全面深化改革 为生态林业民生林业建设注入强大动力

耿国彪

林业是一项国家重要的基础性行业，是建设生态文明和美丽中国的主力军。进入新世纪以来，我国林业改革已经取得三项重大成果。一是以实施以生态建设为主的林业发展战略为标志，我国自然生态系统保护与建设的体制机制初步建立。二是以集体林权制度改革为标志，赋予了亿万农民真正意义上的财产权利。三是以加入世界贸易组织为标志，我国林业产业市场化全球化发展格局基本形成。目前，发展生态林业民生林业，增加生态资源总量，提升生态系统功能，支撑经济社会可持续发展，是我国林业的核心任务。在全国两会召开前夕，本刊记者就林业改革发展中的一些重点、热点、难点问题采访了国家林业局局长赵树丛。

科学把握我国林业发展的阶段性特征

《绿色中国》：赵局长，感谢您在百忙中接受我们的采访。我们知道知己知彼才能百战百胜，请问现在我国林业发展的主要阶段性特征是怎样的？

赵树丛：加快生态林业民生林业发展，既要把握中央的新要求，又要把握林业的新特征。2011年以来，我们完成了第八次全国森林资源清查、第四次全国荒漠化和沙化监测、第二次岩溶地区石漠化监测、第二次全国湿地资源调查和第二次全国野生动植物资源第一批调查，为科学判断我国林业发展水平提供了重要依据。综合分析调查监测数据可以看出，现阶段我国林业发展呈现出八个基本

特征。

第一，森林资源增长与木材供应不足并存，木材供需矛盾十分突出，对森林资源的压力日益

加大。

第二，森林资源总量提升与森林粗放经营并存，提高森林质量潜力巨大，加强森林经营势在

必行。

第三，生态改善与生态退化并存，自然生态系统依然十分脆弱，生态资源总量依然严重不足。

第四，生态需求增加与资金投入不足并存，资金短缺依然是林业生产建设重要的瓶颈制约。

第五，林业产业快速发展与林区民生问题突出并存，发展绿色富民产业、改善林区民生的任务仍然十分艰巨。

第六，林业科技进步与生产技术落后并存，提升林业发展质量效益还有很大空间。

第七，社会高度关注与生态破坏严重并存，增强生态意识、遏制生态破坏依然任重道远。

第八，战略机遇与严峻挑战并存，用好机遇、应对挑战已成为各级林业部门面临的重大考验。

这八个“并存”的基本特征表明，我国林业发展正处在一个各种矛盾互相交织、正能量与负能量相互博弈的恢复发展阶段。森林总量不足、质量不高、功能不强、分布不均的基本林情没有根本改变，生态资源不足与日益增长的生态民生需求之间的矛盾仍然十分突出。我们要抓住新机遇，迎接新挑战，切实把落实和严守生态保护红线作为基本底线，把转变林业发展方式作为战略重点，全面提升生态林业民生林业发展水平，充分发挥林业在推进生态文明建设中的最大正能量。

全面深化林业改革

《绿色中国》：我们知道十八届三中全会的主题就是深化改革，请问林业系统今后将有哪些改革措施？

赵树丛：我国林业发展取得的巨大成就主要靠改革，解决林业发展中的困难和问题还要靠改革。目前，全面深化林业改革的任务十分繁重，要按照十八届三中全会精神和习近平总书记关于改革的系列重要讲话精神，加快推进林业改革，分类推进林业改革，有序推进林业改革，不断为生态林业民生林业建设注入强大动力。

（一）加快完善一批改革措施。一是完善集体林权制度改革。实现集体土地所有权和承包经营权分离，是农民的伟大创造；实行承包权和经营权分离，是又一重大创新。要在确保不改变林地性质的前提下，规范林权流转。允许农民以林地承包经营权入股发展林业产业化经营。鼓励林地承包经营权在公开市场上向家庭林场、农民合作社、林业企业流转，培育多种市场主体，推进林业规模化、集约化和专业化经营，使农民获得更多的林业财产性收入。二是完善林业补贴制度。提高补贴标准，扩大补贴规模，逐步实行普惠制。加大对森林抚育、木本粮油、特色经济林、林下经济、木材战略储备的扶持力度。尽快出台《关于加快木本油料产业发展的意见》。建立健全林业基础设施建设扶持政策。三是完善森林生态效益补偿基金制度。建立补偿标准动态调整机制，逐步提高补偿标准。探索建立市场化生态补偿机制，多渠道筹集补偿资金。对生态区位极其重要、非国有的国家级公益林，探索建立由国家出资征收、赎买或置换的机制。四是完善林权抵押贷款制度。认真落实中国银监会、国家林业局《关于林权抵押贷款的实施意见》，健全林权抵押贷款机制，畅通贷款渠道，扩大贷款规模。完善林业贷款贴息政策，推进林业贷款据实贴息。探索建立国有林业融资平台和机制。五是完善森林保险制度。扩大森林保险覆盖面，提高保费补贴标准，推动建立巨灾风险准备金制度。总结国有林保险保费补贴试点经验，逐步建立国有林保险制度。六是坚持谁破坏、谁治理，完善森林植被恢复费征收制度。提高征占用林地成本，大幅度提高森林植被恢复费征收标准，规范资金使用和管理。七是完善育林基金征收制度。落实好基层林业部门行政事业经费纳入同级财政预算的规定，健全育林基金全部用于林业生产经营的政策。八是完善林业产业市场化改革。大幅度减少政府对资源的直接配置，充分发挥市场在林业产业发展中的决定性作用，使林业产业依据市场规则、市场价格、市场竞争，实现效益最大化和效率最优化。九是完善林业统计制度。加快制定与《林业及相关产业分类》相适应的林产品目录，建立到基层、到企业的数据巡查制度，切实提高林业统计数据质量。十是完善考核党政干部的林业指标体系。森林覆盖率和蓄积量已纳入国家“十二五”规划纲要考核指标体系，防沙治沙目标责任也纳入了中组部考核省级政府和领导干部的指标，要继续完善考核办法，做到科学、规范、简便、及时、有效，并力争增加权重。

（二）扎实抓好一批改革试点。对已经看准并经过批准的改革措施，要精心组织试点，为全面推进改革积累经验。一是抓好国有林场改革试点。明确国有林场生态公益功能定位和公益事业单位属性，建立相应的财政预算、社会保障、劳动人事管理等制度。加强森林培育和生态保护，强化森林资源监管，妥善分离林场办社会职能，安置富余职工，化解历史债务。认真总结试点经验，尽快完善《国有林场改革方案》。二是抓好林木采伐管理机制改革试点。探索既有利于保护森林又有利于经营森林、既有利于木材生产又有利于森林增长的林木采伐管理新机制。改革的方向是，进一步放活对集体林区商品林的采伐利用管控，尤其要放活对速生丰产用材林、短周期工业原料林和竹林的管控，减少审批环节，简化审批程序，方便林农自主经营。三是抓好沙化土地封禁保护制度试点。在沙区开展封禁保护是大面积防沙治沙、改善生态的有效途径。要按照财政部、国家林业局的要求，精心组织试点，加强调查研究，及时解决问题，建立相关制度，逐步在沙区推开。四是抓好湿地保护制度试点。今年财政部和国家林业局将开展湿地生态效益补偿、退耕还湿、湿地保护奖励试点。各试点单位要高度重视，尽快调研，制定试点方案，并认真总结试点经验，为完善补偿标准和管理制度提供依据。五是抓好森林认证制度试点。森林认证是国际上运用市场机制促进森林可持续经营和绿色消费的一种制度安排，也是林产品进入国际市场的绿色通行证。要通过试点，逐步建立国际上认可的指标体系和运行机制，促进森林可持续经营和林产品国际贸易。

（三）精心谋划一批改革顶层设计。对涉及面广、情况复杂、需要中央决策的改革措施，要整体谋划，搞好顶层设计。一是搞好国有林区改革顶层设计。要明确国有林区功能定位，理顺政府管理林区社会职能和森林资源管理体制，实行森林资源管用分开，完善政策支持体系，逐步停止重点国有林区天然林商业性采伐，建立起有利于保护和发展森林资源、有利于改善生态改善民生、有利于增强林业发展活力、权责利相统一的国有林区经营管理体制。二是搞好森林经营制度顶层设计。对森林实行科学经营，大幅度提高森林质量，实现森林资源可持续利用，是我国林业发展的永恒主题，也是转变我国林业工作重心的基本方向。要深入研究，统筹谋划机构职能设置、政策支持体系和监督考核机制，为推动实现这一重大转变提供制度保障。三是搞好自然生态系统保护体制机制顶层设计。保护自然生态系统，扭转生态系统严重退化的局面，是建设生态文明、维护生态安全的根本基础。要从有利于自然生态系统保护、实现中华民族永续发展的战略高度，研究完善自然生态系统保护管理的体制机制。深入研究国际上国家公园体制的模式，力争早日开展试点。四是搞好森林资源资产产权制度改革顶层设计。深入研究集体林、国有林、湿地、沙化土地和野生动植物产权管理制度，为理顺产权关系提供依据。

（四）深入研究储备一批改革措施。对必须推进、中央尚未作出具体部署的改革，要及早介入，提前研究，掌握主动。一是研究生态文明制度体系建设问题。深入研究系统完整的生态文明制度体系，特别是适应生态文明建设的行政管理体系、目标体系、考核办法等相关制度设计。二是研究林业混合所有制经济发展问题。探索林业混合所有制经济发展模式，为做大做强林业产业、壮大绿色经济提供更广阔的空间。三是研究林业法制问题。围绕加强生态文明建设的新要求，抓紧研究提出修改林业相关法律法规的建议。研究提出《湿地保护条例》、《森林公园条例》等立法草案。四是研究林业重大战略问题。抓紧研究如何在林业上让市场发挥决定性作用和更好地发挥政府作用、如何在保护好生态的同时加快发展林业产业、如何充分发挥两个市场两种资源的作用等重大问题，提出具体的改革举措。

当前林业的重点工作

《绿色中国》：那么，当前我国林业一些亟待解决的问题有哪些？

赵树丛：加快发展生态林业民生林业，增加生态资源总量，提升生态系统功能，支撑经济社会可持续发展，是我国林业的核心任务。当前，林业改革发展中有一些重点、热点、难点问题和薄弱环节，需要我们高度重视。

（一）关于严守生态保护红线问题。去年，我们根据国务院赋予的职责在自然生态系统中率先划定了森林、湿地、沙区植被、物种保护4条生态红线。下一步，要把划定的红线落实到省、市、县，落实到地图上、地块上，并向社会公布，接受社会监督。同时，要制定最严格的生态保护红线管制原则和管理办法。

（二）关于干旱半干旱地区造林问题。全国近6亿亩宜林地中，67%分布在干旱、半干旱地区，这是今后我国造林绿化的重点难点地区，增加森林面积仍然是这些地方的主要任务。要认真总结推广干旱、半干旱地区造林绿化的成功经验，确保造一片活一片成林一片。

（三）关于森林经营问题。科学合理的森林经营措施是加快培育健康稳定森林生态系统的必由之路。德国通过100多年的近自然森林经营，平均每公顷森林蓄积量高达320立方米，用仅占我国6%的森林面积，实现了相当于我国60%的林业产值。我国有16亿亩中幼林，是提高森林质量的潜力所在，只要长期坚持科学经营，完全能够达到林业发达国家的经营水平。各地特别是南方地区要科学制定长期森林经营规划和具体经营方案，确定森林经营目标，逐步推行以森林培育为目的的采伐方式。

（四）关于实施生态修复工程问题。改革开放以来，特别是1998年以来，我国实施了一系列重大生态修复工程，对改善生态改善民生发挥了重大作用。今年，国家将启动新一轮退耕还林，开展退耕还湿、重金属污染耕地治理及退化防护林改造试点。在实施生态修复工程中，要把发展生态林业与民生林业有机结合起来，以改善生态推动民生改善，以改善民生促进生态改善。

（五）关于发展绿色富民产业问题。我国林业产业总产值已由2002年的4634亿元增加到2013年的4.46万亿元，十年增长近9倍，为经济社会发展作出了重大贡献。林业产业既是绿色产业，又是富民产业。加快绿色富民产业发展，仍然是我国增加绿色资产、创造绿色就业、推动绿色增长的优势和潜力所在。要编制产业规划体系，科学合理布局。要完善产业政策，加大扶持力度。要发挥特色优势，培育主导产业。要加强改组改造，推动产业升级。要健全林产品流通体系，建立林产品市场预测预警系统和信息发布平台。

（六）关于加强城镇生态建设问题。2012年全国城镇人口已达7.1亿，预计到2030年将超过10亿。加强城镇生态建设，已成为十分重要和紧迫的民生问题。要借鉴发达国家的经验，把森林、湿地、绿地、各类公园等作为有生命的重要基础设施列入城镇建设规划，构建以森林为主体、城乡一体的城镇生态系统，让居民看得见青山绿水，享受到生态产品，生活在绿色美丽的城镇中。

（七）关于林业科技创新问题。我国优良种苗选育、困难立地造林、林产品精深开发等关键技术研发工作仍很薄弱，科技推广严重滞后。要全面深化林业科技体制改革，加快建设林业科技创新体系，建立产学研协同创新机制，推进林业应用型技术研发市场化、企业化，促进林业科技成果资本化、产业化。要构建公开透明的国家林业科研管理和项目评价机制，建立由市场决定技术创新项目和经费分配、评价成果的新机制，不断完善科技人才培养、评价、选拔、使用机制，为林业建设提供坚强的人才保障和技术支撑。要特别重视林业科技推广服务体系建设，推动研发与推广紧密结合，使科技成果尽快转化，真正发挥效益。

（八）关于发挥市场的决定性作用问题。随着以生态建设为主林业发展战略的实施，我国已初步建立林业公共财政政策体系，中央林业投入由改革开放初期的每年5亿多元增加到2013年的1450亿元，政府在推动林业发展中发挥了重大作用。但是，市场在林业资源配置中的决定性作用还没有得到充分发挥。各级林业部门要充分认识林业发展的巨大市场空间，充分认识市场在林业资源配置中的决定性作用，正确处理好政府与市场的关系。在充分发挥政府主导作用推动生态建设的同时，要更加注重发挥市场在推动林业产业发展方面的决定性作用，既用好“有形的手”，又用好“无形的手”，坚持用政府力量推动生态建设，用市场力量推动产业发展。

（九）关于林业对外开放问题。近年来，我国林业对外开放程度不断加深，林业问题国际化、政治化趋势日益明显。我们既要看到对外开放给我国林业带来的巨大红利，充分利用两种资源、两个市场，更要看到林业全球化带来的巨大挑战。各级林业部门要从维护国家战略大局、国家形象和利益的高度出发，认真履行国际公约，树立负责任大国形象，增强我国林业的国际影响力和话语权。要妥善应对气候变化、野生动植物保护、木材非法采伐等林业热点问题，加强林业对外宣传，营造互利互信、合作共赢的国际环境。要加快实施林业“走出去”战略，鼓励和支持林业企业开展境外投资，积极应对林产品对外贸易摩擦。要继续引进先进管理经验和技术，优化林业利用外资结构。

（十）关于扩大林业影响力问题。与过去相比，我国林业影响力显著增强。但是，林业众多的特殊功能以及对经济社会发展的巨大综合效益远未被社会所认识。林业是一项社会性很强的公益事业，需要全社会的大力支持和广泛参与。这就要求我们既要会做又要会说，既要当实干家又要当宣传家。特别是林业部门的领导干部要把宣传作为扩大林业影响、提升林业地位的重要措施，抓在手上，抓出成效，让全社会真正了解林业，高度关注林业，自觉支持林业。