环球行政法：皇帝的新衣？——理论与实践的反思

周银玲

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

■法学

环球行政法：皇帝的新衣？
——理论与实践的反思

周银玲

（武汉大学 法学院，湖北 武汉 430072）

环球行政法通过强调环球行政空间的规制必要，将囊括了透明度、参与权、复审等的行政法机制向全球推进。环球行政法试图通过演进而非革命的方式，将法治价值、良治价值等注入全球治理模式中。但是在深层次的全球治理实践中，其适用方式和领域是碎片化的，其适用效果也易受当前国际体系的制约。尽管如此，环球行政法反映了对全球行政规制的必要现实，对如何加强国际与国内机构间联结带来一定启示。同时，它对国际法的合法性基础和主权平等的传统国际法秩序也带来冲击与反思。

环球行政法；欧盟；联合国；世界贸易组织；国际法治；全球治理

环球行政法（Global Administrative Law）是21世纪初，由纽约大学国际法律与正义研究所创立的国际法新概念和新方法①。它通过强调规制“环球行政空间”的必要性，试图将行政法机制向全球推进。但自其问世以来一直饱受争议。一方面，它以演进而非革命的方式，通过一系列针对全球行政机构的问责机制，将法治价值、良治价值等注入全球治理模式中，以增进国际法治。另一方面，作为新兴的、不成熟的以及碎片化的体系，环球行政法的概念本身就存在价值争议。而作为国际法的新方法，如何突破传统治理模式和传统国际法体系的束缚，继而推进全球一体化，更还有待理论和实践的进一步检验。特别是对发展中国家而言，由于“游戏规则”的制定过程中，实力强大的国家拥有更多话语权，环球行政法自然被质疑为“西方偏好”。本文以环球行政法的产生背景、不同特征进行分析为基础，从理论性、规范性、实证性角度来对其加以探讨。

一、环球行政法的产生背景

环球行政法被视为“包括促进或影响全球行政机构可问责性的机制、原则、惯例，特别是确保这些机构达到透明度、参与性、理性决策和合法性方面的适当标准，对其形成的规则和决定进行有效审查”②。上述界定中的“全球行政机构”，不仅有正式的国际组织，而且连同其他环球行政主体诸如跨国网络、私人标准设立机构、混合的公私实体，私人行为者（包括非政府组织、公司、行业协会、国内政府官员）重构了环球行政的新图谱，构成传统的国际和国内体制之外的“环球行政空间”②。具体而言，环球行政包括了下述公共性、私人性以及公私杂交性等五种类别（见表1）③。

表1：环球行政的类别及其相关实例

环球行政法的勃兴，正是源于对上述环球行政空间的规制需求。基于此，环球行政法包含规范制定者、被规制者、规制过程、规制内容和规制形式等以下几个要素③。（见表2）

表2：环球行政法的要素

上述对环球行政法的界定，也反映了环球行政法不同于“国际”行政法、国内行政法和宪法化体制的几个特征。

首先，以“环球”行政法而非“国际”行政法作为头衔，来反映环球行政法是国际与国内法规的“交错”④：从调整范围而言，环球行政法不仅研究全球规制机构间的横向关系，更强调全球规制机构对国家、个人和其它组织实施行政行为这种纵向关系中的可问责性问题。从规制形式来看，环球行政法不仅以包括条约、习惯国际法、一般法律原则等《国际法院规约》第 38 条所列举的公认的国际法渊源，而且也包括其它形式的规范性基础。例如，总体习惯国际法的形成要求国家的反复实践，而透明、参与、复审等行政制度都是基于国际组织的实践或机构法；同样，非国家行为者（non-state actors）参与的相关行政实践也不属于国家实践的范畴，难以形成传统意义上的习惯国际法⑤。

其次，环球行政法与国内行政法亦有差别，环球行政法并非国内行政法在国际范围内的简单推进或复制。因为环球行政法与国内行政法产生与发展的环境存在较大差异，不可能简单的复制国内行政法模式。况且，各国国内行政法的发展状况不尽相同，不同法系之间、发达国家与发展中国家之间的差别尤为突出⑥。

最后，环球行政法与宪法化体制也有所不同。虽然二者在价值理念上有所重合[1]，但事实上，二者关系更类似于零售市场与批发市场⑦。前者是渐进的方式，在国家、国际、世界性的多重维度，并且体制、利益和价值过于分化的多元环境中，环球行政法试图保持一个开放的姿态。例如，通过“相互挑战模式”来建立问责性机制。即虽然没有任何机构可以完全控制规范性结果，但是，不同层级的机构间可以通过平等地反对或挑战其它实体的方式来施加影响⑧。而后者则更为雄心勃勃，期待整体性的变革，并试图建构等级性的秩序格局。

那么，环球行政法的此种“标新立异”，是否具备可持续发展的理论吁求或者实践需要？

二、环球行政法的理论探究

环球行政法以全球视野、“超国家”的眼光来开拓行政法的疆域。在世纪之交的西方国际法思潮，即国际改良主义或称理想主义中可以寻觅到环球行政法的思想踪迹。相较于功利主义以国家“自身利益”为出发点，理想主义更重视“团体协作”、“共同利益”或“集体一致”等概念和学说，如世界政府、超国家主义和功能主义等[2]。

同时，环球行政法的概念可追溯至Philip C. Jessup于1956年提出的跨国法(transnational law)。跨国法指“包括规制跨越国家边境的行为和事项在内的所有法律，亦即国际公法和国际私法”[3]。跨国法的视角模糊了国际法与国内法的界限，承认了国内与国际法律事项具有互动性，突破了国内的管辖限制。与此类似，我国国际法学者的“国际法和国内法相互联系论”打破了传统二元论“闭关自守”的倾向⑨，认为“国际法和国内法两个体系的存在与发展，并不是彼此孤立无关，而是相互联系着的。国家是国际法和国内法发生密切联系的最重要的纽带和动力。国家的对内职能及政策同国家的对外职能和政策，虽然分属两个不同领域，但却彼此密切相关。适用国内法的国内社会和适用国际法的国际社会，虽各有特点，然而却具有千丝万缕的关系”[4]。当今，全球化进程的深化、全球问题以及国际社会新兴力量的崛起⑩，呼吁减少“交易成本”、共担责任、增强稳定性等因素的治理方式。此时，不仅单纯的“国际”或“国内”标签已不适应体制的现实需求，非国家作为者也自动参与到规制体系中。这种转向使跨国法的概念注入了新的含义，也进一步填补了国际法与国内法之间的“缝隙”。同样，如前所述，环球行政法交织了国际法和国内法规，对“国家和国际组织，国内规制机构组成的跨国网络、政府间和私人混合型机构乃至私人机构等各类全球规制机构”加以行政规制②，增进全球范围内决策者的问责，成为推动“全球治理”的新视角○11。

然而，各类全球规制机构的兴起虽然可以加快环球行政法的发展步伐，该体制的进一步深化还受到两个因素的影响：一是谁拥有决策权；二是国际立法进程的形式和拘束力方式。如表3所示[5]1509，纵轴指代决策权，纵轴底端代表政府间立法，各国主要通过论坛形式进行磋商；纵轴顶端指国际组织自发地制定政策。横轴代表拘束力，这种拘束力在正式的条约或硬法到非正式的软法间移动。

表3：全球治理的进程

其中，图表三左下方区域表示浅层次的全球治理。例如经社理事会主持的立法者会议主要由国家政府官员行使决策权，且其制定的大部分为非正式性的立法。相比之下，右上方区域的权力主要由政府间国际组织，例如世界贸易组织（以下简称 WTO）的争端解决机制行使。其决策主要通过制定硬法的方式来限制国内政府行为。由于国际组织的决策权源于成员国的权力让渡，而权力的较大让渡，将引发治理进程中超国家官员的可问责性问题，因此更需要行政法（透明度、参与权、复审机制等）来保障其合法性。事实上，作为良性循环，也只有国际组织越具备合法性，才越可能被赋予更多权力。因此，右上区间越来越频繁的活动，可视为环球行政法兴起的特别驱动力[5]1510-1511。

总之，上述全球治理进程的图谱反映了不同层级的行政机构中，存在着不同层级的治理方式与治理强度。相较而言，作为较深层次的全球治理区域，国际组织的决策进程更需要环球行政法的规制以保障其合法性。

三、环球行政法的实践效验

鉴于环球行政法的适用范围颇广，本文仅择取上述深层次全球治理中亟需环球行政法规制的几个重要国际组织：联合国、欧盟和WTO的相关运作，来进一步对比检讨其适用效果。

（一）环球行政法在欧盟的实践

欧洲法院特别是初审法院主要以判例形式来推动行政法义务。总体上，鉴于欧盟进程不如国内进程的结果容易掌控，成员国政府倾向于推行欧盟行政法。当然，并非所有国家都有此兴致，故主要是由法院来填补“传统”的真空[6]12。例如，欧洲法院（ECJ）曾使用比例原则来平衡欧共体的基本自由（货物、服务、劳动力及资本的自由流动）与成员国之间互相冲突的合法利益○12。在Cassis de Dijon案中，欧洲法院判决认为，《欧共体条约》第28条保护的货物自由的流动，不仅可能被某个成员国的歧视性规定侵犯，还有可能受到限制了共同体内部贸易的非歧视性规则侵犯。然而，通过对基本自由理解的推论，法院同时承认：如果该公共利益构成一项“强制性规定”，成员国可据此限制货物的自由流动。法院认为：“对于有关产品销售的国内法律差异所造成的共同体内部流动障碍，在其范围内是应当予以接受的，因为这些不同的规定可能是为了符合强制性规定，尤其是那些关于财政监督的有效性、公众健康的保护、商业交易的公平以及消费者保护的规定”○13。

除了通过欧盟机构来发展法律，欧盟还采用公、私法律“杂交”的行政规制方式，如将私人国际组织：国际会计标准部（IASB）设立的国际会计标准（IAS）和国际金融报告标准（IFRS）纳入到欧共体法中[2]。

（二）环球行政法在联合国的发展

类似于欧洲法院对欧盟行政法的推动，国际法院作为《联合国宪章》第92条规定的联合国的首要司法机构，主要通过重申国际习惯法或解释条约来发展环球行政法。例如，国际法院对联合国大会设立联合国行政法庭的决议进行了审查○14，指出《联合国宪章》的规定隐含了大会的该项权力，以此支持了行政法庭的设立○15。理论上，国际法院还可通过对联合国各内部机构，如对安理会决议提供司法审查来发展行政法。但在实践中，国际法院并不积极。特别是当安理会决议旨在解决联合国第七章所涉“国际和平与安全”问题时，国际法院退缩了。例如安理会对利比亚进行制裁的决议，国际法院未对其合法性予以审查。又如，联合国大会就“在巴勒斯坦建立隔离墙的法律后果”向国际法院请求咨询意见○16，国际法院也以安理会早前已通过“包括巴勒斯坦问题的中东局势” 的决议为由回避了进一步核查○17。

尽管如此，安理会决议的合法性也开始遭到平行机构、成员国等关注和挑战。例如，近年来，安理会部分决议的合法性遭到欧洲法院的质疑○18。而且，2005年世界峰会，各国呼吁安理会用“公平和清晰”的程序来对待被列入或撤销制裁名单的个人○19。2006年，联合国秘书长安南也对个人制裁的合法性予以关注。此后，安理会通过一项决议，给予了该类个人以通知、复审等权利○20。

（三）环球行政法在WTO的渗透

环球行政法在WTO诸多领域都有所渗透和发展。该影响从立体维度（WTO对其成员国在立法、司法、行政领域的规制）、平行维度（WTO与其它组织的相互关系）延伸到WTO内部治理⑦。

1、立体维度

首先，WTO协定规定了诸多环球行政法义务，例如，GATT1994规定了贸易措施的透明度、一致和公平的行政、复审制度。该制度是借鉴1946年美国行政程序法案而制定。此外，《服务贸易总协定》（GATS）第三条具体规定透明度要求；《技术性贸易壁垒协定》（TBT协定）第2.11-2.12、5-9、10条和附件3规定了获取信息的具体要求，《准备、采纳和适用标准的实践法规》包含了通知、公开、协商要求以及时间要求、公平行政和复审的义务；《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）规定了许多重要的行政法规条款，并特别涉及实施知识产权的程序○21。

其次，WTO诸多案件体现了WTO争端解决机制对国内行政行为的司法审查[7]。如1999年日本—农产品案（DS76）中，上诉机构裁定日本违反《实施动植物卫生检疫措施的协议》（SPS协定）第7条“透明度”的要求○22。在2003年阿根廷-猪肉反倾销案（DS241）中，专家组裁定阿根廷违反《WTO反倾销协定》第12.1条“公开通知”的义务○23。

最后，WTO行政机构起着澄清、解释环球行政法的作用，如TBT委员会、SPS委员会发展一系列的建议和规定，来监管成员国的实施。虽然这些建议和规定无正式的法律拘束力，但是仍具有一定权威性的影响。

2、平行维度

WTO与其它机构形成了密集复杂的网路。不仅上百个组织在WTO有观察员的地位，同时，WTO自身也是其它组织的观察员。并且，WTO借用其它专业国际机构的标准制定规范，或与其它组织合作制定标准，或承认其他机构的标准：某些标准只要符合透明度原则，便假定与WTO协定一致⑦。例如SPS措施采用的国际标准、指令、建议是由其三个“姐妹”组织：食品法典委员会（Codex Alimentarius Commissions，CAC）、世界动物卫生组织（International Office of Epizootics，OIE）、基于国际植物保护公约（International Plant Protection Convention，IPPC）框架运作的区域性组织及其它被SPS协定认可的组织制定的，而这些措施被认定与WTO协定一致。

与此类似，TBT协定对国际标准也采用“拿来主义”方式。当然，该机构间的合作或制度承认也存在一定风险。比如TBT协定没有指明具体哪些机构的标准须被认可，致使各组织标准不一时易引发冲突。

3、内部治理

WTO的内部治理涉及到大会、理事会、委员会和贸易政策审议机构的行政规制。但是总体上，WTO内部治理存在立法低效、分支机构权力不平衡和非政府组织（以下简称NGO）参与不足等问题。

首先，大会作为WTO立法机构，根据WTO协定第4条、第9条和第10条，具有创设、修改成员国义务的权威。虽然大会通过“协商一致”来制定决策，但因参与权的缺失，协商结果的合法性问题饱受争议。为此，秘书处根据WTO协定第5.2条采取了一些行动，使大会进程对包括NGO在内的非成员国有所开放，以期增进决策合法性。但是，不发达国家和NGO扮演的角色难免有限。

其次，争端解决机构行使了重要立法功能，特别是由于大会立法低效，未能通过协商一致解决的敏感事项，堆积到争端解决机构来处理。但是不发达国家和 NGO缺乏足够的资源和能力来影响此类进程。近年来，上诉机构认可了 NGO作为“法庭之友”提交简报的权利。然而，许多发展中国家质疑NGO为发达国家在环境、劳工等社会事务方面的代言人，对其予以强烈反对。

此外，理事会、委员会和贸易政策审议机构等行政机构也发展行政规范，行使行政功能。然而，该行政机构的决策并无法律拘束力，故在一定程度上影响了决策的普适性。

综上，基于不同国际组织的考察可知，环球行政法试图将良治价值注入全球治理模式中，且在一定领域、一定程度上发挥了作用。但是，环球行政法在国际机构中的适用是零碎的，其适用效果也千差万别。具体而言，环球行政法在区域性组织诸如欧盟此类超国家组织，特别是欧洲法院的推动下可发挥更好的功用。对于全球性组织，总体而言，相比在联合国安理会的政治性受阻，环球行政法在WTO这一经贸组织面临的障碍相对要小。具体到WTO的不同层面，环球行政法在WTO的立体维度和平行维度主要通过透明度等程序，推动科技标准的合法性以及平行机构之间的协调，其适用效果明显强于WTO内部治理过程。可见，环球行政法在科技领域的适用面临障碍相对较小。

四、环球行政法的理论与实践反思

从当前国际实践来看，既然环球行政法在国际机构并不具备普适性，是否仍有必要强调和推崇环球行政法？特别地，透明度、复审等行政法机制，在全球行政空间适用，是否有必要冠以环球行政法之名？其是否仅仅是“皇帝的新衣”：作为“时髦”的概念和“虚无缥缈”的方法？究其原因，环球行政法的全球适用效果，既取决于环球行政法自身的发展程度，同时，也需要结合国际社会的特征来加以反思。

一方面从环球行政法自身角度而言，其本身仍是不成熟的体系，其产生和发展受到诸多制约[6]6-10。

其一，环球行政法的产生和发展受到国家间竞争，或者说国家间权力关系的影响。从上述环球行政法在欧盟的适用来看，表面上，环球行政法的适用似乎受制于国际组织内部的权力配置。的确，当一个体制建立之后，可以反过来对其自身进行塑造，故该体制内部的权力配置是影响其发展的重要因素。追根溯源，环球行政法的适用依旧取决于成员国间的竞争关系。因为，国际组织体制内部进行权力配置的前提，也始于成员国的权力让渡。而成员国让渡的权力越多，越能实现内部机构权力制衡，也更有助于环球行政法的发展。故而欧盟这一超国家组织在适用环球行政法方面更有先天优势。相反，正如联合国五个常任理事国都反对联合国安理会设立更透明的立法程序，在利益更为多元化、竞争更为激烈的全球性机构，为主导事态的结果，发达国家在利益攸关的情形下可能反对行政法的萌生。相比之下，发展中国家在与发达国家利益冲突时，更希望通过强有力的行政条款以缩减权力间的悬殊。

其二，即便环球行政法得以创设，也依然面临（特别是实施方面的）风险。由于行政法本质是对政府各机构间现有权力的制衡，亦即对行政机构自由裁量的限制。但是，该限制依然会产生新的自由裁量。在全球层面来说，政府间和私人混合型机构的权责划分尤其模糊。环球行政法对于“由谁制定；对谁负责；谁来监督制定者”等规定过于抽象。甚至环球行政法的审查标准本身亦可能是不确定的[8]。而过于抽象，则意味者过度灵活：规则以语言的形式呈现，而言语惯常的模糊可导致规则被主张者的偏见或政治目的误读○24。故此，环球行政法对行政机构自由裁量权的限制甚至沦为无止境的“猫鼠追逐游戏”[9]。环球行政法之价值受损也就在所难免了。

其三，环球行政法的适用效果与事项性质息息相关。对比环球行政法在联合国和WTO的适用，如前所述，经贸领域的事项，特别是技术性事项比政治性事项在超国家治理中面临的障碍较小。究其原因，全球性机构对于超国家治理中不同事项的的成本与收益考量，成为主权国家是否乐于适用环球行政法的重要因素。（见表4）

图表四反映了主权国家参与超国家治理的成本与收益图谱：纵轴顶端代表超国家政策协调的高收益，底端代表国际立法的低收益；横轴代表政策选择，从纯粹的科学、技术政策选择到各国分歧深入的政策选择，反映了超国家治理的递增成本[5]1512。左上方区域因主要涉及科技领域的事项，因其政治敏感性较低，向国际机构让渡权力面临的问题最小，如当SARS、甲型H1N1流感等危机发生时，世界卫生组织（以下简称WHO）扮演了领导角色。GATT时期，贸易自由化主要在该区域，但是当前贸易政策也变得越来越政治性了，WTO正转向右上方区域。右上方区域因其政治敏感性，更需要完善的程序来确保政策的合法性。此外，左下方区域（比如数据交换）代表用低成本、低收益。国际机构在此区域运作的问题不大。相较而且，右下方区域则不但高度政治敏感，而且潜在收益少。因此，事实上也鲜有国际组织在这个空间运作○25。概言之，该图谱有助于从成本收益的角度解释环球行政法在哪些领域以及何种程度上较易发挥作用。

表4：超国家治理的成本与收益图

另一方面，环球行政法的制约因素或适用效果，归根结底，有赖于国际社会的本质特征，即“无中心权威”的国际体系。环球行政法的初衷虽然是为提高全球治理的合法性，主权国家同时作为规则的创设者和实施者，注定了国际社会难有对自身进行行政规制的充足土壤。

其一，总体上，环球行政法一定程度上反映了全球化过程中国际体系的现状。其立足于全球治理中的问责，通过对“环球行政空间”的强调，模糊了国际法和国内法的界限，使国际和国内秩序更为紧密交织。例如，在某些情形下，国家决策直接约束个人或私人实体；而国内法院也开始对国际立法行为采取更强的复审权力。又如WTO通过强调透明度等行政程序，带动了相互承认制度的发展○26。可见，环球行政法概念的提出，对于如何联结和协调不同机构、不同机制带来启示。从这个角度而言，其对推进全球一体化步伐不无裨益。

但是，上述环球行政法对国际法和国内法界限的模糊，撼动了国际法的合法性基础○27。特别是国家协商一致的缔约自由遭到破坏。当全球层面的秩序越来越多地行使传统国家的功能，而政府和团体也努力在使该功能的行使符合自身的政策考量。并且，环球行政法所宣称的对相关利益者的合法权益进行保护，难以全部纳入到通过国家协商一致的层面进行。而通过相互挑战模式来强化问责，也难以保障公众利益。特别是私人实体的介入，例如NGO的参与，甚至可能被呼声最高的的团队主导[8]，并不能真正反映公众利益。

其二，环球行政法通过“渐进的”变革来强化国际机构之间的协调，缓解国际法的“碎片”性质○28。由于国际法的碎片化性质难以短期内消除，因此更为务实的方法是通过某些碎片体系去弥补其它碎片体系。如上所述，WTO与其它组织互设观察员地位，相互借用国际标准。另外，由于环球行政法是在全球层面的某些领域、某些程度上起作用○29，避开了整体变革方式将遭受的巨大阻力。它可以说是极富个性的以“碎片化的方式”来缓解国际法的碎片化趋势。对于环球行政法的强调，将逐步带动国际组织的实践或机构法的发展。

然而，即便是上述渐进的变革，也使国家主权平等的国际秩序遭到质疑。因为“游戏规则”的制定过程中，实力强大的国家仍然拥有更多的话语权○30。环球行政法被质疑为“西方偏好”。诚然国内行政法的核心原则为环球行政法机制、程序和规则的发展奠定了基础[10]， 但是，典型如WTO的诸多规定，都是美国规则的国内输出○31，可能使经济强大的行为者而非整体市民受益，特别是发展中国家未必能担负起高昂的专业律师费对其加以运用○32。由发达国家主导和发展的环球行政法，自然被质疑为发达国家对发展中国家的法治掠夺。对此，环球行政法的首创者和推崇者认为，上述不足正是环球行政法未来的发展方向，而且，只要环球行政法有助于增进当前全球秩序的正当性和稳定性，便可通过对专家赋权的方式，来加速和深化环球行政法在技术性（利益冲突较少的）领域的变革[11]。然而该观点易陷入二律背反的逻辑窘境：其强调环球行政法以增进全球秩序的正当性为前提，但是，倘若环球行政法之发展偏离了主权平等，其究竟是增进或损抑了全球秩序的正当性？进一步而言，即便正当性得以保障，仅仅通过专家赋权发展技术性领域的环球行政法，终究难以回避国际社会的政治现实和利益冲撞，恐也只将带来问题的“技术性”转移，而非彻底意义上的解决。

五、结论

环球行政法具有不同于国际行政法、国内行政法与宪政主义的特征。它并非国内行政法的简单复制和推进，而是反映了国际和国内法规的交错，通过有别于宪法化体制的演进方式，来规制全球治理中的合法性问题。它既是理想主义国际法思潮的尝试，用超国家的视野开拓行政疆域，又在一定程度上反映了当前治理过程中，国际与国内社会的交互影响。

通过环球行政法的实践考察可知，一方面，从环球行政法自身仍然是不成熟的体系，其产生和发展受到国家间竞争、事项性质等诸多制约；另一方面，环球行政法的制约因素或适用效果，归根结底，取决于国际社会的本质特征，即“无中心权威”的国际体系：环球行政法的初衷虽然是为提高全球治理的合法性，主权国家同时作为规则的创设者和实施者，注定了国际社会难有对自身进行行政规制的充足土壤。因此，在深层次的全球治理中，环球行政法在政治敏感性相对较低的经贸、科技领域最易发挥作用。相反，在政治性领域，依旧大多停留在通过无拘束力的软性立法来规制相关行政机构。

尽管如此，作为新方法，环球行政法反映了全球化进程中对全球行政规制的必要现实，一定程度上通过（特别是技术性领域）“碎片化”的适用，缓解了国际法的碎片化趋势。同时，它也撼动了传统国际法模式，特别对国际法的合法性基础和主权平等的国际法秩序带来一定的冲击与反思。而且，正是由于环球行政法的生存和发展仍旧有赖于无中心权威的国际体系，其究竟在多大程度上能对全球行政规制起作用，仍需要通过完善国际法的相关机制来保障加固，才不致成为学术幻想，沦为华而不实的“皇帝新衣”。

[注 释]

① 环球行政法，另译全球行政法（Global Administrative Law，亦简称GAL）。2003年，纽约大学国际法律与正义研究所创立了环球行政法项目，纽约大学法学院国际法律与正义研究所所长Benedict Kingsbury 教授和纽约大学法学院环境与土地利用法律中心主任Hauser教授、环球法学院项目主任Richard Stewart教授是环球行政法项目的主要发起人和推动者。部分研究成果已经以期刊专号的方式出版，如《法律与当代问题》（Law and Contemporary Problems）第68卷、《欧洲国际法杂志》（European Journal of International Law）第17卷、《纽约大学国际法律与政治杂志》（NYU Journal of International Law and Politics）第37卷。此外，Sabino Cassesse教授主持编写的《环球行政法：案例、资料、问题》总结了主要类型的全球规制机构在运行中出现的环球行政法问题。详见该项目网站http://www.iilj.org/GAL/default.asp.

② 参看“Stewart.The Emergence of Global Administrative Law”一文，载于2004年《IILJ Working Paper》。

③ 参看 Sabino Cassese、Shrimp Turtles Procedure“Global Standards for National Administrations”一文，载于 2009年《IILJ Working Paper》。

④ 环球行政法包括存在已久的“国际行政法”领域，该术语主要指国际组织在处理劳动争议和其他内部事项中形成的规则、程序和机构。它也包括卡尔•诺义迈耶（KarlNeumeyer）等人对“国际行政法”的特定解释，即调整外国国家行政行为在本国国内法律秩序中效力的国内规则。参见Benedict Kingsbury、Nico Krisch、Richard B. Stewart“The Emergence of Global Administrative Law”一文，载于2004年IILJ Working Paper。

⑤ 参看 Benedict Kingsbury、Megan Donaldson“Global Administrative Law”一文，载于《Max Planck Encyclopedia of Public International Law》，网址：http://opil.ouplaw.com/view/10.1093/law:epil/9780199231690/law-9780199231690-e94 8?rskey=SBKHGO&result=1&prd=EPIL.。

⑥ 参看“全球行政法项目简介”一文，网址：http://iilj.org/GAL/documents /Chinese_Intro_of_GAL.pdf.。

⑦ 参看Richard B. Stewart、Michelle Ratton Sanchez Badin.“The World Trade Organization and Global Administrative Law”一文，载于2009年《Public Law & Legal Theory Research Paper Series Working Paper》。

⑧ 对于环球行政法的构建，学者有多种不同的模式提法，例如“自下而上”地将国内行政法适用于全球行政；“自上而下”地构建国际机制的方法；替代性问责机制：包括等级、监督和法律问责等形式，并以市场及同类机构施加的压力、金融控制和公共声誉为依靠。基准、借鉴、创新、监督和相互学习的能动实验主义模式；相互挑战和加强的模式：不同层级的参与和审查将维持一种并不清晰的关系，从而使每个实体都可以以自身的规范原则和标准为基础来挑战其他实体。

⑨ 二元论认为：国际法和国内法的关系不是一种从属关系，而是一种平行关系。它们基础不同、性质不同，各有自己的效力范围，分别形成为两种完全独立的法律体系。

⑩ 例如环境污染、移民、跨国犯罪等问题逐步成为“全球”范围的现象。

⑪ 对“治理”权威的定义来自“全球治理委员会”：“治理是个人和制度、公共和私营部门管理其共同事务的各种方法的综合。它是一个持续的过程，其中，冲突或多元利益能够相互调适并能采取合作行动，它既包括正式的制度安排也包括非正式的制度安排”。

⑫ 关于比例原则作为欧盟法的基本原则，参见 Nicholas Emiliou“The Principle of Proportionality in European Law: A Comparative Study”、Georg Nolte“General Principles of German and European Administrative Law—A Comparison in Historic Perspective”、T.Jeremy GUNN“Deconstructing Proportionality in Limitations Analysis”的文章、

⑬ 参看：Benedict Kingsbury ,Stephan Schill“作为治理形式的国际投资仲裁：公平与公正待遇、比例原则与新兴的全球行政法”一文，李书健、袁屹峰译校，载于《.国际经济法学刊》2011年第2期。

⑭ 国际行政法庭是一种特殊类型的司法机构，负责处理国际组织行政当局与其公务员之间因任用关系而发生的行政案件。

⑮ 参看：Effect of Awards of Compensation Made by the United Nations Administrative Tribunal (1953-1954) 1954 I.C.J.Reports 47。

⑯ 参看：Resolution ES-10/16 (3 December 2003)。

⑰ 参看：Resolution 15151, of 19 November 2003。

⑱ 2005年，欧洲初审法院裁定，其只能审查安理会决议是否违反强行法。2008年，欧洲法院指出，虽然其不能审查安理会之决议，但是可以审查使该决议生效的共同体行为。参看Simon Chesterman“Global Administrative Law（Working paper for the S.T. Lee Project on Global Governance）”一文，载于2009年《Public Law & Legal Theory Research Paper Series Working Paper 》。

⑲ 参看：GA Res. 60/1 (2005), para. 109. SIMON CHESTERMAN。

⑳ 参看：Simon Chesterman“Global Administrative Law”一文，载于2009年《Public Law & Legal Theory Research Paper Series Working Paper》。

21 例如《与贸易有关的知识产权协定》（TRIPS）第41条规定了公平和平等的程序，包括书面、合理、复审等要求。

22 参看 WTO Appellate Body Report, Japan – Measures Affecting Agricultural Products (Japan – Agricultural ProductsII),WT/DS76/AB/R。

23 WTO Panel Report, Argentina-Definitive Anti-Dumping Duties on Poultry from Brazil (Argentina – Poultry Anti-Dumping Duties), WT/DS241/R。

24 参看：Martti Koskenniemi“Methodology of International Law”一文，网址：www.mpepil.com。

25 作为少数例外，经济合作与发展组织（以下简称OECD）为敏感事项（如教育政策）提供了一个信息交换的论坛，尽管如此，OECD限制了自身的角色，并未进行相关立法甚或提供软性的指南。参看Daniel C. Esty“Good Governance at the Supranational Scale: Globalizing Administrative Law”一文，载于2006年《The Yale Law Journal》第15卷。

26 相互承认制度即“入乡随俗”，指通过创造条件使参与成员承诺，某一产品或服务的销售只要在某一管辖领域合法，就可以在任何其它参与方的管辖范围内销售。参看Kalypso Nicolaidis、Gregory Shaffer“Managed Mutual Recognition Regimes:Governance without Global Government”一文，载于2005年《.Institute for International Law and Justice Working Paper》。

27 参看Nico Krisch、Benedict Kingsbury“Introduction: Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order”一文，载于2006年The European Journal of International Law》第一期。有学者担忧，消除冲突的策略可能会威胁到行政法价值在国际和国内层面的适用，参看Janet McLean“Divergent Legal Conceptions of the State：Implications for Global Administrative Law”一文，载于2005年《IILJ Working Paper》。

28 现代国际法体系充满了具有不同程度的法律一体化的普遍性的、区域性的或甚至是双边性的体系、小体系和小小体系。存在于这个体系内部的各种规范和制度之间并没有形成一种结构上的有机联系，它们相互冲突、彼此矛盾，就像堆积在一起的“玻璃碎片”。联合国国际法委员会将这种现象称为“国际法的碎片化”（fragmentation of international law）。

29 环球行政法自身的边界：它虽不能提供整体变革来应对具体问题，但是提供了改进环球行政决策的工具。在起作用的领域，也只是演进的方式。例如能源领域，环球行政法不能回答谁污染谁买单的问题，但是它改进了环境影响评估机制。公共健康方面，它不能解决富人的知识产权与穷人对医药需求的平衡问题，但是它完善了WHO的工作，有助于传染病报告制度和稀缺资源的合理分配。金融领域，它不能处理金融泡沫问题，但有助于加强对WTO、IWF和世界银行的问责。

30 参看Nico Krisch、Benedict Kingsbury“Introduction: Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order”一文，载于2006年《The European Journal of International Law》第一期。有学者担忧，消除冲突的策略可能会威胁到行政法价值在国际和国内层面的适用。

31 甚至有学者认为，美国行政法可以作为环球行政法的制定模板。 参看Richard B. Stewart“U.S. Administrative Law：A Model for Global Administrative Law?”一文。

32 也有学者指出，环球行政法让实力弱小者参与进来，甚至给予优待。并且，其部分程序规则在很多国家都适用，并非仅在西方独树一帜。但在目前来看，此类优待显然是不够的。参看Daniel C. Esty“Good Governance at the Supranational Scale：Globalizing Administrative Law ”一文，载于2006年《The Yale Law Journal》。

[1](英)卡罗尔·哈洛.全球行政法:原则与价值的追问[M].徐霄飞,译.北京:清华大学出版社.清华法治论衡,2011:67.

[2] 江国青.演变中的国际法问题[M].北京:法律出版社,2002:228.

[3]PHILIP C.JESSUP.Transnational Law[M].Yale:Yale University Press,1956:2.

[4] 梁西.国际法[M].武汉:武汉大学出版社,2004:14

[5]DANIEL C. ESTY.Good Governance at the Supranational Scale:Globalizing Administrative Law[J].The Yale Law Journal,2006,115.

[6] EYAL BENVENISTI.Public Choice and Global Administrative Law:Who's Afraid of Executive Discretion?[J].Law &Contemp Probs,2005,68.

[7]NICO KRISCH,BENEDICT KINGSBURY.Introduction:Global Governance and Global Administrative Law in the International Legal Order[J].The European Journal of International Law,2006,17(1):3.

[8]SIMON CHESTERMAN.Globalization Rules: Accountability, Power and the Prospects for Global Administrative Law[EB/OL].(2014-05021)[2014-06-17].http://www.researchgate.net/publication/228176821_Globalization_Rules_Acco untability_Power_and_the_Prospects_for_Global_Administrative_Law.

[9]MARTIN SHAPIRO.The Institutionalization of European Administrative Space[EB/OL].(2004-11-10)[2014-06-18].http://istsocrates berkeley.edu /~iir/culture/papers/Shapiro.pdf.

[10]ANDREW D MITCHELL,JOHN FARNIK.Global Administrative Law:Can It Bring Global Governance To Account?[J].Federal Law Review,2009,37:261.

[11]S MARKS.Naming Global Administrative Law[J].NYU JIntlL & Pol,2005,37:995-1001.

本文推荐专家：

张晓京，湖北经济学院法学院，副教授，研究方向：国际法基本理论、WTO法、国际水法。

曾令良，武汉大学国际法研究所所长，教授，研究方向：国际法、国际组织法理论与实践。

Global Administrative Law: the Emperor's New Clothes?——Rethinking the Theory and Practice

ZHOU YINLING
(Department of Interntional Law,School of Law,Wuhan University,Wuhan,430072,China)

Through the emphasis of regulating the global administrative space, Global Administrative Law pushes mechanism of administrative law, including the transparency, participation, and review system, to the global society. It also promotes rule of law values and good governance values at the global governance scale by evolution rather than by revolution. However, during the deep level practice of global governance, the application method and field is fragmentary and its applicable effects are also vulnerable to the restriction of the current international system. Even so, Global Administrative Law reflects the necessity of the global administrative regulations, inspires the way of how to strengthen the connection between international and domestic institutions. At the same time, it brings certain impact and reflection on the traditional international law order, including the basis of legitimacy and sovereign equality.

Global Administrative Law; EU；UN；WTO；international rule of law; global governance

D990

A

1008-472X(2014)09-0065-11

2004-07-30

“中央高校基本科研业务费专项基金资助”项目（201110601020019）；湖北省教育厅人文社科项目(14Q083)

周银玲（1984-），女，湖南浏阳人，武汉大学法学院国际法博士研究生；德国哥廷根大学联合培养博士生。