乡—城人口迁移面临的问题和障碍——基于城市户籍迁移制度改革视角

张爱华

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

乡—城人口迁移面临的问题和障碍
——基于城市户籍迁移制度改革视角

张爱华

(云南警官学院，云南·昆明 650223)

非城乡一体化的户籍改革使大城市出现了农民工群体，城市化进程正遭遇“半城市化”的困扰，居住证制未让农民工市民化取得实质性突破。目前与户籍挂钩的权利和福利还有20多项，剥离嵌入其中的福利制度是户籍改革的核心和难点。为此，中央政府要打破制度壁垒，促进城乡一体化改革，让各种社会福利制度从户籍制度的规范中独立出来，真正实现农业转移人口的市民化。

农民工;市民化;城乡一体化;户籍制度;改革

关于乡—城人口迁移，从称谓上讲，学术界并没有一个统一的叫法。根据吴玉麟等(2001)的观点，按人口在城市和乡村两大不同性质的社会经济系统之间移动方向的不同，可分为四种类型:由农村到农村的人口移动，由农村到城市的人口移动，由城市到城市的人口移动，由城市到农村的人口移动。本文所涉及的是第二种类型，即由农村到城市的人口移动。

无论是从经济学、人口学的理论，还是绝大多数国家的实践看，乡—城人口迁移应该是人们的一种自由、自发的微观经济行为。但是，由于中国户籍制度等安排，使得自1950年代以后的乡—城人口迁移则是一种计划性、限制性、非微观的政府行为，即乡—城人口迁移一直存在着城乡壁垒。户籍制度其目的主要是控制农村人口向城市转移及城市人口规模的增长。改革开放后，中国城市化进程的推进要求劳动力流动通畅，大量被长期禁锢在土地上的农村剩余劳力的显化及其转移对户籍制度形成了强烈的冲击，在由此带来的经济社会双重转型中，乡—城人口迁移正经历着内在机制和外在形态的深刻变革，由计划经济时期以政府控制为主的他动模式，转变为以个人或家庭利益驱动为主的自主模式。在第三、四、五、六次人口普查中，非户籍迁移人口占总人口比例分别为 0.66%、1.91%、11.62%、19.5%。户籍迁移统计数据已无法及时、准确地反映整个社会人口流动的活跃程度和城市化发展水平，乡—城人口迁移形成了从农村迁出人口为主、城镇迁出人口为辅;非户籍迁移为主，户籍迁移为辅的“二元”特征。中国城市化率，2008年国家统计局数据为45.68%，公安部提供的是33.28%;2012年城镇常住人口已经占了52.6%，但户籍人口才35.3%，两者之间的差值分别为12.4%、17.4%。说明有2亿多经常在城镇居住的农业转移人口还没有成为市民。城市化，不仅是土地的城市化，更重要的是人口城市化。这些问题的研究和探讨，不仅事关农民工个人和群体的利益，而且将影响中国城市化进程的持续推进和和谐社会的共建发展。

一、乡—城人口迁移面临的问题

由农村到城市的人口移动包含两个过程:一是劳动力从迁移地转移出去，二是这些迁移者在迁入地定居下来。而中国乡—城人口迁移所面临的是完成第一过程后，不能完成第二个过程，这是中国人口城市化过程不同于国外模式的突出特点。

(一)非城乡一体化的户籍制度改革使大城市出现了农民工群体

1．中央的改革。自改革开放以来，随着制造业的大举扩张，市场经济的渗透，对户籍制度产生了强烈的冲击，国家相应地从政策层面上对严格限制乡—城人口迁移的政策进行了局部性、渐进性的改革，谋求解决户籍迁移制度与公民社会生活需求和国家经济社会发展之间的矛盾。1984年国务院《关于农民进入集镇落户问题的通知》，有条件地允许农民自理口粮到集镇居住，办理户口迁入登记;1985年公安部《关于城镇暂住人口管理的暂行规定》，允许公民在非户籍地长期居住。1992年公安部《关于实行当地有效城镇居民户口制度的通知》，允许在小城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区的农村人口，以“地方居民城镇户口”“蓝印户口”入户，统计为“非农人口”，并享受与城镇人口的同等待遇。1997年国务院《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》，允许“具有合法稳定的非农职业或者已有稳定的生活来源，具有合法固定的住所，居住已满二年”的农村人口办理城镇常住户口。2001年国务院《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，对办理小城镇常住户口的人员，不再实行计划管理，以促进农村剩余劳力就近、有序地向小城镇转移。2009年中央经济工作会议提出“把解决符合条件的农业转移人口逐步在城镇就业和落户作为推进城镇化的重要任务，放宽中小城市和城镇户籍限制”。2011年国务院《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》(以下简称《通知》)首次对全国范围内中小城市和建制镇的落户条件做了统一、明确的规定:合法稳定职业三年，稳定住所 (含租赁)，按照国家规定参加社会保险达到一定年限的。2012年党的十八大报告指出“加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化，努力实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖”。2013年十八届三中全会《决定》提出:全面放开建制镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，合理确定大城市落户条件，严格控制特大城市人口规模。

2．地方的改革。在整个改革过程中，除上述统一的政策外，中央政府又允许各省、自治区、直辖市政府根据国务院1998年《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》(以下简称《意见》)，结合本地的经济、社会发展状况和综合承受能力，制定其户籍制度改革的方案，特别强调北京、上海等特大城市、大城市政府对于到当地落户的，应当在制定具体政策时加以严格控制。所以，各地方政府对流入城市的人口所奉行的是区别对待原则，即对城市发展所需要的投资者和双高 (学历、职称)者实行优惠政策，降低落户门槛。比如，上海面向的是13类经济和社会发展的紧缺人才，而对低学历尤其是乡—城人口迁移实行严格的准入限制。众所周知，农村劳力进入大城市的动机最为强烈，而他们也主要集中在各大中城市，各大城市目前采取的准入制度，对控制乡—城人口迁移的作用十分明显，与《意见》所强调的精神十分吻合。

3．几十年来，户籍改革的方向是鼓励人口向中、小城市流动，虽然《通知》提出今后出台有关就业、义务教育、技能培训等政策措施，不要与户口性质挂钩的要求，开始把户籍与一些福利制度相剥离。但是，没有把聚集了全国绝大部分优质公共资源的直辖市、省会城市和其他大城市包含在范围内。其指导思想仍然是引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，落实放宽中小城市和小城镇落户条件的政策，继续合理控制直辖市、副省级市和其他大城市人口规模。然而实际情况是有意进城落户的流动人口中75%的希望进入各大城市①段成荣等，当前我国流动人口面临的主要问题和对策，《人口研究》，2013年第2期。。这种制度供给与制度需求之间的不匹配，使得世袭农民转移到城市不能实现社会身份的转变，尽管其中绝大多数已分布在城市国民经济各行业，并构成了社会意义上的城市新移民群体，但在中国 (港、澳、台除外)的人口迁移概念中，他们还不算是户籍移民。即便是在城市居住、工作多年，仍只是城市的“外来人口”，当中绝大部分是农民工①农民工是指由农村迁往城市并常住城市工作、生活，而户口仍在原迁出地，即在户籍上仍为农村人口的劳动力。王桂新等，中国城市农民工市民化研究——以上海为例，《人口与发展》，2008年第1期。。

表1 中国若干年年底农民工总数② 樊纲、武良成，《城市化:一系列公共政策的集合》，北京，中国经济出版社，2009年。单位:万人

这种经济上接纳、社会上排斥、体制上束缚的制度性障碍所导致的后果是，一方面，千百万农民进入城市后无法落户转化为市民，农村人口所占总人口比重难以减少，并且呈现出持续的超稳定状态，严重影响了城市化的发展和制约着工业化与城市化水平的同步提升。另一方面，在城市社会，农民工因为没有城市户籍，不能享受政府提供的公共品和与市民平等的待遇而出现“新”的城乡关系，严重影响着城乡人口的融合和整个经济社会的协调发展。他们中的多数人如果不能逐步转化为正规的产业工人和安居乐业的市民，城乡差距、地区差距和贫富差距扩大的趋势就可能得不到根本的改变和扭转。

(二)进城农民工的尴尬:人口的半城市化现象

在第四届城市化国际峰会上 (2012年)，中国国际城市化发展战略研究委员会发布的《中国城市化率调查报告》指出:“城市化进程正遭遇‘半城市化’的困扰”。半城市化是指乡—城迁移人口常住地与户籍地相分离，居住城市与市民身份相分离的城市化形态，表现为在制度上没有享受完全的市民权，在社会行动上与城市社会有明显的隔离，在社会认同上出现内部化、边缘化倾向③王春光，对中国农村流动人口“半城市化”的实证分析，《学习与探索》，2009年第5期。。人口的半城市化现象，形象地刻画出当前绝大多数农民工在城市社会的处境，他们的生活一半在城市，另一半仍在农村。2013年发改委主任徐绍史指出，被纳入城镇人口统计的2.6亿多农民工及其随迁家属，未能在教育、就业、医疗、养老、保障性住房等方面平等享受城镇居民的基本公共服务。

人口半城市化现象的产生，主要是因为农民工无法将户籍迁入城市。户籍制度给他们姓“农”的户口，决定了他们在三个方面与市民的不同:社会认同表现为农民与市民的不同;社会关系引发出本地人、外地人的区别;分配方面延伸出体制内与体制外的区别。

1．就业权。《经济、社会及文化权利国际公约》第7条指出:人人有权享有公正和良好的工作条件。然而农民工无论在就业机会、就业岗位还是工资待遇方面都难以享有与市民同等的权利。20世纪80年代农村劳力大规模进入城市以来，城市劳动力市场便由单一型变为二重型:专供市民使用的正式劳动力市场，以农民工为主体的非正式劳动力市场。北京市发布限制使用外地人员的行业有金融、保险、旅行社、邮政、房地产、信息咨询服务、计算机应用服务和广告等8行业①杨风，户籍制度对农民工市民化的制约，《兰州学刊》，2011年第6期。。上海市提出禁止五类岗位使用外来人员:党政机关、企事业单位、社会团体的工勤人员;社会公益性保洁、保绿、保养、保安人员;物业管理从业人员;各类商店营业员;机场、车站、码头清洁工。《2012年全国农民工监测调查报告》(以下简称《报告》)显示，既没有参加农业技术培训也没有参加非农职业技能培训的农民工占比高达69.2%。

2．社会保障。 《经济、社会及文化权利国际公约》第9条规定:人人有权享有社会保障，包括保险。然而《报告》表明，雇主或单位为农民工缴纳养老保险、工伤保险、医疗保险、失业保险和生育保险的比例分别为14.3%、24%、16.9%、8.4%和6.1%。国家人口计生委发布《中国流动人口发展报告2011》，52%的就业流动人口未参加任何社会保险。如上海“城保”规定:用人单位招聘本市户籍人口，必须为其交纳完整的“四金”:养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金。而非本市户籍人口很多是游离在“综保”之外。在工伤保险上，“综保”规定外来从业人员发生工伤时，待遇按年龄和伤残等级实行一次性支付，而本市城镇职工工伤待遇为长期支付方式。就工伤待遇水平也不是一个标准。按《上海市工伤保险实施办法》和“上海市外来人员工伤待遇一次性支付表”规定:一名本地男职工和一名外地男职工，同样25岁，同样发生一级伤残，本地男职工可按上年度月均工资长期享受伤残补助金、伤残津贴、生活护理费和工伤津贴，到60岁时一共可享受大约177万元工伤待遇，而外地男职工一次性获得78.9万元的赔偿②郭庆，大城市外来人口本地化困境的反思——以上海为例，《华东理工大学学报》(社会科学版)，2010年第5期。。

3．子女教育。 《经济、社会及文化权利国际公约》第13条指出:人人有受教育的权利。可是农民工子女享受不到与市民子女同等受教育的权利。这种权利缺失主要体现在学前教育和高中教育阶段。由于学前教育和高中教育属于非义务教育，国家缺乏相应的政策支持和经费投入，导致农民工随迁子女普遍缺乏公平的学前教育和高中教育机会，即使农民工子女能在城市接受高中教育，高考时也必须回原籍升学，不能参加本地统一高考。鉴于北京、上海优越的教育资源和较低的高考分数线，这是最严重、最致命的不公平待遇。

4．住房保障。城市现行的住房保障政策无论是“经济适用房”还是“廉租房”，其适用对象都是拥有本地户籍的 (中)低收入户。以受雇形式从业的农民工，在单位宿舍中居住的占32.3%，在工地或工棚居住的占10.4%，在生产经营场所居住的占6.1%，与他人合租住房的占19.7%，独立租赁住房的占13.5%，有13.8%的外出农民工在乡镇以外从业但每天回家居住③宗成峰，城市农民工社会保障问题的实证分析——以对北京市部分城区农民工的调查为例，《城市问题》，2008年第3期。。北京城中村，40%的住户人均住房面积不足5平米，90%以上的住房不带卫生间和厨房④杨菊华等，定居还是寄居?不同户籍身份流动人口居住状况研究，《人口研究》，2013年第6期。。

5．医疗卫生服务。医疗卫生服务机构、人员、设施和经费投入等以户籍人口数量为标准，农民工卫生服务经费缺乏保障。孕、产妇保健服务、生育保险，都只适用于具有本市户籍并参加本市城镇社会保险的从业或者失业生育妇女。流动儿童的保健服务，其保健建册率和健康体检率均不及户籍儿童的一半⑤陈刚，《加强管理，改善流动人口卫生保健服务利用》，上海，复旦大学出版社，2009，第300页。。

户籍制度人为地把城乡人口划分为两大类，成为极不平等且很难逾越的两大社会阶层。政府本想通过户籍改革，打破传统的乡城分割、工农隔离的二元社会结构，实现在既定的资源条件下，人口与资源的最优配置，为实现可持续发展创造良好的社会环境，但实际结果并不是城乡一体化的发展，而是使原本在地理空间上相对隔离的城乡二元结构，被部分地位移、浓缩到城市社会，历史积淀下的城乡关系之间形成的差别待遇和利益矛盾在农民工与市民群体的日久频繁交往中不断得到彰显和强化，形成了鲜明的阶层分化结构。如果这种分化状况长期无法得到扭转，那农民工半城市化将出现代际传递，深刻影响其居住城市的社会稳定及整个国家的和谐和发展。

(三)居住证:农民工市民化未取得实质性突破

农民工市民化是指务工、经商的农民工克服各种障碍最终逐渐转变为市民的过程。它包括四层含义:职业由次属的、非正规劳动力市场上的农民工转变为首属的、正规的劳动力市场上的非农产业工人;社会身份由农民转变为市民;农民工自身素质的进一步提高;农民工意识形态、生活、行为方式的城市化。在四个层面中，前两个层面对农民工市民化进程具有决定性的影响。

《报告》显示，长三角和珠三角地区吸纳的农民工占全国的42.4%。其实，20世纪90年代末期开始，上海、深圳等大城市相继推行了《人才居住证》制度。2004年上海市将居住证制度从人才引进向全体来沪人员推广。2009年上海市发布了居住证转办上海市常住户口的五个条件①(1)持有《上海市居住证》满7年;(2)持证期间按规定参加上海市城镇社会保险满7年;(3)持证期间依法在上海市缴纳所得税;(4)在上海市被聘任为中级及以上专业技术职务或者具有技师 (国家二级以上职业资格证书)以上职业资格，且专业及工种对应;(5)无违反国家及本市计划生育政策规定行为、治安管理处罚以上违法犯罪记录及其他方面的不良行为记录。。居住证制度突破了僵化的户籍制度隐含的户口“世袭性”和“固定性”。在外来人口身份转换建立了一条向上流动的通道，一定程度上体现社会的公平、公正。另一方面，遵循权利与义务、贡献与待遇对等的原则，考虑优秀人才的专业能力、文化素质及其对上海市发展做出的贡献，普遍高于上海市常住户口人员的平均水平的实际，满足他们对上海市常住户口的追求。从这个角度上说，它是一项对优秀人才的政府奖励制度，它顺应了现阶段社会对城市户口正式性的认可②丁金宏，上海市居住证转常住户口的相关政策研究，华东师范人学人口所，2007年。。但是，7年的硬性指标，加职称、轮候的规定，使得上海的准入门槛仍然很高。从2002年居住证开始申办以来，累计拿到居住证的人群约有22万，满足7年条件的硬性指标的约有1万多人③郭庆，上海外来人口本地化现状、反思及发展趋势研究，华东师范大学社会保障研究所，2010年。。而众多的农民工仍处于边缘化的境地。

2010年中共中央一号文件提出“着力解决新生代农民工问题”。作为对中央政治性号召与政策要求的回应，上海从2013年7月施行的《上海市居住证管理办法》规定，每个人根据其年龄、学历、职称、社保、投资、纳税等项积分并转化为相应分值，积分达标的持证人可享受子女教育、社会保险、证照办理、住房、基本公共卫生、计划生育等公共服务待遇。它虽使外来人口获得公共服务的规则变得相对灵活，提升了政府服务管理水平，但存在着以下问题。

1．居住证积分体系有失公允。居住证积分制，所欢迎的是年轻人、高学历者、高技能者、多交社保金者、多纳税者和投资客。从城市发展和竞争择优的角度看，该做法合情合理，但实际上却隐含着更大的不公。富人、年轻人、高学历者、高技能者都被发达城市拿走了，落后的地区怎么办?发达地区社保窟窿填补上了，落后地区的窟窿怎么填补?富人、年轻人、高学历者、高技能者获得了准市民待遇，穷人、低学历者、低技能者怎么办?像上海，一方面，它有更大的权限在获得更多国家投入、民间投资和境外资本的同时，又向低级别的城市及农村吸取资源，提高城市品位和竞争力;另一方面，它根据国家文件及自身制定的政策，对外来者限定“红线”，提高准入“门槛”，迫使外来者交纳昂贵的入场费，或者干脆拒绝其进入。长此以往，地区之间、社会群体之间的贫富差距会越来越大，分层会越来越凝固。如何构建和谐社会?或许，居住证积分制的设计者认为，该制度是在借鉴发达国家和地区 (美国、英国、德国、加拿大、中国香港)技术移民、投资移民政策的基础上，进行了国际国内比较研究后，得出的积分体系、指标分值是合理的，指标和权重是科学的。这个观点值得商榷。境外移民与境内乡—城人口的迁移流动性质完全不同，缺乏可比性，前者彼此之间没有共同发展、富裕的义务，后者彼此之间却有这样的义务。改革开放以来，正是数以亿计的农村人口从农村迁往城市，由农民转变为农民工，满足了城市发展对劳力的需求，支撑了城市的可持续发展。城市的这种得益，实际上是城市对农村地区人力资源的一种剥夺和占有，农民工对城市发展的贡献实际上是其迁居城市在收获其他地区特别农村地区的人口红利。

2．农民工没有得到实质性福利。 “在本市合法稳定居住、合法稳定就业，参加本市职工社会保险满6个月”的条件，对外来人口低收入者，尤其是农民工来说是难以达到的。居住证积分制，它更像是人才导向性政策，对符合条件的高端人才放开户口，利用附加在城市户口之上的诸多权益引进人才，必然建立在对户籍异化功能权益的维护上，这无疑与户籍制度改革的目标渐行渐远。表面上看，城市政府改革原本不公平的福利分配制度，推动市民化进程，但实质上是在客观上承认了大城市户籍具有强大的福利分配功能。本课题组认为农民工市民化是宏观和微观、社会和个人相互结合的结果，宏观体制改革与相关的制度创新对市民化进程具有决定性的影响。可是，居住证积分制过于强调外来个体对上海的影响，而忽视了制度创新和政策变迁的主导力量。这直接导致市民化的对象只能局限在高人力资本的外来人才范围内。

因此，农民工市民化因遭到城市排斥，未取得实质性突破。城市社会现阶段的矛盾之一，是居民对公共服务的需求与政府供应能力之间的矛盾。上海、深圳等地的居住证制度，实际上是基于户籍福利和权利供需矛盾的审批制，是将户籍作为统筹协调政府公共财政、公共服务能力、城市经济发展动力、环境资源承载力和社会公平公正等各种关系的制度工具，把中央政府敦促实施的“农民工子弟就地入学”以及对“社会保险”覆盖面的推广又附加到户籍制度上。本应还户籍制度以人口信息登记功能的改革，却在城市化过程中为大城市、特大城市反向操作。

二、乡—城人口迁移面临的障碍

《报告》显示，中国农民工总量达到2.6亿人，目前与户籍挂钩的权利和福利还有20多项，涉及就业、教育、社保等各方面，农民工融入城市还需翻越层层障碍。

(一)认识障碍

1．对城市化认识、理解存在偏差。一方面决策层有一种思想和心理障碍，担心城市化特别是发展大城市会带来人口过分集中、交通拥堵、生态环境恶化等一系列社会问题。为避免、防止国外城市化中的城市病，长期实施优先发展小城镇、中小城市的城市化战略，在乡—城人口迁移上，始终控制大城市、特大城市的发展。另一方面，城市化变成了一些地方征地拆迁扩张城市面积的重要手段，城市化建设中土地收益与各种税费征缴已成为地方财政最重要的源泉，北上广深4大城市2013年合计土地出让金为5014亿元，与2012年相比，涨幅达150%①宋亚平，警惕城镇化的四个歧途，《南方周末》2014年4月10日，第31版。。土地收利益绑了政府，借城乡发展的东风，只“统”农村土地，不“筹”非本市城镇人口的公共服务，人口城市化一直没有受到应有的重视。

2．城乡户口权益均等化的核心是公共服务、社会保障的一体化。但是，无论是国家层面还是地方层面的户籍制度改革，都不是致力于公共服务、社会保障的城乡一体化改革。在对乡—城人口迁移问题上，不少地区和部门都将其视为暂时性的阶段问题对待，规划、政策指定、提供服务等都是建立在他们只是城市的过客，终究要回乡的假设上，政策核心并没计划将农民工真正纳入到人口城市化进程，而继续维持公共服务和社会保障的二元化格局。

(二)制度障碍

1．户籍制度。现行户籍制度是造成农民工难以转为市民的制度基础。户籍制度改革的目标应是缩小户籍的含金量，逐步剥离附加在户口上的教育、就业、养老保险、医疗保险、社会保障、公共服务等福利，促进户口与权益的逐步脱钩，回归户口的人口动态统计和居民身份证明的基本价值。然而，在大城市，人才移民、投资移民仍是户籍迁移制度改革的主要政策。政府改革的动力来源于两点:城市的户口已经没有多少含金量，政府已经或期望从劳动力流动中获得资源配置效益。是否进行改革，什么时机改，改革的力度、深度如何，都取决于政府对改革的成本和收益的权衡、判断和比较。目前，大城市由于被自身利益和眼前利益所驱使，“效率优先”成为首要取向，凸显为一方面，早已为城市做贡献、有能力在城市立足的大批农民工不能成为市民，另一方面，纷纷出台形形色色的给投资者、纳税大户、高学历或短线专业人员实施户口准入制度的怪现象。这不仅表现出政府追求效率而牺牲公平的偏颇倾向，还使户籍制度功能异化的问题没有得到根本扭转，严重妨碍户籍制度改革的深化和效果。如果还将依赖这样一种局部式的改革模式，那很难完成户籍制度改革的最终目标。

2．财税制度。一是区域财政分权。各地区分灶吃饭造成的一个直接结果是每一级地方政府财政都要自己找饭吃。由此强化了各级政府和各个部门的利益本位意识，导致地方政府只以本级财政利益为中心，以本级财政预算平衡为目标。按照经济学的解释，人均GDP的提高一般都意味着中央政府在公共投资开支中所占份额的下降①华民主编《长江边的中国—大上海国际都市圈建设与国家发展战略》，学林出版社，2003年，第174页。，而东部迅速发展的城市化，吸引了大量的人口，使东部城市的公共在短时间内出现严重“拥挤”。以上两个因素共同作用的结果是地方政府自己要不断地拿出钱来，投资必要的公共品领域，解决城市建设的历史遗留问题和满足不断增加的城市现有人口的需要，但地方政府所拥有的财力毕竟是有限的，自然只愿意对本地居民负责。二是中央与地方财力与事权、收入与支出不匹配。在分税制改革下，地方政府财权重心逐步上移，增值税、所得税等大税种由中央与地方共享，如增值税75%、所得税60%，归中央;增值税25%、所得税40%归地方。中央政府事权重心逐步下移。一些本应由中央政府提供的公共产品，却让地方政府承担了太多的财政和事权责任，特别是在义务教育和公共卫生领域，中央财政明显投入不足。中央与地方之间事权与财力、收入与支出不对称性，使得地方政府很难以顾及外来人口的公共服务。

3．社保制度。目前社保分为两类:中央政府独立筹建的“全国社会保障基金”(不含参保人缴费)，这是应对老龄化时代的战略储备，不实际使用;地方政府统筹的“五项社保基金”(主要由参保人缴费构成)。地方政府提供的最低生活保障补贴、消费补贴、退休退职补贴、公费医疗补贴等社会福利和社会救助意义上的经济补贴，都以当地常住户口为主要依据。社保制度难以推进的根本原因就是社保地方化、行业化(如垄断行业与竞争行业、国企与民企、资源性企业与普通制造业)，社保基金的约束机制是诱发地方局部利益和利己主义的制度根源。实现人人在缴费比例面前平等，人人在制度面前平等，不是在技术上存在不可能性，而在于决策者对深化改革存在畏难情绪。

4．就业制度。户籍制度衍生的城乡二元劳动就业体制是一道阻碍乡—城人口迁移的樊篱。在北京、上海等特大城市，目前都制定有一套保护城市居民就业，规定限制流动人口就业的部门规定。像上海市很多重点中小学招聘教师都要求求职者具有上海市户籍。北京市劳动局明确规定了允许使用外地工的12行业204工种，要求用人单位招用外地人员应严格坚持“先城镇、后农村，先本市、后外市”的原则。城市政府在不断强化对本地劳动力的就业保护，使得城市户籍人口的收入水平、技能培训、就业补贴和劳动管理等就业待遇要大大优越于非户籍人口。

5．教育制度。现行教育制度规定个人只能在自己的常住户口所在地接受教育，如果跨越户口所在地就读，则必须缴纳相应的借读费，且还必须经过批准或找关系才可能进入借读学校就读。而在北京、上海这些大城市，没有本地户口，即使缴纳高额借读费，也不容易找到学校借读，即使找到学校读完了义务教育，还必须回到户口所在地参加中考或高考。而拥有城市户口或户口常住地在城区的居民，则生来就享有在城区接受更高质量教育的权利。由户口决定教育地点和学校的制度，影响着个人进一步受教育的权利和机会，隐含着个人在受教育权利方面的不平等。

(三)利益障碍

1．区域发展不平衡。在对外开放30多年里，国际贸易经济地理效应使生产与资源要素不断集中到东部沿海地区，造成了东部地区的日渐发达和中西部地区的相对贫困。在各地区经济发展总量、人均GDP水平还存在很大差距的情况下，发达地区的大规模人口流入就不可避免。与经济发展不平衡紧密相连的是社会事业发展的不平衡，特别是教育水平差异较大。像北京、上海，有良好的教育环境，优质的教育资源，且本市户籍学生只要以较低的分数线就能考取名牌大学，这些对外来人口来说是极大的诱惑，成为人口流入的主要原因。

2．地方政府。一是降低政治风险。从公共选择理论来看，公共政策的生成是社会中不同利益集团之间博弈、平衡的结果。地方政府是本地居民代表选举产生，本地居民形成了强势利益集团并成为影响公共政策制定的主导力量。因此，地方政府制定公共政策时首先要考虑本地居民的态度和利益诉求，否则将面临着较大的政治风险。以实现本地社会福利的最大化为制定户口迁移政策原则，是经过多方权衡后的权宜之计。维护本地居民的既得利益:市民的全面医疗保障、良好的市容、甚至较低的高考录取分数线，会更进一步强化地方官员“领导”的形象，记得民心，又利益他们仕途腾达。二是凸显官员业绩。目前考核干部政绩的主要是建立在人均GDP、人均税收收入、就业率等可量化的经济指标上。公共产品和服务等难以量化的软化指标常常受到忽视，尤其是针对外来人口的公共服务和就业率更难列在考察之列。因此，在以GDP为核心的利益导向机制下，政府作为理性的经济人必然重经济增长，维持较低的失业率和下岗率，将外来人口排斥在公共产品和服务之外。三是节约财政支出。虽然地方政府也看到了劳动力流动有利于提高配置效益，但外来人口的流入毕竟会增加地方政府投入较大的管理成本和经济成本。另外，外来人口若在享受地方性公共服务的同时又保持流动性，那么地方福利资源实际上在向外转移，地方政府会因此而受财政损失，减少对外来人口的公共财政支出无疑成为地方政府的理性选择。

3．本地居民。一是维护不合理的利益分配格局。在以城乡分治的户籍制度为基础的公共管理体系下，城市中的许多资源都为市民所专有，作为既得利益集团，享受着户籍制度带来的各种市民待遇:相对较高的就业、教育、医疗和社会保障等公共资源，自然不愿意失去眼前这些无形的、显性的利益和优越感。在城市资源相对稳定的状况下，农村劳力大量转移到城市，势必使市民的人均资源存量 (占有量)下降。长期以来，户籍政策及附着于户籍政策的偏向于城市居民的福利分配政策，已经形成了市民获得社会资源中较大份额的稳定预期。乘车效应使市民自发地萌生出一种本能的反应:任何改变其占用资源总量的改革，都将遭到这些既得利益群体的集体抵制;任何改变分配份额的改革举措都将令既得利益者为维护既得利益受阻。市民与农民工利益分配的博弈关系，形成了越是基础设施先进、教育水平高的大城市，市民的既得利益越大，户籍制度改革的难度就越大的怪圈。二是对外地人尤其是农民工的偏见: “我们本地人的就业、教育、住房、医疗保险尚且还没有解决，哪轮得到你们外地人、乡下人?”“你们来生活、学习、工作、旅游消费我们欢迎，但想落户、来高考，我们不答应。”

4．外来人口。一是缺乏归属感。离乡背井的外来人口因为户籍制度等阻隔的因素，常将大城市当做是“打工城市”，有漂泊不定的感觉。自身的资本不足。2010年《中国流动人口发展状况报告》显示，84.5%的劳动年龄流动人口无任何职业技术职称，在目前就业 (不含雇主)或失业的流动人口中，接受过政府组织的与就业相关培训的比例仅为17.8%。

城乡户籍之间的福利差别较大。让进城的外来务工人口享受同等的城市公共服务和社会保障，实现公共服务均等化，需要地方政府的巨大投入，如以2013年的物价水平为参照估算，人均市民化成本约15万元①宋亚平，警惕城镇化的四个歧途，《南方周末》2014年4月10日，第31版。。2012年农民工人数为2.63亿，未来十年可能还会有1.3亿人进入城镇。将这约4亿规模的人口进行城市化所需要的成本高达60万亿元。如果分摊至10年，平均每年需6万亿元。巨大的财政压力，已成为制约户籍制度深化改革的一大障碍。

三、结论与讨论

2013年中央城市化工作会议提出，要稳步提高户籍人口城市化水平，推进以人为核心的城市化，缩小两个城市化率之间的差距，真正实现城镇常住人口的市民化。但由于户籍制度改革缺乏科学的理论指导和发展理念，到目前为止的迁移政策调整落后于经济社会发展，不能满足人民群众要求的局面还没有从根本上改变，与市场经济的发展要求和全面建设小康社会的目标相比，有许多问题和矛盾还没有解决，与迁移作为公民的一项基本权利的改革还有一段距离。鉴于附着在户籍上的差别分配社会福利资源的功能是制约乡—城人口迁移的根本障碍，借鉴国际经验，推行以政府为主导，以市场为基础的城市化发展战略。

(一)农民工市民化的关键在于战略判断和政治决心

根据张车伟等人的研究，中国区域发展的不平衡就是经济分布与人口分布的不匹配。认为要实现区域均衡发展，应继续实施人口向东聚集的战略:中部地区仍要继续转移人口，特别是在东部就业劳力的家属;西部鼓励劳力向东部转移;东部地区均衡发展路径是以聚集人口为主，提高经济发展的就业岗位创造能力，继续吸纳外来劳力，实现流动人口的本地化②张车伟，蔡翼飞，人口与经济分布匹配视角下的中国区域均衡发展，《人口研究》，2013年第6期。。因此，政府要从全局、战略的高度来认识、顺应城市化的历史潮流和坚定发展大城市的决心，把人口城市化作为顶层设计的重点，抓住农民工在城市生存、居留、发展等核心问题，为他们逐步适应并最终融入城市社会提供制度保障和政策支持。“六普”资料显示，北京、上海、天津的常住人口为1961万、2302万、1641万，与“五普”相比，增幅分别为44.5%、40.3%、31.4%，远远高于全国平均值:7.8%; 《报告》记载，农民工人均月收入，在直辖市2561元，省会城市2277元，地级市和县级市2240元和2204元，比上年分别增加259元、236元、229元和222元，说明城市人口规模增长与城市可持续发展之间具有很强的良性互动关系。在城市化进入加速发展阶段，大城市应该创造更多的就业机会，吸纳更多的农村转移人口，为促进中国城市化的发展做出贡献。

(二)推进城市化公共治理的体制创新，建立城乡一体化的基本公共服务体制

户籍改革本身并不太复杂，但附加在户籍制度之上的相关社会经济政策及由此形成的社会利益分配格局却是错综复杂的。剥离嵌入其中的福利制度是户籍改革的核心和难点。一是深化财税体制改革，中央政府要加大财政转移支付。根据经济学理论，一个国家的城市化发展必然伴随着政府对公共基础设施的投资，尤其是对区域或跨区域的公共基础设施的投资必须由中央政府来负责，因为其存在着较大的外部性，地方政府通常是不会投资的③华民主编《长江边的中国—大上海国际都市圈建设与国家发展战略》，学林出版社，2003年，第173页。。针对当前基本公共服务的非均等化问题突出问题，建立中央政府统筹的基础社保体制，突破户籍、福利合一的社会管理制度，让地方政府归位，是户籍改革的突破口。二是打破GDP政绩观。将统筹城乡发展、区域发展、经济社会发展等内容纳入到对政府机关和官员的综合考核指标体系，使政府从以经济性职能为主逐渐转变为以社会性职能为主，从单纯地以经济增长为目标逐渐转变为以社会公平和公正为目标，实现中央地方关系从以经济总量为主导向以基本公共福利均等化为重点的转移。否则，在地方政府的户籍制度改革中，市场化的政策设计将愈演愈烈。

(三)地方政府正确处理服从全国人口发展战略要求与为本地经济社会发展服务的关系

一是转变公共管理理念和模式。户籍人口向实有人口转变，在编制发展规划、制定公共政策时，逐步提高农民工市民化投入在财政中支出的比例，集中解决教育、社会保障、医疗、保障住房等基本公共服务方面。二是遵循城镇体系结构规则和人口分布规律，按城市合理的环境容量对人口和产业布局进行调控，使人口分布、交通布局更趋合理，提高城市的国际竞争力。

以人口迁移流动为载体的城市化过程，就是在资源要素合理配置下，利益格局重新划分以及如何使社会成员更公平的分配与分享社会发展成果的过程。1980年代以来，乡—城人口迁移作为缩小城乡差距，打破城乡壁垒的重要方式和途径，它必然涉及不同社会群体和社会阶层利益格局的重构。因此，政府的公共部门和权力机构要加强城乡统筹，建立公平的利益共享和利益补偿机制，让各种社会福利制度从户籍制度的规范中独立出来，保证农民工最大限度地获取公共服务，真正实现城镇常住人口的市民化。

(责任编辑 蒋凌燕)

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1672—6057(2014)04－75－10

2014－05－05

本文系国家社科基金西部项目“户籍制度改革研究——深化户籍迁移制度改革的基本障碍及排除对策研究”(批准号08XFX006)的研究成果之一。

张爱华，女，云南警官学院治安管理学院教授，研究方向为人口迁移和人口城市化。