村集体资产流失现状与对策

唐武武

摘 要：在城市建设对村居集体资产的征迁中，政府往往不能补偿到位而造成村居集体资产大量流失，影响了村居集体经济的发展实力，使一些农民在城市化中丧失集体经济的福利。该文就因征地造成村居集体资产流失情况作了调查，并提出一些对策建议。

关键词：村集体资产；流失；对策

中图分类号F302.6 文献标识码A 文章编号1007-7731（2014）14-11-03

莆田市城厢区霞林街道办事处地处城乡结合部。近几年来因城市发展空间不断拓展，征地拆迁频发，所辖11个村居均有涉及征地。这其中涉及到不少村居集体资产资源，如空地、村道、桥梁、防洪堤、树木、房产、宫庙、电杆等的征用。村居集体除获得土地补偿、安置补助、地上附着物和青苗补偿等费用外，还可享受经济发展留用地或保障性用房供给政策、获得配套设施建设用地及相应的建设资金，以及其它征迁资金等。村居利用这些资金资产资源，建起了市场、综合楼等，把土地转化成了商铺、厂房等商业物业，一些原财政空壳村因此盘活了集体资产，村财收入有了持续、稳定的来源。此外，村居还建设了一些公益设施（如老人活动中心、运动场等）丰富群众文化生活。但是村居集体资产被征迁往往无法按政策、文件等的规定补偿到位，流失情况较为严重，村居集体经济利益受到了损害，影响了村居集体经济的发展实力，集体积累难以为继，运转费用失去来源；有的村居还要背负沉重的失地后带来的负担，村财收入仅能维持日常开支甚至挤占挪用其它专项资金，寅吃卯粮，没有足够的财力去补助失地农民，从而使一些农民在城市化中丧失集体经济的福利，群众意见较大。本文就因征地造成村居集体资产流失情况作了调查，并提出一些对策建议。

1 村集体资产流失现状

1.1 经济发展留用地得不到享受，保障性用房未能供给到位 农村经济发展留用地指国家征收农村集体土地后，按实际征收土地面积的一定比例（一般按10%），作为征地安置另行安排给被征地农村集体经济组织用于发展生产的建设用地。留用地的使用权及其收益全部归该农村集体经济组织所有。村居可以利用这些留用地进行经济开发，以此来大大增加村财收入。近8～9a来，因城市道路及其它重点项目建设的征地，霞林街道办事处主要集中在8个村居，单这些村居就被征地共约266.67hm2，可划拨留用地约26.67hm2，平均每个村居近3.33hm2。2007年开始政府不再实行单一的留用地方式，而是按征地面积8m2/667m2的建筑面积安排给村居集体保障性用房，按征地266.67hm2计算，保障性用房面积为32 000m2，平均每个村居约4 000m2。但不管是留用地还是保障性用房，截至目前均未能兑现，最长拖欠时间已达9a之多。虽然政府以会议纪要等正式文件予以确认，承诺，村居、街道办事处也多次向上级有关部门及政府反映，但至今仍没有得到有效解决，村居集体资产严重流失，经济损失无法估量。

1.2 补偿安置未能置换、补偿到位 村居集体一些房产被征后，以产权置换方式进行补偿安置，莆糖居委会2006年被征集体房屋建筑总面积5 695m2，其中以产权置换面积3 080m2，安置房为临街一幢建占面积2 400m2的12层带4坎店面楼房。该安置房虽于2010年建成，但目前仍未验收、结算和交付使用，从被征迁至今已有8a之久。居委会无法利用这些楼房进行出租以增加居财收入。保守估计，集体经济每年因此损失至少40万元。此外，该社区还有2 615m2的房产和2 715m2的空地实行货币方式安置，按协议居委会早已委托相关具有房地产评估资质的评估机构评估，价值400万元左右，但土地部门不予认定，也不再重新安排评估，至今未给居委会一分补偿。不仅造成村居集体经济损失，而且群众意见也极大，影响社会安定稳定，社区干部压力因此也很大。

1.3 征迁服务费、过渡费被大量拖欠 征迁服务费（包括征地服务费和房屋拆迁服务费，前者按征地补偿费总额8%比例提取，后者按被拆迁房屋建筑面积26元/㎡提取，村占其中的一定比例，主要用于征迁入户动员、政策宣传等相关费用；参与征迁工作人员的奖励）未能及时足额发放到位。我办各村居均被拖欠，且拖欠金额较大，时间较长。粗略计算，截至2013年底，近8～9a来应付给征地集中的8个村居征迁服务费共约850万元，实到位370万元，尚欠480万元，平均每个村居欠约50多万元。一些村居征迁过渡费也被拖欠，如上述莆糖居委会以产权置换面积3 080m2，按安置方案过渡费每m26元/月，3a后翻倍，从被征迁至今已近8a，过渡费计算至2013年底已达231万元，实到位仅70万元，尚有161万元未付清。又如肖厝村2011年综合商务区项目征迁的宫庙临时过渡房建设资金40万元未下拨到位，村集体只好挪用其它专项经费用于建设宫庙临时过渡房。

1.4 征地提留款被拖欠 按照贯例，作为附加条件，村居在征地时会要求用地单位直接支付一定数额的征地提留款给村居集体作为村财收入，一般按征地款的30%计提，但个别用地单位失守信用，有意拖欠，导致村财流失。如屿上村2010年征地2.53hm2，提留款85 920元被用地单位一直拖欠至今。

1.5 配套设施不完善 村居集体土地被征迁后，政府一般会给予每个村居配套安排市场、老人活动中心、宫庙等生活、民俗设施建设用地，并拨付专项补助资金（如每个市场补助200万元）用于这些配套设施的建设。但这其中也存在问题导致村居集体资产流失。一是配套设施未能配套到位，如屿上村2005年因城市道路建设征地配套1 334m2土地用于建设市场，但因安置房不足，该地块被土地部门用于建设为7层安置房，仅留1～2层给村集体（约750m2/层），3层以上全部用于安置拆迁户，也不再另行安排其它地方建设市场。村集体除失去部分补助款外，还因此每年损失至少7～8万元的市场经营效益。又如肖厝村荔园路与新村连接道路未配套建设，影响群众出入，村集体只好暂行垫资19万元用于修建，土地部门答应予以补偿，但至今未兑现。二是规划起点低，建设不完善。如肖厝村征地配套的老年人活动中心设计为6层建筑面积约2 000m2，不符合将来发展要求，村委会、办事处曾请求有关部门重新规划设计为高层建筑。另外我办4个安置区共50多幢安置房，现居住群众3万多人，相关道路、下水道、生活垃圾处理等配套设施建设不到位，造成安置区内卫生状况差，经常污水横流，村居因此投入大量的资金用于日常维护，增加了村财负担，无形中也造成了村居集体资产的流失。三是配套设施的建设进度缓慢，周期长。如2011年征迁配套的肖厝村老人活动中心目前仅有设计图纸；同年征迁配套的棠坡居委会市场建设至今未投入使用，无法及时为居委会产生效益，这些都无形中使集体资产流失。

1.6 村居集体资产未能得到有效开发而无法保值增值 我办属于城乡结合部，片区改造项目多，但有的片区征迁进展十分缓慢，一些村居从征迁开始至今已7～8a仍只完成局部。因规划限制，村居集体资产资源得不到开发利用，无法为集体产生经济效益。如村居有边角地因不能建设只能租作临时停车场，有20世纪80年代盖的旧厂房但不能改建，有天然温泉但不能开发等，只要一有动作，就以“两违”（违法用地、违章建设）处理。有的村居旧村部被征迁，而要建新村部又得不到审批，只能临时暂租套房办公。以上这些造成了集体资产不能保值增值，也是集体资产流失的一方面。

2 对策建议

2.1 各级政府要提高对农村集体资产管理工作重要性的认识 集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果，是发展农村经济和实现农民共同富裕的重要物质基础，因此维护集体资产的安全与完整，对于壮大集体经济实力，改善农业生产条件，促进农业和农村经济发展，增加农民收入，增强农村基层组织的凝聚力，保持农村社会稳定，都有着十分重要的意义。集体资产的流失，不仅使集体经济遭受了损失，使农村生产力受到破坏，而且导致一些地方的党群、干群关系紧张，增加了不安定因素。对村居集体资产的征迁，要充分尊重村居集体资产的所有权，依法依规进行，要维护既定政策的严肃性、连续性和统一性，不能为赶进度，求政绩而对村居集体进行行政威慑拆迁，漠视、损害村居集体的经济利益，甚至将应赔付给村居的集体资产停留在口头上、文字上，把集体资产当作“唐僧肉”而随意拖欠、改变权属、无偿占用。对暂时没有办法解决兑现的，要给村集体、群众以合理公开透明的说明、解释。

2.2 加强对村居集体资产拆迁薄弱环节的管理 要不断完善农村集体资产拆迁的政策，成立专门机构予以跟踪落实监管，抓紧将征迁造成村集体资产流失问题纳入治理程序，农业行政主管部门要予以村居集体这方面的支持与协调。村居自身也应加强集体资产管理的基础工作。首先要熟悉征迁的相关法律法规，掌握相关的征迁补偿政策，做到心中有一本账。其次，在平时就要摸清家底，特别是村集体留的机动地，村四边小块地，旧土塘，旧砖瓦窑等易忽略的零散土地资源，建立完整规范的台账，以防在征迁时遗漏造成征迁前的流失。再者，征迁后要做好有关征迁补偿安置文件、合同协议、会议纪要等资料的收集归档工作，并以这些资料为依据将这些账外资产分类登记造册，即对这些看不到实物的未达资产也进行“一台账两附件”进行管理，以书面的形式将这些资产进行挂账，建立台账，避免口头账、记忆账，或因村居干部换届离任造成进一步的流失。这些资料要报一份给镇街三资监管中心备案。

2.3 配套设施规划环节起点要高，要有远虑 要从更高、更长远的角度去思考如何与城市产业布局、建设规划、公共基础设施、社会和环境综合效益的对接；要（下转26页）（上接12页）充分考虑集体经济的长远造血功能，规划要纳入大霞林、大城厢，特别是社区的计生、土地纳入城市管理，相应的基础设施等也要跟上。对现有存在问题的基础设施进行完善，提升设施功能；对将要开发建设的项目要加强管理，尽快完善设施建设、项目开发审核工作的联动管理机制，以便做好计划，成熟考虑，避免产生半拉子工程而造成村居集体资产的隐性流失。

2.4 在遵循大政策、大原则的前提下，适当灵活调优政策 一是用活留用地政策。留用地对无地村、少地村是一项重要的生产资料，村集体经济组织可通过留用地的开发发展“楼宇经济”、“产业经济”，打破目前大部分村居以租金收入为主的单一经济来源格局，对壮大集体经济、安置失地农民，提高集体事务管理能力有着重要的作用，其实质是一种有效安置方法。一方面有关部门要积极引导村居对今后留用地开发建设项目的立项，既要服从土地利用总体规划、城市规划和产业政策，又要有利于村级经济发展，使之符合《划拨供地目录》，为各村居及早享受留用地政策打下基础；另一方面，如果留用地政策就地难以实现的，可打破村庄行政界线统筹安排，对各村留用地在本街范围内跨村居就近安排，集中布置，集约用地。同时实行宏观调控，加强规划引导，避免出现一个村一个小规划，破坏城市用地布局的平衡；再一方面对因用地紧张、受城市规划限制等因素造成安排留用地难以实现而转为“集体保障性用房补偿”或“货币补偿”方式的，也要给予村居一定的优惠条件，如可在村居周边回购商业店面后转让给村居，解决本村保障性用房房源不足问题，虽然这两种方式缺乏明显的政策优势和吸引力，但在对留用地何时兑现的期望遥遥无期的情况下，村居还是可以接受的，也能最大限度挽回村集体的资产流失。二是遵循“严控总量、优化结构、区别对待、有保有压”的原则，增加规划弹性，出台的政策要实事求是，不能一刀切。要将村集体建设与“两违”区别开来，对有利于村居集体经济发展的项目，政府在政策上要予以支持、倾斜，确保村居集体资产的保值增值。 （责编：徐焕斗）