关于村级“两公”用地问题的调研报告----以富阳市为例

富阳市国土资源局 陈双兰

关于村级“两公”用地问题的调研报告
----以富阳市为例

富阳市国土资源局 陈双兰

富阳“八山半水半分田”，市域面积1831平方公里，人口65.4万，辖5个街道、13个镇、6个乡、276个行政村。近年来，随着新农村建设步伐的加快，村庄建设日益完善，尤其是公共设施、公益事业建设（以下简称“两公”）的开展，不仅促进了“美丽乡村”建设，而且为村民的生产生活提供了极大的便利，受到了基层群众的广泛好评。但与此同时，各部门之间的政策交叉，项目用地考虑的欠缺，导致“两公”用地多头管理，违法或违规用地案件居高不下。以富阳市为例，2008-2013年富阳市农村集体建设违法用地调查处理数据显示，近5年全市农村集体“两公”违法用地项目共78宗，违法占地面积为463.6亩，虽然从2008年的28宗逐年下降到2013年的6宗，但是违法违规现象未能得到有效遏制。因“两公”用地被追究党政纪处分的人员达15人之多，甚至在一定程度上影响到党群、政群、干群关系和其他工作的推进。因此，如何规范管理“两公”用地，是摆在各级党委、政府和国土资源部门面前急需重视的课题。带着问题，今年9月，富阳市国土资源局结合党的群众路线教育实践活动，组成调研组，由各国土资源所分赴所辖范围内的行政村开展“两公”用地使用现状专题调研，并与组织、纪检、民政、卫生、体育等部门、乡镇（街道）、村进行座谈交流，共同研究探讨解决办法。

一、当前农村村级“两公”用地使用现状

1.“两公”建设用地成为普遍现象

根据部分国土资源所调查情况来看，目前“两公”用地主要集中在建设村委办公楼、老年活动中心、服务中心、灯光球场、健身场地及其他公益事业、公共设施用地等方面。一是城区国土资源所调查情况（辖富春、春江、东洲、鹿山4个街道）。共有撤村进社的社区9个，村45个，初步统计有“两公”总面积424.5亩，村均7.86亩。其中审批面积76.5亩，未审批面积348亩，未审批率为82%。二是新登国土资源所调查情况（辖新登、胥口、渌渚、永昌四个乡镇）。辖区有62个村、4个社区，农户27576户，人口11.3万，其中农村户籍8.5万户。农村集体建设用地总面积为8279.4亩，其中居民点用地6345亩，村内道路用地658亩，村办企业用地1042亩，其中所辖区共有各类型的“两公”设施45宗，占用土地面积234亩。三是青云国土资源所调查情况（辖银湖街道、春建、新桐三个街道、乡）。共有35个村，建成公共设施38个，涉及用地106.5亩；公益事业用地537.175亩（含篮球场、风情小镇、健身场地、老年活动中心、养老院、生态公墓）。

2.“两公”用地确权登记发证比例不高

根据富阳市农村村庄地籍调查统计，目前全市24个乡镇(街道)集体土地面积1621.73平方公里，共完成4817宗村集体土地所有权的确权登记，完成4455宗集体土地所有权登记注册，实际颁发集体土地所有权证书4455册。经初步调查，全市276个行政村有村集体建设用地1500亩左右，仅有66宗、面积325.93亩村委会或合作社的集体建设用地使用权登记在册。

3.相关部门对村级“两公”建设均有用地要求

一是组织部门牵头开展的村级组织办公场所建设。对确需整体新建或购建活动场所的，利用村集体闲置土地或存量土地，严格控制村活动场所的规模，原则上新建活动场所占地面积不超过280平方米，建筑面积不超过800平方米。二是纪检监察部门牵头开展的便民服务中心建设。按照“场所固定、大小适宜、整洁明亮、方便群众”的要求，加强场所规范化建设；村级便民服务中心面积原则上不少于50平方米。三是民政部门牵头开展的生态公墓建设。根据《浙江省殡葬管理条例》等有关文件规定，骨灰公墓墓穴占地面积，单穴不得大于0.7平方米，双穴不得大于1平方米。遗体公墓墓穴占地面积，单穴不得大于4平方米，双穴不得大于6平方米。四是民政部门牵头开展的居家养老服务机构建设。以村为单位，全面实施“农村村级老年福利服务星光计划”(以下简称“农村星光计划”)，分为普通型、标准型、示范性三种类型，建筑面积基本要求分别为25-60平方米、60-120平方米、120平方米以上三种类型。五是卫生部门牵头开展的村级卫生服务站点。按照规定，村级卫生服务站、点面积基本分别要求为150平方米、60平方米。目前全市现规划180个政府办村级卫生服务站点（包括156个站，24个村卫生室），其他的村卫生室属集体或个体（民营）性质，全市有300多个。六是体育部门牵头开展的全民健身广场、中心村体育休闲公园建设。中心村全民健身广场面积不少于5000平方米，适合不同年龄人群开展健身活动；建在中心村内的生态体育公园，应建有一个1000平方米以上水泥（或大理石）健身广场、一条200米以上的健身步道(宽度不少于1.2米)等。此外还有文广新局文化示范综合文化站、文化示范村、农家书屋建设等。

二、村级“两公”用地存在的主要问题和困难

1.部门之间欠缺统筹规划

一些项目政府在立项实施前未考虑土地要素，存在着资金、项目进度要求等问题。比较典型的有村级灯光篮球场项目，因每年政府有关部门都会下达计划和资金，但未考虑土地要素是否能及时供应，所以导致各村的篮球场基本为违法用地。类似情况的还有最近几年推行的健身场地建设，很多健身场地因未报批形成违法用地。加上村级“两公”事业涉及的分管线多，部门各管一摊，缺乏有效的统筹规划，布点分散，各村为争取补助，促进村集体公益事业的发展，盲目先建，无具体的建设规划、计划。

2.用地指标少难满足需求

由于大部分新增建设用地指标用于产业类项目用地，尽管全省要求每年将新增建设用地指标的10%用于新农村建设，但主要是考虑农民建房需求，实际上很难满足用地需求。以村级道路为例，往往是一条路就可以占掉一个乡镇全年的用地指标。即使有的行政村想依法审批，因没有用地指标而无奈造成违法用地。乡镇用地指标少，部分“两公”用地面积大，安排指标也不现实。加上镇村两级领导对“两公”用地的情况认识也不够到位，认为公建项目违法不同于其他项目，把更多的用地指标用于兴办工业增加税收和农民建房来保持稳定，但很少会考虑把指标留给“两公”用地。

3.用地手续办理繁

目前进行公共设施项目建设时，按规定程序都必须经发改立项，但大部分村都在没有获得用地审批的情况下，就擅自占用土地进行开工建设。有的仅有分管部门的审批手续，缺合法用地手续；加上办理用地审批需要提供大量的资料，手续比较繁琐，正常办理周期比较长。而各条分管线对村级“两公”事业均有考核，要求在一定时间内完成，不完成的，不能获得政府补助，促使村集体未批先建情况发生；还有一些村级集体组织法律意识淡薄，认为对公益事业是涉及老百姓集体利益，政府部门不会干预；面对卫星遥感、信访等，可以集体名义、集体担责的方式应付过去；部分村干部甚至认为公益事业是不需要用地指标的，导致合法用地概率非常之低。据2008-2013年全市农村集体建设违法用地调查处理数据显示，2008年以来办理用地手续的全市不超过20宗“两公”用地，仅新登国土资源所辖区4个乡镇，6年共办理“两公”用地手续项目2宗，涉及报批土地5.43亩。同时，国土政策与实际情况也存在脱节，如村级水利建设、村级生态公墓等项目，国土部门要求同样办理项目用地手续，一些项目没有用水泥硬化或者硬化率较低，但在今年的卫片执法也会被列入违法用地，也是导致违法发生的因素之一。还有一些村级道路违法，考虑到现有的交通工具、大型的农机具进去都需要6米以上道路，村级道路的宽度一般在6.5米至12米(不包括不足6.5米的农村基耕路)，通常是一立项未取得任何用地手续就开始施工，往往会被卫星遥感监测到。

4.违法行为查处难

既然是违法或者是违规用地，国土资源行政执法部门不依法查处是渎职、失职，依法查处又伤了基层干部群众的心，国土资源行政执法部门深处左右为难的境地。加上“两公”违法用地在实际查处中比较困难，不配合的现象时有发生。很多村干部认为村集体的事，出力没关系，但要自己因此受处分就不同意，给国土立案查处带来了难度。一些因违法用地被立案查处，影响干群关系。如永昌镇某村投入300余万元建设的村居家养老中心，但因违法用地于2013年度卫片执法检查立案查处，罚款高达22万余元。

5.“两公”用地后期补办较难

以湖源乡新绿村的公寓房为例，当初建房的时候没有办理任何用地手续，存在“两规”不符的问题，通过市政府召开协调会议，规划进行了调整，规划调整好后，按照程序对违法用地进行处罚，村集体又拿不出处罚款，因此到现在还未办理好相关手续。

6.用地利用率低且浪费严重

在近几年的发展建设中，一些村级“两公”用地存在着利用效率不高的情况，特别是一些项目为了追求补助款，一拥而上，虽然线上补助款到位了，但实际使用效率不高。如新登镇某村，所建村级办公大楼占地达5亩多，建筑面积达2000多平方米，村干部仅10余人，办公用房闲置率非常高。还有一些因违法用地导致在办理项目立项审批中无法办理营业执照，上级补助款也没法落实，无法进行装修运作，变成了烂尾楼。

三、进一步规范管理“两公”用地的意见建议

村级“两公”事业是为了满足基层群众日益增长的文化生活需求而开展的项目用地建设，是群众拍手称快的民心工程、民生工程，其用地是客观需求，在政策取向上是应以鼓励为主，但对用地中存在的问题同样不可忽视，政府及相关职能部门应高度重视，切实履行职能职责，取信于民，采取有力措施，加强管理，注意疏导与监管齐下，减少或杜绝违法用地行为。鉴于其特殊性和复杂性，提出如下意见建议。

1.整合相关政策，实行总量控制

调查中我们发现各部门在制订有关“两公”项目建设中，对合理用地行为考虑不够周全，甚至部门之间政策交叉。建议上升至市级层面，组织纪检、组织、民政、卫生、体育等涉及村级“两公”用地的牵头部门进行政策类调研，整合各部门政策，明确村级项目用地标准，对村级的用地实行总量规模管理机制，便于基层在管理中掌握。如以服务人口数量2000人为基数，划分不同用地标准，确定“两公”用地的总量，以不突破总量为基础，开展各类项目建设。平原3000平方米以内人口相对集中、村级分类服务站不超出人均1平方米；公共活动面积人均2平方米以内；超过3000平方米人口相对集中、村级分类服务站不超出人均1.3平方米；公共活动面积人均2.2平方米。在项目立项前期，要求进行土地预审，明确需办理手续，为各分管线立项提供依据；国土部门加大对项目立项的参与度，对不符合用地条件的项目从立项源头进行控制。

2.合理编制规划，优化用地结构

要充分发挥规划的控制和引导作用，坚持从实际出发，因地制宜，统筹合理安排城乡建设用地和其他土地资源，整合优化农村“两公”建设用地的布局。建议全市在农村村庄数字地籍调查的成果基础上，科学编制农村“两公”建设规划。同时，由村级根据村集体实际情况，编制计划，统一规划，根据土地规划情况、用地报批等客观实际情况，综合考虑、统一安排、协调使用，当地政府加强协调、指导。对办理用地手续等当地乡镇政府牵头综合协调各部门，帮助村集体办理相关审批手续。同时，要严格按照《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》（国办发〔2007〕71号）的有关规定，严格界定和控制镇村公共设施和公益事业建设、农村村民住宅等用地的范围和规模，并纳入土地利用年度计划管理。

3.简化办理手续，强化执法管理

既要疏通审批、管理渠道，切实解决好群众的生产生活困难，满足“两公”建设用地要求，又要对审批、管理工作正常运行后的违法用地行为，按照有法必依，违法必究的方针给予坚决打击。一是强化审批管理。在村庄用地逐年减少或保持平衡的情况下，建议可以突破用地报批繁琐手续，在发改立项的前提下，参照农民建房管理政策，予以直接办理用地手续的差别化管理，简化用地手续审批流程。尤其是对一些占用村内空闲地或实施“三改一拆”拆后土地的，尽量简化手续，将审批权限下放至乡镇（街道），行政主管部门备案。凡镇村公共设施和公益事业建设需使用集体土地的，必须依法办理规划建设许可和立项审批手续（建议村级生态公墓、未硬化的水利工程等项目可以考虑不办理用地手续，国土部门审核后把握政策即可。经审核确需办理用地手续的上述项目必须依法办理）。二是强化政策管理。对村级组织“两公”项目，建议各线主管部门必须要增强合法用地的概念，在没有办理用地手续的情况下要实行综合管控，未经批准的项目，财政资金一律不得拨付，用电、用水等部门要对项目进行前置审批。三是强化执法管理。要进一步加强与公安部门的协调与配合，推动国土、公安、纪委等部门联合执法机制，共同查处、处理土地违法违规案件，不断加大对土地违法违规行为的震慑力及处理力度，有效制止各类违法行为。加大巡查和处罚力度，对未办理用地手续的公共设施、公益事业坚决处罚、拆除到位。

4.加大宣传力度，营造良好氛围

国土是一个特殊的部门，双重管理的体制，多重政策的复杂，多样身份的服务对象，宣传好国土资源管理政策，尤其是加强让社会各界理解和支持国土资源工作，是摆在基层国土宣传工作的重要课题。建议组织开展乡镇、村干部培训班，适时开展宣传活动，加深对国土资源管理法律法规知识的理解和掌握；将集体用地管理、审批手续办理等相关政策宣传贯彻到基层领导干部中去。

5.把握政策，分类妥善解决历史遗留问题

对历史遗留的未经审批的“两公”用地要妥善处理。建议参考《浙江省人民政府办公厅关于加快推进全省农村宅基地确权登记发证工作的意见》（浙政办发〔2014〕73号）、《浙江省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于切实加强三改一拆”行动中违法用地建筑拆除和土地利用工作指导意见的通知》（浙政办发〔2013〕105号）等文件精神，对1982年2月13日实施《村镇建房用地管理条例》前、中、后三类“两公”用地，由相关部门、乡镇、村集体出具证明，针对不同时段的“两公”用地项目进行补办手续。补办手续时地类认定以2009年12月31日为节点，之前建造的地类按土地利用现状认定，之后建造的按违法占用前的地类认定。补办用地手续后向国土部门申请确权登记。

6.发挥村民自治作用，积极盘活闲置用地

发挥村民自治、民主管理作用，通过街道、部门的配合，满足“两公”用地合理需求。同时，结合“三改一拆”工作，鼓励经济强村兼并周边弱村，对已合并村一些公益用地要根据规划，宜耕则耕、宜建则建，最大限度地减少农村土地闲置、浪费及低效利用等问题，进一步提高挖潜改造、调整盘活存量建设用地的力度，提高土地的利用效率，改善当地群众的生产生活条件。