媒介融合中的政府管理与规制

吴传喜

编者按：随着信息传播技术的发展，国内媒介生态环境已经发生了重大变化。传统媒体的主流传播地位，逐渐被新兴媒体解构。推动媒体融合发展是党的十八届三中全会做出的重大战略部署，也是传统媒体适应媒体格局和舆论生态深刻变革的重要举措。不久前中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过的《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，既提出了媒体融合的发展方向，又给出了媒体融合应该遵循的规律和原则，还有总体设计的措施和途径。当前，大部分传统媒体业务和新媒体业务还是“两张皮”，还没有实现采编业务、组织机构和资本方面的全面融合，缺乏具有市场号召力的传播平台和融合发展的路径，没有清晰的盈利模式。此次，中央高层对传统媒体以及新媒体未来发展的重视，并进行了“定调”，这应当是传媒产业大发展的契机。传统媒体和媒体人，如何在这场变革中走出特色之路，引领时代潮流？本刊从这一期起，陆续推出一些专家学者的文章，为媒体走好融合路进行解读和提供建议。

媒介融合是随着技术、市场的不断发展而出现的，在媒介融合的发展过程中，不同媒介实现了内容融合、业务融合、运营主体融合与受众融合。与此同时，媒介融合这种自下而上的市场行为对政府的管理与规制提出了新的要求与挑战。

媒介融合中是否需要政府规制

媒介融合是以技术为驱动力、市场为主导的行为，在这种行为进行的过程中，政府需要采取什么样的态度？政府如何对媒介融合进行管理？这些问题也一直处于讨论之中。

学术界对是否需要对媒介融合进行规制存在两种观点。一种观点主张在媒介融合中，政府不应占主导地位，而是维护公平的市场竞争环境，尽可能的少干预或者不干预媒介融合，是以轻规制和自我规制为主。这种观点认为“自我规制在效率、增长灵活性、激励和减少成本等方面，比政府规制更有优势”“社会参与者与政府机构相比拥有更多的产业知识”“自我规制比产业规制更灵活”。①这种观点突出了媒介本身的作用，更重视市场的作用，而政府更多的作用是维护市场秩序和公共利益。另一种观点主张，在媒介融合中，政府规制是必要的。政府规制在促进市场公平竞争、反垄断与促进媒介融合的过程中起到重要的作用。“行业自律和自我规制会在利益面前失效”，②“自我规制常常将规制变成为自己服务的规制，自我规制和行业自治面临的来自行业内的压力远远大于来自行业外的压力，自我规制会轻视公共利益”。③

上述两种观点都有其各自的理由，但是将这个问题带入到我国面临的国情和问题上来看，就我国媒介融合的发展情况而言，媒介融合的政府规制是必要的。主要原因如下：

一、媒介具有多重属性。传媒业本身不仅仅是一个单纯的产业，除了生产内容和提供服务之外，传媒业还对意识形态领域产生重要影响。媒体兼具“宣传”和“产业经营”两种功能。传媒业的发展和媒介融合的进行，影响着文化安全和意识形态领域的安全，进而影响广义上的国家安全。从历史沿革来看，我国历来重视对媒体的管理，不论是传统媒体还是数字媒体，政府不可能采取“不规制”的管理模式。一方面，传统媒体本身就是事业单位，已经有一套成熟的规制制度，从传统媒体衍生出来的新媒体业态和融合媒体业态天然带有来自传统媒体的规制基因，在组织架构和内外部流程上与传统媒体差异不大。另一方面，新兴的来自市场和资本力量的媒体，由于其产品的特殊性，会对意识形态产生影响，仅仅依靠自我规制和行业自律是远远不够的，必然需要政府对其进行管理。

二、从国际经验来看，在媒介融合中进行政府规制是通行的做法。虽然有国外学者主张尽可能少地干预或者不干预媒介融合，但是在世界范围内，还没有哪个国家的政府不对媒介融合进行管理。各国都有对应的规制机构和规制制度，特别是对新兴的电信与广播电视的融合，各国都进行了有针对性的调整，在规制机构、规制目的和规制方式上都进行了调整。

在美国，媒介融合的规制由美国联邦通讯委员会（FCC）作为规制机构，先后发布了《1996年电信法案》《2004网络电话管制自由法案》等法规法案，促进了美国媒介融合市场的市场竞争。

以英国为代表的欧盟国家，从欧盟和国家两个层面进行管理。从2002年3月开始，欧盟颁布了一系列文件，包括六个指令、一个决定和两个行政文件，构建了媒介融合规制的框架，对“电子通信网络”和“电子通信业务”实施统一管理。上述文件在网络和业务层面对电信、广播电视、有线电视等产业建立了融合的规制框架。英国在2003年发布了《2003年通讯法案》（2003 Act Communication），重构了对英国广播电视及新媒体的规制框架，成立了新的通信管理机构——通讯办公室（OFCOM）。④OFCOM作为规制机构规制英国的传媒业，包括广播、电视、宽带、手机及邮政服务。⑤OFCOM的主要任务为“通过推销竞争来保证公众和消费者的利益”。

在同为亚洲国家的韩国，韩国放送委员会（Korea Broadcasting Commission）是媒介融合的规制机构。1999年韩国国会通过《文化产业振兴法》，并整合所有传播相关法律，统一为《2000广播法案》，韩国放送委员会为媒介融合规制机构。该机构隶属总统直接领导，被认为是类似于英国OFCOM和美国FCC的融合性规制部门，并开始制定如IPTV网络电视、DMB数字多媒体广播等与融合相关的法律和政策框架。

三、市场调节机制有固有缺陷。一方面，在媒介融合过程中，市场发挥着基础性的配置作用。媒介融合是以技术为核心，市场和资本需求产生的，但是市场机制有缺陷并可能失效。媒介产品和服务具有公共服务属性，为了保护公众的利益不被侵害，不能单纯依靠市场机制进行调节，需要政府进行引导、规范和管理。另一方面，过度的市场竞争会导致垄断。媒介融合包括业务融合和机构融合，在媒介融合发展初期，形成新的媒介机构，新的媒介业务和服务，但是随着竞争的发展，会形成垄断企业，这种情况在传统媒介中屡见不鲜。因此，在媒介融合的过程中，政府通常会采取相关措施，防止新的垄断产生。

媒介融合中政府规制的特点

媒介融合是在近二十年才出现的新事物，我国在这个问题上的政府规制方式及行为落后于媒介融合的发展，甚至某些做法及规制阻碍了媒介融合的发展和市场的竞争。由于受到政治经济（特别是政治）形势的影响，中国传媒行业的政府规制体制变革呈现出较为明显的特点，主要表现为：微观业务机制层面的改革远远超前于宏观体制规则层面的改革；边缘资讯领域的改革远远超前于主流资讯领域的改革；增量传媒（即新增媒介）的改革远远超前于存量传媒（历史上已经存在的媒介）的改革。⑥分析我国对媒介融合的规制，我们可以发现以下特点：

一、对于媒介融合，并没有相关法律进行规制，而多采用行政手段。首先梳理一下我国媒介融合的发展概况。1999年9月17日，国办发〔1999〕82号文件出台，“电信部门不得从事广电业务，广电部门不得从事通信业务，双方必须坚决贯彻执行”。2001年3月15日通过的“十五”规划纲要，第一次明确提出“三网融合”：“促进电信、电视、互联网三网融合”。2006年3月14日通过的“十一五”规划纲要，再度提出“三网融合”：积极推进“三网融合”。 2009年5月19日，国务院批转国家发展改革委《关于2009年深化经济体制改革工作意见》的通知（国发〔2009〕26号），文件指出：“落实国家相关规定，实现广电和电信企业的双向进入，推动‘三网融合取得实质性进展（工业和信息化部、广电总局、发展改革委员会、财政部负责）。2010年1月13日，时任国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，决定加快推进电信网、广播电视网和互联网三网融合，会上明确了三网融合的时间表。2010年6月底，三网融合12个试点城市名单和试点方案正式公布，三网融合终于进入实质性推进阶段。

纵观我国的媒介融合发展过程可以看出，媒介融合的发展在初期受到了抑制，到2010年才被实质性的认可，媒介融合的发展受政策的影响极大，且政策出现反复。原因在于缺乏国家层面的法律支撑与保障，而是政府与相关部门通过行政命令的手段进行管理。

在2010年之前，互联网视频网站等新的融合媒介形态已经产生，国家没有从法律层面进行规制，而是多采用《互联网信息服务管理办法》《信息网络传播权保护条例》《互联网视听节目服务管理规定》等行政法规、规定、单行条例进行规制。但是这些法规规定都是较为微观层面的规制，对于媒介融合的整体方向性规制并未出现。

二、分行业规制。我国现在依然沿用按照历史先后产生的分散的传媒法与分业规制的体制框架。从规制主体、规制方式、规制制度等方面来看，依然按照分行业规制，并没有针对媒体融合采用混合规制制度。国家新闻出版广电总局是我国新闻出版行业和广播电影电视业政府规制的最高行政部门。新闻出版业的规制方式主要有法律规制、经济调控两种，基本规制制度主要有两项；主管主办制度与出资人制度。广播电影电视业的规制方式主要包括行政手段和法律手段。行政手段包括行政许可、年检年审、指令、行政处罚、制定政策、规划、标准等，法律手段包括广电行政法规、广电部门规章、广电规范性文件和临时性内容控制措施。

互联网行业政府规制。在当前的互联网规制体制中，负责对互联网意识形态工作的宏观协调和指导职责的主要是中共中央宣传部与国家互联网信息办公室，承担互联网行业规制主要职责的是工业与信息化部。此外，公安部、国家安全部、文化部、新闻出版广电总局、国家保密局等部门都承担着一定的互联网专项管理的职责。对网络媒体的政府规制主要包括两个方面：信息规制与技术管制。⑦

互联网信息规制可分为五个层次。第一，对从事互联网信息服务实行许可、备案制度。第二，对开办互联网电子公告服务实行专项申请、备案制度。第三， 对互联网站从事登载新闻业务实行审批制度。第四，对网络信息传播禁载内容。第五，严格规定网络服务提供者必须履行的义务和承担的责任，包括网络服务供应商和网络内容供应商。

互联网信息规制的技术管制手段主要有三种：阻止进入技术、过滤技术以及分级技术。目前，我国普遍采用的是阻止进入技术和过滤技术。阻止进入技术是通过在互联网的国际出口上设定对访问某些地址的限制，使得国内网民无法直接登陆这些国外网站获取信息、发表言论。过滤技术分为基于词的过滤技术和基于站点的过滤技术。此外，我国政府还建立了网络警察制度。

从媒体规制的现状来看，我国依然沿用传统的规制框架和规制结构，采用分行业的规制的方式，忽视了媒介融合的现状，融合媒体被分隔成多个规制主体进行管理，缺少整体性的规制与管理。虽然在2013年，根据第十二届全国人民代表大会第一次会议批准的《国务院机构改革和职能转变方案》和《国务院关于机构设置的通知》（国发〔2013〕14号），设立了国家新闻出版广电总局，被看作媒介融合规制机构的整合。但是其职责被描述为：“统筹规划新闻出版广播电影电视事业产业发展，监督管理新闻出版广播影视机构和业务以及出版物、广播影视节目的内容和质量，负责著作权管理等”，⑧融合媒介的规制仍未列入其工作职责，只是将新闻出版和广播影视的规制职能合并。此次机构改革对于技术发展所造成的媒介融合问题的回应还明显不足。媒介融合由谁来规制，如何规制这个核心问题仍未解决。未来行业规制改革仍需继续推进。

三、在规制过程中存在行政垄断问题。中国改革开放以来，市场化程度不断提高，市场竞争也在逐步成熟。媒介融合这一市场经济的产物，同样处在市场竞争的大环境中。但是我们看到，媒介规制部门在媒介融合发展过程中，还存在着行政垄断的问题。行政性垄断是行政机关或其授权的组织滥用行政权力，限制竞争的行为。主要表现为地区行政性市场垄断、行政强制交易、行政部门干涉企业经营行为等。在媒介融合的过程中，一些主要规制机构都不同程度地动用了行政权力来保证本部门内部的利益，而不是从市场公平竞争的角度来进行规制。这些规制行为，一直饱受争议。

总的来看，我国现行的传媒规制体制保留了较多的计划经济体制下管制模式的特征，不能完全匹配市场经济和媒介融合发展的需要。而这些问题是未来我国对媒介融合政府规制所应重点关注和解决的问题。

媒介融合中政府规制的趋势

对于传媒行业而言，数字技术的出现和受众需求的发展极大地改变了媒介的生态格局，对传统政府规制体系造成了巨大影响。在互联网技术的推动下，电信、广电和报纸杂志等传统媒体的边界逐渐消失，不同媒体在内容生产、传输平台和使用终端上彼此间的交叉性越来越强。因此，如何构建与媒介融合态势相适应的传媒规制制度成为当前行业规制面临的主要问题。传统的政府规制体系是一种纵向分割的、部门间相对封闭的体系。随着技术的发展以及资本力量的增强，这种体制的规制能力正在逐渐下降。世界各国已经纷纷加入到了传媒规制体制改革的行列，这些国家的规制行为及规制取向有以下共性和特点。

一、建立以法治为导向的规制模式。依法治国是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，对媒介融合的规制也不例外。现行的规制模式和方式依然强调行政审批、计划管理，而这些审批和行政命令并没有建立在媒介融合法律的基础上。在媒介融合这个问题上，法律的欠缺和失位造成了管理部门的规制多从各自系统、各自部门的角度和利益出发，过多使用行政权力和行政命令来干涉市场行为。媒介融合规制的价值取向应是以法治为导向，由法律本身去承载利益与责任分配的功能，实现由“人治”到“法治”的转变，这对于媒介融合的发展来说尤为重要。

二、合理定位政府角色，加强对规制者的规制。在市场经济时代，政府的主要职能是：政策调节、市场监管、社会管理和公共服务。在市场经济时代，要“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。⑨政府在媒介融合规制中的角色不是企业的内部管理，不是维护系统内利益，而是创造良好的竞争环境，防止垄断，维护公众利益和国家安全。为了保证规制者不越位、不失位，还应通过法律手段和监督机构来对规制者进行规制，促使政府处于合理的角色，保证市场公平和公众利益。

三、规制方法由分行业规制向混业规制过渡。分业规制是以产业分立为基本前提的。而现在的传媒业已经是媒介融合时代的传媒业，几大产业的技术基础从专用技术向具有基于相同技术架构的通用技术转变，产业架构从纵向一体向横向一体演化，其规制方法必须从分行业规制向混业规制转换。对服务或内容的规制，无论其由何种技术平台提供，凡是有类似经济特征的服务或内容，都应将其进行统一规制。这种体制不仅可以避免分业多头规制的弊端，而且可以精简机构，实现管理的集约化。

实行混业规制首先要统一规制法律，从根本上消除媒介融合的障碍。其次要整合规制机构，实行“管办分离”，让规制机构从中立的立场依法对市场主体实施外部约束，在同一类别的市场，有效实现一致性规制，在保证公平的市场竞争、保护公众利益的前提下，促进媒介融合的有序发展。

（作者单位：天津财经大学）

栏目责编：邵满春

注释：①Douglas C. Michael， Federal Agency Use of Audited Self-Regulation as a Regulatory Technique， 47 ADMIN. L. REV. 171， 1995

②Donald I. Baker &W. Todd Miller， Privacy， Antitrust and the National Information Infrastructure： Is Self-Regulation of Telecommunications-Related Personal Information a Workable Tool？， in PRIVACY AND SELF-REGULATION IN THE INFORMATION AGE， supra note 10， U.S. DEPARTMENT OF COMMERCE，June， 1997

③Stephen Balkam， Content Ratings for the Internet and Recreational Software， in PRIVACY AND SELF-REGULATION IN THE INFORMATION AGE， U.S. DEPARTMENT OF COMMERCE，June， 1997

④Communications Act 2003， http：//www.legislation.gov.uk/ukpga/2003/21/contents

⑤What Is Ofcom？，http：//www.ofcom.org.uk/about/what-is-ofcom/

⑥喻国明：《当前中国传媒业发展客观趋势解读》，《现代传播》，2004（2）。

⑦韦柳融，王 融：《中国的互联网管理体制分析》，《中国新通信》，2007（18）。

⑧国务院机构改革和职能转变方案，http：//politics.people.com.cn/n/2013/0315/c1001-20796789.html

⑨中国共产党十八届三中全会公报，http：//www.xinhuanet.com/politics/18szqh/