旅游景区门票定价及调价的法律思考

马志华

摘要：我国景区门票定价及调价引起业界广为关注，大多数学者对景区门票“涨”声一片发出了质疑的声音，反映了景区门票价格关涉的各方之间的利益诉求及博弈，实践中各景区门票“‘禁期不涨，长期涨！”“只涨不跌”的乱象，引发了笔者法律视角的思考。景区门票的定价及其调整，应从不同景区类型的法律属性着手分析，综合考量景区的功能定位等因素，进而对建立健全合理、合法的门票定价及其调整制度提出拙见。

关键词：旅游景区；旅游资源；门票价格

中图分类号：F714.1文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）07-0100-02

一、引言

2004年北京故宫、颐和园、八达岭长城等景区、景点门票纷纷涨价以来，旅游景区门票上涨成为一种常态。2013年4月10日，湖南凤凰古城开始实施捆绑售票，游客需要购买148元门票才能进去古城，这一举措引起了当地居民和游客的普遍质疑。一段时间以来，旅游景区门票的定价、涨价、新设收费形式等现象，引发了学术界、旅游从业人员及旅游者的广泛关注和研究。笔者期望通过法律的视角切入，对这一热点问题进行相关法律分析。

二、旅游景区（资源）产权归属的法律分析

对景区门票定价及调价现象，涉及到不同类型旅游景区的差异，因此需要首先从其分类切入。为了论证的方便，笔者将其划分为：自然景区（如：地貌风景、海景、公园、山地、动物群、植物群、海岸、岛屿）；文化景区（如历史遗迹、考古遗址、建筑物、风味菜系、纪念碑、工业遗址、博物馆等）；有当今人们参与或介入其中的文化景区（如：超大型活动、节事活动、宗教活动、高尔夫、主题乐园、游乐园、运动赛事等）。

以上旅游景区（资源）分类，解决了对旅游景区门票定价及调价进行法律分析的第一步，接下来将从法律、法理的角度去考量旅游景区（资源）的产权归属。应当说，明确旅游景区（资源）的产权归属，是对旅游景区门票定价及调价进行法律分析的关键问题所在，因为产权明晰后，方可权责分明。法律层面，产权是指一种财产所有权，也就是所有权人对“物”所享有的占有、使用、收益及处分的权利。产权（所有权）是物权的一种。根据“物权法定”原则，旅游景区（资源）的产权归属不是任何人、任何组织可以创设或规定的，而应根据物权法等相关法律规定进行明确。基于前文中对于旅游景区（资源）的分类，结合我国物权法的规定：可以明确不同类型旅游景区（资源）的所有权归属，进而明确旅游景区门票定价及调价权利的归属、限制等。我国宪法、物权法、文物保护法等多项法律规定表明：绝大部分旅游景区（资源）均属于国家所有。而人造旅游资源，应当根据其开发建设的土地使用权情况、资金来源等综合确定其产权归属。笔者认为，“谁投入、谁开发、谁所有”是确定此类旅游景区（资源）的产权归属的基本原则。

法理上，旅游景区（资源）的产权归属界定后，对于旅游景区（资源）的经营权、管理权，包括旅游景区门票的定价及调价的权利归属，理论上都应当属于产权归属者。对于国家所有的旅游资源，所有权实现方式是由国家代表人（即国务院）或授权各级政府来行使，实际上是在行使“经营权”。但在我国现行旅游资源管理体制下，属于国家所有的旅游景区（资源），根据景区的不同性质，由不同的政府部门管理：“风景名胜区”由县级以上人民政府设立的风景名胜区管理机构管理，“文物保护区（单位）”由文化部门管理，“历史文化名城、镇、村”由文物、建设部门主管，“寺庙”由宗教部门管理等。

关于旅游景区门票上涨引发热议，一方面是基于旅游景区（资源）产权归属大多属于国家所有，而对此类旅游景区（资源）进行开发的过程中，出现了经营权的转让或授权管理、经营，所有权和经营权的分离，导致产权归属的状态不明晰，最终形成了改革开发前的国有工业企业一样，国有演化为事实上的“部门所有”或“地方所有”；另一方面是基于旅游景区（资源）经营、管理部门与旅游者、商户之间因不同的利益诉求而出现分歧：经营、管理部门，寄希望于“门票经济”增收，致使景区门票 “‘禁期不涨，长期涨”；旅游者作为旅游景区门票的消费者，自然希望景区门票价格走低，且尽量不要调整，最好能够实现免票；商户对门票价格的关注其实更多的体现为对游客数量关注，一般而言，这一利益群体的在门票价格上的诉求与旅游者是一致的。

三、旅游景区定价及调价的思考

随着国民旅游需求的增长，国家层面对旅游业的重视不断强化：大部分国家所有的旅游景区（资源）的开发不断深化，在景区门票门票节节攀升的背景下，催生了网络上迅速走红的“全国各大景点逃票攻略”，面对这样“纷纷逃票”的尴尬，我们不能只谴责国民素质低下，而应该冷静反思现行的旅游景区门票制度。对于绝大部分产权归属于国有的旅游景区（资源），其门票的定价、调价，笔者认为，应当考虑如下因素。

（一）旅游资源的公共属性

前文论述了我国绝大部分旅游景区（资源）归国家所有，我国《民法通则》第七十三条的规定，国家财产属于全民所有。故国家所有的旅游景区（资源），具有社会全体共同所有的特征，即每个人都对国家所有的旅游景区（资源）拥有所有权。因此对景区门票的定价及调价，必须考虑到这一公共属性，应当充分体现让利于民而不是与民争利，这也是对旅游景区（资源）公共属性的最好诠释。令人欣慰的是，我国新颁行的《旅游法》对利用公共资源开放的旅游景区门票进行了原则性的规定，即：景区经过主管部门批准方可有偿收取门票。利用公共资源开放的景区门票实行政府定价或者政府指导价。其他景区门票实行市场定价，其价格应当向价格主管部门备案。景区门票价格变动应提前6个月公布。景区应当明示另行收费的游览项目。应当说，这样的规定，使旅游景区门票定价、调价行为有法可依。但我们更应当关注的是违反该规定后应承担怎样的后果，关注法律规定的严格施行，以确保类似文章开头所举的凤凰古城收费事件在法律规定的范围内运行。

（二）考虑旅游景区消费者（旅游者）的诉求

旅游者对旅游景区（资源）的消费，追求的是一种精神上的愉悦和放松；另一方面，旅游资源虽具有“稀缺性”、“不可再生性”等特点，但是旅游者对旅游景区的游览，难以直观看出对旅游资源的消耗有多大。此外，旅游者进行旅游活动，除了门票开支外，还需支付吃、住、行、购物、娱乐等多方面的费用。因此，旅游者对于旅游景区门票价格的诉求是低价而稳定。总之，旅游景区门票定价及调价，都应当考虑到人们的平均收入水平，以及在旅游方面的支出。合理、合法定价，并在相当长的时间内保持该定价。

（三）加大旅游景区门票立法

市场经济是法制经济，旅游景区的定价及调价也必须遵守法律规定的“游戏规则”。关于旅游景区门票的法律规定，目前已有相对完善的法律体系。作为价格领域的基本法，有《价格法》；作为旅游行业的基本法，新出台实施的《旅游法》第四十三、四十四条也专门对利用公共资源开放的旅游景区门票制定了原则性规定。但笔者认为这些规定还需进一步制定实施细则以及违反该规定后的法律后果。我们在贯彻实施这些法定游戏规则的过程中，也应当严格执行，不能被“景区运营成本增加”所绑架，也不能向地方政府等与景区运营利益挂钩的部门利益诉求妥协。部门规章的制定虽然可以很好的补充立法层面的不足与漏洞，但也应当充分论证并借助各种媒体广泛征求公众的意见，避免出现2007年国家发改委关于进一步做好当前游览参观点门票价格管理工作的通知（发改价格[2007]227号）被误读为“三年内不允许涨价，但三年后可以涨价”的尴尬。

（四）摆脱对“门票收入”的依赖，做长旅游产业链、做大旅游经济

中国旅游研究院发布的一份报告显示，景点门票、交通花费占国内游客旅游支出的比例最大，分别占21.92%、20.92%，门票开销在旅游支出中的高占比，反映了我国旅游行业发展的病态和滞后。杭州西湖景区免门票的成功案例，确实是对“门票经济不可取”的有利论证。虽然有观点认为西湖“免票模式”具有地域性特点，但是低廉的门票价格乃至免门票是旅游大众的呼声。海南省相关职能部门提出：控制CPI涨幅，进一步降低景区门票价格。这些旅游业发达省份的经验，给我们摆脱“门票经济”提供了很好的借鉴。由于旅游景区（资源）的开发必将对周边其他业态的经济领域带来利好，政府有关部门可以考虑对旅游景区周边其他大旅游产业链条上的收入填补景区门票收入对财政贡献的不足，形成发展大旅游的局面。

（五）借鉴国外先进经验

从国际视野观察，一个大的潮流和趋势均是对利用公共资源开发的景区门票，实行“免票”或低成本提供给民众观赏、游览、接受教育等等。例如西班牙的古艾尔宫是免费的；从2007年开始,韩国所有的国立公园免费开放，景区因此减少的门票收入由政府财政补贴。首尔世界文化遗产宗庙的门票仅为1000韩元(约合5.5元人民币)，这个价格相当于在韩国买一个萝卜的价钱，且这些园区内基本没有另行收费项目。

四、结语

综上所述，自然景观是大自然“鬼斧神工”的杰作，其权属不能归属于某一个人或者某一团体（或机构）；文化遗产则属前人留下的遗产，是中华民族祖先给后世留下的财富，其应当属于中华民族共同所有的宝贵财富。对于有当今人们参与或介入其中而开发来的旅游资源，其权属应当按照“谁投入、谁开发、谁享有”的基本原则确定该类别旅游景区（资源）的产权归属。我国绝大部分旅游景区(资源)国家所有的法律属性，决定了旅游景区定价及调价过程中应当考虑到的公共属性，在旅游景区门票定价及调价的过程中，应当树立发展“大旅游”的理念，戒除对“门票经济”的依赖，遵守法律体系确定的“游戏规则”，兼顾各个利益主体的不同利益诉求，充分发挥价格听证的作用，顺应对公共资源开发的旅游景区门票实行免票或低价的国际潮流。

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［责任编辑：兰欣卉］