成本就已经大大增加了。

的确，“二恶英”是一类致癌物质，剧毒，但关于“二恶英”的威胁显然是被过分严重地夸大了。

尽管垃圾焚烧的反对者有若干理由不成立，但反对垃圾焚烧仍然有着很有说服力的理由——首先是中外标准不同，认为中国标准比发达国家“脏”很多！

有人认为，对比德国纽伦堡的垃圾焚烧厂，国内垃圾焚烧厂在氯化氢、二氧化硫、一氧化碳、氮氧化物等多个排放指标上，纽伦堡垃圾焚烧厂的实际排放值都大大少于欧盟标准，而国内自称先进的、2011年投产的海口市垃圾焚烧发电厂，其排放指标只能勉强符合国内标准，运营时排放的实际值比纽伦堡多了几倍到几百倍。这也从一个侧面说明了中国大气质量这么差的一个重要原因——标准太低，而且往往还不达标。

有人认为“二恶英”同样如此，虽然不必对这个物质过于担心，但国内的排放标准，依然远高于外国。

“邻避难题”：应该怎样合理化解？

杭州市委、市政府有关负责人则表示，理解公众的心情，但这种“欢迎建垃圾焚烧场，但不要建在我家门口”的“邻避思维”让政府左右为难。

我国垃圾焚烧厂建设运行时间不长。自1988年在深圳建成第一座生活垃圾焚烧厂到2000年以来，中国城市生活垃圾年产量达到了1.5亿吨。长期以来，中国绝大部分城市采取露天堆放、自然填沟和填坑的原始方式消纳城市垃圾。垃圾的不合理处置给环境造成一定的污染，危害城市环境和居民生活条件。随着科学发展观的深入贯彻，近年来以焚烧法的垃圾处理方式发展迅猛，根据建设部最新统计资料：截至2012年底，全国共建有生活垃圾处理焚烧发电厂160多个。我国垃圾通过焚烧发电进行处理的比重逐步接近国际平均水平。

中国城市生活垃圾焚烧处理起步较晚，快速发展中，存在很多问题：一是存量巨大难处理，据统计，现在堆存量已达70亿吨，占地约80多万亩；二是处理设施量不足；三是建设缓慢投入少；四是二次污染难杜绝，部分填埋场仍存在一些污水和臭气的污染；五是公众意识需调动，目前公众参与形式单一，以末端参与为主，没有实现全过程环境信息公开制度；六是管理体系待完善，在垃圾收运处的管理链条中，需要各部门相互配合，形成合力。

另外，生活垃圾量大幅增加和在垃圾焚烧处理方面存在的诸如炉型选择存在争议、企业收益困难等问题制约着我国可持续发展，同时又困扰着垃圾焚烧综合利用行业的自身发展。

实际上“邻避运动”在中国早已不是第一次发生。其事件具体细节有差别，但本质几无不同，其解决之道也并非难以思索。然而，既然结论不复杂，为何类似事件仍屡发不止？除了情绪因素，地方政府没有吸取教训、改进决策机制，才是更深层的原因。

那么，作为现代化城市建设进程中不可避免的“邻避难题”，应该如何合理化解呢？

有好的技术和设备，只是一个前提。垃圾焚烧厂要良好运行，还需要技术先进、污染严格控制、项目全周期运作透明、环境经济补偿跟上、企业确保诚信、政府严格监管等。

专家指出，国外敢于把垃圾焚烧厂建在市中心，就是因为有强有力的监管，焚烧厂周边没什么味道和污染——技术的事交给市场来决定，政府要做的，就是做好监管。

这个过程，不仅要求垃圾处理企业的自律和政府对它的制约，还要第三方的强力监管。比如说，在经济方面，政府就可以对垃圾处理企业提要求：达不到排放要求，政府就不付钱。另外，就是对媒体、公众公开准确的第一手资料，在国内有的地方，还引进了第三方的监管人员驻厂办公，实时监控企业的运行情况。做到信息公开透明，政府说到的与做到的一样，实现严格的监督，没有理由做不好。

专家说，办好垃圾焚烧厂，不仅需要高智商，还需要高情商。不少城市都推出了生态补偿措施，包括区域补偿、产业政策引导倾斜、周边居民就业、福利方面给予支持，比如造游泳池，图书馆，居民用电费用减免等。