开严拓守空红间线 力维保护发和展谐——努力为城乡一体化发展提供国土资源要素保障

余姚市国土资源局 何亚芳

开严拓守空红间线 力维保护发和展谐
——努力为城乡一体化发展提供国土资源要素保障

余姚市国土资源局 何亚芳

推进城乡一体化发展，是进入新世纪以来党中央、国务院作出的一项重大战略决策，也是今后一个时期引领宁波经济社会全面协调可持续发展的重要工作，对促进城镇和乡村科学发展、和谐发展意义重大。一是破两难。城乡一体化的推进，合理撤并农村零星居民点，推进农村建设用地整理复垦，达到保护耕地资源，实现耕地占补平衡，还有利于拓展建设用地空间，推进城乡建设用地的合理布局和协调发展，保障经济社会发展对土地资源的刚性需求。二是扩内需。城乡一体化的推进，不仅将有力推动农村基础设施建设，促进农业产业结构和经济结构的调整，增加农民收入，加快农民奔小康的步伐，还将促进城乡统筹发展，有利于城市化水平的提高，拉动GDP的增长。三是优结构。城乡一体化的推进，将有效整合农村建设用地，改变过去布局分散，结构“散、大、乱、差”的局面，形成“工业项目向开发区（园区）集中，农民居住向城镇及中心村集中，基本农田向保护区集中”的集聚效益和规模效益，优化用地结构布局。四是惠民生。当前宁波不少农村的基础设施建设还比较滞后，环境脏、乱、差的问题仍较突出。随着城乡一体化的推进，大力推进新农村建设和旧村改造复垦工作，加大农村基础设施配套建设及环境整治的力度，可大大改变农村面貌、改善居住环境，提高农民的生活质量。

一、当前国土部门保障发展和保护资源工作面临巨大压力和严峻挑战

随着海洋经济和“六个加快”战略部署的推进，宁波市正处在加快发展方式转变，推进城乡一体化发展，全面推进工业化、城镇化、信息化和农业现代化的关键节点，国土资源要素保障日益艰巨。

1.规划空间不畅，保障发展压力很大

《宁波市经济社会转型发展三年行动计划（2014-2016年）》明确了近三年的419个重大建设项目，需要新增建设用地19.1万亩，拟占用耕地约7万亩。截至2013年底，宁波市本轮土地利用总体规划已执行74.6%，到2020年末剩余的规划空间仅有13.6万亩（大部分要靠增减挂钩来实现），近半数县（市）、区剩余空间不足20%，个别甚至出现倒挂。一些地方剩余空间结构布局也与经济社会转型发展要求不相适应。

2.年度计划减少，供需矛盾较为突出

今年国家一定程度上减少下达新增建设用地指标和新增建设占用耕地指标，重点压缩东部地区特别是京津冀、长三角、珠三角大城市群建设用地规模（包括宁波市），对耕地后备资源不足的地区按照以补定占原则相应减少建设占用耕地指标。而宁波市“三年行动计划”明确2014年需使用国家下达年度计划指标项目97个，面积约4.3万亩（超过上级下达宁波市全年的新增建设用地规模）。加上其他各类建设项目，需求总量仍有8万多亩，保障的难度确实非常大。

3.后备资源匮乏，占补平衡难度加大

十八届三中全会提出了“18亿亩耕地红线必须坚守，现有耕地面积必须保持基本稳定”“耕地红线既包括数量，也包括质量”等一系列要求，尽管市、县两级政府投入了大量的精力、财力，想方设法拓宽补充耕地渠道，但因围涂造地工程周期较长，长期大规模围垦对海洋的生态资源会造成较大影响；低丘缓坡开发也涉及生态环境保护、林业部门政策等诸多因素限制，且开发空间日益狭小。实事求是讲，各地补充耕地的质量确实不高（从衢州、丽水等地买来的占补平衡指标都是坡耕地，质量更差），离“占优补优、占水补水”耕地质量占补平衡还有很大差距。

4.征地矛盾突出，维权维稳压力增大

从当前的信访情况看，随着群众对征地补偿标准的期望值日益提高，征地矛盾越发突出，群众和媒体、网络高度关注征地问题。一些地方对切实维护农民权益认识不足，工作程序流于形式，没有充分听取群众意见，搞行政命令的手段强迫农民征地。征地告知不到位、相关政策不落实、补偿分配不公平等情况时有发生，群众对征地产生抵触情绪，甚至是对抗。

二、努力为城乡一体化发展提供国土资源要素保障

下一步，宁波市国土资源部门要紧紧围绕市委、市政府“加快城乡一体化发展”的总体部署，积极做好拓空间、促发展、守红线和保民生工作，进一步优化城乡建设用地布局，促进耕地保护和农业现代化建设，努力推进“三农”发展和保障城乡一体化发展。

1.注重顶层设计，加强国土规划空间谋划

一是要集全市之力、汇全市之智编制宁波市中长期国土规划，科学设置国土开发强度，明确区域资源承载能力。要站在市(区)长的高度，提出国土保护、开发和节约集约利用的战略措施，为全市城乡一体化发展各项规划的编制提供重要的技术支撑。二是做好规划修改工作。今年是规划修改年，各地要积极推进土地利用总体规划整体修改，统筹考虑县域内剩余土地利用规划空间，优化城乡建设用地空间布局，努力为城乡一体化发展项目用地创造条件。三是积极探索“多规融合”。充分利用土地利用总体规划整体修改和城市总体规划修改契机，加强各类空间规划的统筹与协调，探索国民经济发展规划、城乡规划、土地利用规划和生态保护规划等“多规融合”，不断增强规划的可操作性。

2.加大扶持力度，扎实推进“增减挂钩”

这项工作是促进城乡土地布局和结构优化的有力抓手，是促进城乡资源要素合理流动的重要举措。由于各种原因，前段时间推进确实有点难。今年年初，市委下发了《关于全面深化农村改革加快城乡一体化发展的若干意见》（甬党发〔2014〕3号），全市计划选择30个左右乡镇先行试点。要统筹考虑空间布局和产业布局关系，统筹协调农田保护、建设开发和生态环境关系，做到保护与开发利用相结合，优空间与调结构、促转型相结合，要加强政策创新扶持。一是加大规划方面支持力度，为当地基础设施、社会公建、民生保障以及经济发展重点项目落地创造条件。二是加大计划方面支持力度，可以对城乡一体化发展项目在安排市统筹计划指标时适当予以“倾斜”。三是加大资金方面支持力度，整合相关涉农资金，集中使用，发挥资金的叠加效应和规模效益。与此同时，要进一步加大推进力度，争取早日出成果。

3.强化耕地保护，坚持数量质量并重

当前，中央领导高度重视耕地保护工作，重视的程度可谓是前所未有。在耕地保护工作中，习近平总书记就全国面临的一些现状提出了严厉的批评。宁波市各地的耕保红线也面临着严峻的考验，尤其是个别区即将触及根本底线，迫使我们要把守红线摆上重要议事日程。一方面，要坚持推进有序流转促保护。推进农村土地有序流转，既可以解决土地资源的规模化和集约化利用问题，又可以解决耕地的抛荒问题，是保护耕地资源的有效手段。要结合粮食功能区和现代农业园区建设，促进耕地流转和土地规模经营，提高土地产出效益。另一方面，要坚持管控提升促保护。强化规划刚性，通过新一轮规划的实施、永久基本农田划定、落实耕地保护责任制等措施，对耕地实行严格管控。管控重点要从对具体空间位置的管控调整到对总量、规模的管控上来，通过建设旱涝保收的高标准基本农田、建设粮食功能区等措施，进一步提高耕地质量和产出效益。此外，要在全市范围内探索建立耕地保护补偿机制，市、县两级共同拿出一定数量的资金专项用于高标准基本农田以及粮食功能区等优质耕地的保护工作。

4.服务保障民生，大力构建和谐社会

服务保障民生，确保农民安居乐业有保障，是城乡一体化发展的重要落脚点。一是维权，农民土地权益的维护是今年中央农村工作会议的重要内容之一，要加快推进农村集体各类土地的所有权确权登记颁证，落实包括农民宅基地在内的农村集体建设用地使用权登记颁证工作，赋予农民合法有据的权利保障。同时，党的十八大和十八届三中全会都三令五申“切实维护失地农民权益”，各地要高度重视征地拆迁管理，依法保护被征地农民的知情权、参与权、监督权，认真落实失地农民后续保障措施，严格按照新调整后的征地区片综合价实施补偿，确保被征地农民生活水平不降低、长远生计有保障。二是维稳，要切实加强信访工作。坚持依法行政，注重从源头上预防和减少信访问题发生。加大信访积案化解工作力度。同时，近期“台风”“暴雨”天气将增多，要切实加强地质灾害防治。加强隐患排查、预报预警、群测群防，突出搬迁避让和临灾避险，提高防灾水平。三是优先，作为当前国土工作的重点之一，要开辟城乡一体化发展用地报批绿色通道等方式，不断提高服务质量和工作效率。同时，要抓好新农村建设及农房两改等用地保障工作，加强研究和帮助解决“地从哪里来”“钱从哪里来”等难题，努力提高群众满意度。