低效用地再开发探 讨工作若干问题

宁波市国土资源局镇海分局 陈红平

低效用地再开发探 讨工作若干问题

宁波市国土资源局镇海分局 陈红平

2013年4月，国土资源部出台《开展城镇低效用地再开发试点指导意见》（国土资发〔2013〕3号），确定在浙江、江苏等10个省、区（市）开展低效用地再开发工作，进一步发挥土地管理在参与宏观调控中的源头职能，进一步倒逼资源要素集约利用、经济结构转型升级。宁波市镇海区资源要素制约因素逐渐凸显、后备资源又严重匮乏，从存量里发掘潜力、优化存量土地配置成为必然选择。镇海区委、区政府极为重视本次低效用地再开发工作，2013年7月份及时出台了《镇海区城镇低效用地再开发试点工作方案》，成立了低效用地再开发工作领导小组，由分管副区长任组长，国土、规划、发改、经信、住建等部门主要负责人为成员，指导协调全区各级各部门开展低效用地再开发的各项具体工作，一项涉及到用地观念及用地方式的“新土改”运动正在镇海区稳步推进。

一、镇海区低效用地再开发工作的必要性与及时性分析

1.低效用地再开发是经济结构转型升级的必然要求

随着城镇化与工业化进程向前推进，镇海区已进入工业化的中后期，单纯依靠廉价资源以及劳动力成本的传统道路已难以为继，资源价格的持续攀升进一步要求用地方式要向更为高水平的节约集约转变。2013年镇海区各类建设用地面积总量为10284.7公顷，占区域面积总量的42%，建设用地总体占比已处于较高水平，建设用地后备资源不足，耕地保护与经济发展矛盾极为突出。2013年度单位建设用地GDP数值为5.95亿元/平方公里，单位建设用地财政收入为0.8亿元/平方公里，虽然在全省范围内尚有一定优势，但与宁波市域范围内先进地区相比优势并不明显，与深圳、苏州等省外发达地区差距则较为明显（深圳市2010年每平方公里建设用地GDP就已达到10.38亿元）。同时，全域城镇及工矿建设用地总量8641.79公顷，占全区建设用地总面积的82%，2013年度三产比重为1.1∶74.7∶24.2，工业产值在全区产值的比重占绝对优势。工矿仓储用地在建设用地中占比较高，产业用地利用方式粗放，摊大饼式的发展模式并未根本改变，在存量土地上做文章，优布局、调结构，提质量是当前用地形势下的根本原则。

2.历史遗留问题亟需政策突破

从上世纪90年代初开始，为配合宁波城区范围内的产业转移，镇海区承接了宁波核心城区转移出来的大量产业用地，据初步统计该类用地约有1040亩，鉴于当时用地指标、拆迁因素等众多原因，该类项目一直未正式办理农转用手续及供地手续。一方面，上述企业实际在生产的土地没有取得相应的权证，无法进行相关融资活动，对于企业本身是一种巨大的资产闲置。另一方面，大量历史违法用地的存在也可能成为行政不作为的隐患，给相关职能行政审批工作带来一定的行政隐患。同时，该类项目有很多也是各园区骨干企业及重点纳税企业，所以，每年人大议案、政协也多次提到要求解决该类项目的用地手续及权证办理事项。因此，本次低效用地再开发工作中的历史遗留用地项目，成为镇海区低效用地再开发工作中的重中之中，解决上述历史遗留问题对于整顿全区土地市场、规范土地审批具有重要意义。

3.低效用地再开发也是建设美丽镇海的加速剂与催化剂

党的十八大以来，美丽中国建设已成为时下最为流行的词语，人民群众对于改变目前人居环境的愿望尤为迫切，对于生活质量提出了更高的要求。因此，改变传统旧城镇、旧厂区、旧村庄面貌的低效用地再开发工作亦成为美丽镇海建设的一道重要的加速剂与催化剂。镇海区区域土地面积246平方公里，全域下辖招宝山、蛟川、骆驼、庄市四个街道以及澥浦、九龙湖两个镇范围内均有相当数量的旧城镇、村庄、厂矿用地需要改造。招宝山街道区域内、骆驼街道区域内均有数量较为庞大的城中村及棚户区，由于资金、政策等因素很长时间无法完成改造，澥浦、九龙湖等区域内亦有在城镇规划范围内的不少村庄面临着脏乱差等问题，改造尤为必要。通过此次低效用地再开发工作，引入市场主体参与改造、在资金、收益等方面提供更大力度的支持，对于改造提升整个区域的生活、工作面貌，建设美丽镇海将发挥巨大作用。

二、镇海区低效用地再开发工作的几个建议

1.低效用地再开发项目报批机制建议从优从简

根据有关文件约定，低效用地再开发工作在完成基础数据调查及数据建库后，需再行编制低效用地再开发转型规划及年度实施计划，报经同级政府审批后，报上级低效用地再开发工作领导小组备案实施。同时，在实施过程中，每年年中允许调整一次，但须再行上报同级政府批准，同时再行报上一级低效用地再开发工作领导小组备案。

根据初步统计，镇海区涉及低效用地图斑共有179宗，面积约7300亩，如按照年度实施的原则，则每年完成量应不少于60宗，面积不少于2400亩，由于涉及到改造项目推进中的资金安排、拆迁进度、政府部署节奏等不确定因素的影响，势必调整项目将较为频繁，笔者认为，低效用地再开发工作在编制规划阶段就已经建立相当完善的项目库，且在每个项目实施时仍需单独将方案上报政府进行实施，鉴于低效用地再开发方案采取的为4年规划期控制的模式，建议可以采取强化规划末期考核的方法，在实施期淡化年度的实施调整审批，或者只要进行中期调整即可，而无需每年进行项目报备调整，这样可以大大提高项目的实施的灵活性与实施效率。

2.利益激励机制建议作进一步的强化

为加快推进低效用地再开发工作，鼓励原土地使用者或者市场主体参与低效用地再开发工作，利益驱动机制必不可少。如企业在低效用地再开发工作中经济利益享有不足，则再开发积极性必然不高。要合理调整政府、原用地单位以及再开发单位之间的利益分配格局，使得在低效用地再开发这项工作中，参与的每一方都可以获得合理的增值收益。

举例，如涉及退二进三补交出让金事项，如涉及到临时改变土地用途用于发展商业服务业的，按照每年商服用地基准楼面地价与工业用途地价差额的2.5%额度上缴土地收益金，企业在测算时，即提出相当于40年每年缴纳2.5%，商业用地40年即缴纳了整个土地使用期限的出让金差额，办理积极性明显下降；如永久改变用途的，按照两种用途差额进行补交，但改造完成后限定了30%的对外可销售比例且须按照整幢或者整层进行销售，该种模式一方面补交的额度将较大，另一方面销售条件较为严格导致销售较为困难，且为后续转让等手续办理带来新的问题，在实地调研中相当企业提出利益享有不足，建议在补交比例以及销售限制方面需进一步加大政策扶持力度。

3.针对重点区域、重点地块给予更多政策倾斜，推进低效用地再开发工作

针对地方政府在历年来拆迁推进较为困难的重点区域、重点地块，可采取“一事一议”的方法。在大政策不违反的前提下，出让金收益、相关税费减免、税收政策优惠等方面给予一定程度的奖励与优惠。如在低效用地再开发的重点区域，涉及到政府收回重新出让项目，出让金属于市政府统筹部分，可由区政府统一向市政府申请进行免提，用于加大对于改造项目的各方参与者的奖励。如涉及到成片旧厂房容积率较低，利用效率较为低下的片区，涉及到“退二优二”，可通过各种措施激励原工业用地使用者提高其地块使用效益，除享受原先增加建筑面积无须补交出让金的政策外，可还免交增容部分的城建配套费，同时财政对增加的建筑面积部分给予一定额度的补助，如我省部分地区，在改造旧厂房增加有效生产建筑面积时按照10元/建筑平方的额度给予企业奖励，势必大大调动相关企业的积极性。

4.探索低效用地再开发合理的融资模式

低效用地再开发工作是一项多方参与的系统性工程。在当前实体经济增速放缓，制造业利润单薄的形势下，多数企业面临着巨大的资金困境，现金流严重不足。如工业类历史违法用地补办工作中，涉及违法用地罚款、地上建构筑物回购、土地出让金缴纳以及相关衍生出后续的城建配套费、权证契税、土地使用税等税费合计，根据镇海区现行的市场价格水平，据初步测算可达到80-100万元/亩，如果一个中等规模的企业50亩用地，即相当于5000万的资金规模，在当下制造业较为萎靡的情况下，企业资金调配亦困难重重。且作为企业本身而言，如不进行违法补办，其可照样使用，且不用承担城镇土地使用税等合法用地税种，企业自然办理积极性大大下降。所以，在此次低效用地再开发工作中，如引入国家开发银行等政策性银行的金融支持（国开行现性对棚户区改造、新型城镇化建设均有专项资金安排），对缓解企业资金压力将提供巨大金融保障。对于整个低效用地再开发工作中，吸引社会资本、拓宽融资渠道、创新融资平台及方式、加大财政补贴力度、合理减免部分税费将大大激发各方参与低效用地再开发的积极性，提高再开发具体工作的可操作性。

三、低效用地再开发实施应把握的几个重点

1.把握好低效用地再开发项目实施节奏

突出重点、先易后难、成熟一个、报批一个。低效用地再开发工作涉及历史违法用地报批、旧城镇改造、旧村庄改造、退二进三、三地改造等多种低效用地类型，且在实施过程当中，会受到两规（土地利用总体规划、城市规划）调整、拆迁政策处理进度、政府招商引资进度、经济发展波动等众多不确定因素的影响，且国土部门作为低效用地的牵头实施部门，鉴于法定审批权限以及执行力影响，低效用地再开发工作的成效也面临较大的不确定性。故低效用地再开发工作必须把握先易后难得原则，结合属地政府、原用地单位的改造意愿与积极性，进行时间上与空间上的统筹规划，先易后难，逐步推进，确保成效。

2.加大项目实施的信息公开力度，确保公开、公正、公平

制定严格的工作程序，实行信息公开，涉及协议出让的必须集体研究、集体决策。健全民主协商，充分尊重原土地使用权人的意愿，未征得原土地使用权人同意的，不得强行改造。涉及拆迁安置、收益分配等工作应当平等协商确定，并向社会公告，在推进过程中接受社会监督，确保公正公平。建立包含监察部门在内的监督考核小组，实行开发改造全程动态监管，严防“权力寻租”等行为的发生。

3.注重实效，探索科学合理的低效用地再开发考核评价指标体系

科学的考核指标体系可最大限度地反映低效用地再开发的成果成效，可有效推动该项工作的顺利快速开展。做细做实低效用地基础数据调查工作，为专项规划编制提供坚实数据保障。同时，低效用地再开发工作应更加注重后期的实施工作，强化与相关职能部门及参与低效用地再开发各方的信息共享及沟通工作，确保再开发项目工程的顺利推进。根据低效用地的各种类型，将改造前后的核心指标纳入后期评价工作，如容积率、建筑面积、单位面积产能、单位面积纳税等集中反映用地效益以及用地效率指标加大权重比例，综合发挥指标的衡量功能，低效用地改造不仅要在直观上有变化，更要在内涵上有提升。