内蒙古大兴安岭林区生态文明建设的启示与思考

董晓斌　韩艳萍

生态文明建设，关乎人民福祉，关乎民族未来。林业作为生态文明建设的主体，承担着生态建设和生态产品供应的重要任务。内蒙古大兴安岭林区是我国国有四大林区之首，维系着呼伦贝尔草原和松嫩平原的生态安全，是我国北方重要的生态屏障，对国家生态建设贡献巨大。

一、大兴安岭林区基本情况及生态建设取得的成绩

大兴安岭林区地跨呼伦贝尔市、兴安盟9个旗市，区域内涉林人口100万人。作为欧亚大陆北方森林带的重要组成部分，维护了呼伦贝尔草原和东北粮食生产区的生态安全。森林年生长量1200万立方米，潜力达1700万立方米，对我国政府履行到2020年森林蓄积增长13亿立方米、温室气体减少排放40%—45%的国际应对气候变化的承诺具有重要作用。区域内984条河流和多处湿地是黑龙江、嫩江的发源地，其森林生态系统在涵养水源、保育土壤、净化环境、汇碳释养、保护生物多样性等方面发挥着不可替代的作用，在自治区建成北方重要生态屏障中居于基础地位。

在经济效益方面，大兴安岭林区累计为国家提供商品木材1.82亿立方米和大量林副产品，共上缴各项税费170多亿元，是国家同期投入的3.8倍。在生态效益方面，大兴安岭林区长期坚持采育结合的方针，累计造林1843万亩。“天保工程”实施12年，大兴安岭林区森林面积净增76.94万公顷，达到827万公顷；森林覆盖率提高8.3个百分点，达到77.99%；活立木总蓄积增加1.83亿立方米，达到9.49亿立方米，占全国的十分之一。新增林地面积和增加的森林蓄积折算直接经济价值达700多亿元，相当于“天保工程”同期投入的10倍。

二、大兴安岭林区生态文明建设存在的困难与问题分析

大兴安岭林区开发建设60多年，一直按照“先开发、后建设，先生产、后生活”的方针进行区域建设，虽然取得了林区生态建设的显著成绩，但林区职工做出了巨大牺牲。由于缺少系统的政策和体制存在问题，使林区生态建设和转型发展面临很多困难和问题。

（一）非法侵占林地、非法捕猎、偷拉私运的现象屡禁不止

作为重点国有林区，长期以来，大兴安岭林区一直坚持开展多种形式的生态保护工作，但在巨大的利益诱惑下，非法侵占林地、非法捕猎、偷拉私运的现象屡有发生。虽然采取巡查、设置堵卡站、联合公安进行打击等多种措施加以防范，但由于执法力度弱、企业不具有执法权力等问题，致使打击力度远远不够，震慑作用不大。

（二）经济发展与生态保护的矛盾突出，生态建设资金严重缺乏

林业管理局一方面开展生态保护与建设，维护祖国北方生态安全，另一方面又维持林区经济社会发展与产业转型。目前，传统的木材生产仍是大兴安岭地区林区生态保护、经济转型发展以及民生事业建设最主要的资金来源，林业管理局处于生态保护和木材产业生产的矛盾之中，经济转型形势日趋严峻。

1.林区木材限额采伐，急需国家政策同步

“天保工程”实施后，大兴安岭林区木材产量由工程实施前的年产425万立方米（1997年），分两步调减到目前的年产110万立方米，木材生产收入大幅减少。近年来木材价格及林产品价格持续走低，木材销售收入大幅减少，仅2013年林区木材销售收入就减少一亿元。从政策走向上看，四大重点国有林区全面停止商业采伐已是大势所趋，如果国家相应配套政策跟不上，大兴安岭林区生态建设及经济社会发展将出现严重问题。

2.林区生态类和社会公益类项目配套资金是难以破解的难题

大兴安岭林区进入转型期后，立足实际，制定了“3598”发展战略，积极发展生态和转型接续产业。但由于没有国家相关政策的跟进，加上资金短缺，产业投入不足，还没有发展成为对大兴安岭林区经济有支撑作用的产业。按照国家现行政策，林区生态类和公益类项目的投入主体是中央和地方两级财政，但具体实施过程中仍需要由企业承担不同比例的资金配套。目前，大兴安岭林区生态类和社会公益类项目配套资金除部分是从木材经营利润中支出外，大部分通过贷款解决。其中棚户区改造配套资金已形成贷款资金5.4亿元，年支出财务成本2983万元，如完成全部棚改计划，企业还需贷款9.6亿元，财务负担十分严重。

（三）企业负担重、就业难，职工社会保障及生活改善压力大

由于企业规模大、效益低、员工人数多，担负的生态建设和林区经济发展任务重，致使职工工资普遍偏低，员工改善生活的要求十分强烈。目前，森工集团所属企事业单位职工在社会保障、综合治理、公安消防等方面虽与属地实施区划管理，但仍承担着区域内大部分供热、供水、环卫和公共设施的建设任务，履行着远远超出一般企业的社会责任。此外，随着木材生产的大幅减少，林区产生大量富余人员，这部分人员年龄普遍偏大，技能单一，再就业能力偏低。由于林区就业容量基本饱和，而接续替代产业尚未形成规模，暂时无法形成新的就业渠道，人员分流困难，富有人员生活面临困境。

三、建议与思考

（一）创新国家财政、税收和金融政策，加大生态文明建设支持力度

1.调整财政政策

各级政府要加大对生态文明建设的财政资金投入，确保用于节能环保、循环经济、生态保护与修复建设等方面的财政投入。对功能区生态产业与公益类项目取消企业配套资金，由国家全额投资。建立对生态功能区居民的直接补贴政策，完善财政对重点生态功能区的一般性转移支付制度，增强基层政府实施公共管理、提供基本公共服务和落实各项民生政策的能力。

2.改革税收政策

一是改变资源税征收办法，提高煤炭、原油、天然气等高能耗、高污染产品的资源税税负，并将森林、水、草场等稀缺资源、易受破坏资源纳入征收范围。二是建立环境保护税，对环境污染和生态环境破坏主体征收环境保护税。三是对生态产品及设备的增值税和所得税实行一定的减免优惠政策。

3.创新金融政策

改革当前信贷政策，鼓励金融机构对生态功能企业的信贷支持，推行知识产权质押融资等新模式，鼓励政策性信贷资金向生态环保建设领域倾斜。采取差别化的利率政策。鼓励多渠道建立生态产业发展基金，拓宽直接融资渠道，引导各类社会资本助推生态产业发展。

（二）建立生态补偿政策

一是完善财政转移支付，按照“谁保护，谁受益”的原则，加大生态环保财政转移支付力度，积极探索建立地区间横向转移支付机制，生态环境受益地区应采取资金补助等多种形式，对重点生态功能区因加强生态环境保护而造成的支出成本进行补偿。二是实施国家生态专项补助政策。建立重点生态功能保护区和自然保护区财政专项补助政策，鼓励社会各方参与生态建设与保护的积极性。

（三）建立环境保护考核评价制度和责任追究、损害赔偿制度

创新领导干部考核机制，把资源消耗、环境损害和生态效益纳入领导干部考核评价体系，加大考核权重，使其成为领导干部政绩考核的重要指标。同时，通过制定责任追究、损害赔偿等制度，有效遏制生态破坏的决策行为。

（四）建立生态文明技术创新机制

随着生态建设领域的不断拓宽和深入，对生态文明提出了诸多新的技术要求。建立生态文明技术创新机制，加快生态文明技术研究开发，加快生态科研成果的技术转化及推广，建立生态技术咨询服务体系，是当前推动我国生态建设最有利的因素。

（五）建立公众参与机制

生态文明建设是一项庞大的系统工程，需要全社会的共同参与。一是加强生态文明宣传教育，强化公众生态保护意识。二是建立生态环境信息公开制度，强化公众生态环境知情权。三是建立公众参与生态建设项目决策的机制，提高公众参与意识。此外，积极倡导绿色消费，提倡节约、反对浪费，鼓励公众从小事做起、从我做起，为生态文明建设做贡献。

（作者单位：中共内蒙古大兴安岭林业管理局委员会党校）

责任编辑：代建明endprint