规范保障房资产管理初探

唐家霖

摘要：解决城镇居民住房难的问题，党中央、国务院以及各级地方政府都十分关心，并大力支持。由于保障房建设投资多层次、形态多元化，给保障房资产管理带来了一定难度。本文从现象入手提出了一整套保障房管理方案，为科学管理保障房资产，提出了基本的方式、方法。

关键词：保障房 资产 管理

为解决城镇居民住房难的问题，党中央、国务院十分重视，各级党委政府也都把保障房建设摆在重要位置，在规划立项、土地划拨、资金筹措、项目建设等方面采取了一系列积极措施。据不完全统计，2011-2013年全国各级政府和社会累计筹集保障房建设资金近3万亿元左右，建成了上千万套各种形式的保障性住房，有效改善了中低收入家庭住房问题，受到了广大群众的普遍欢迎。但是目前在保障房管理中还存在一些突出问题，特别是如何管好盘活政府投资形成的保障房资产方面，还没有建立起规范有效的机制，既影响了已建成保障房的使用效益，也制约了保障性安居工程的可持续发展。

一、保障性住房存在的主要问题

（一）资产管理主体不明确，管理基础工作薄弱。在保障房建设中，各级政府普遍存在保障房“重建轻管”，保障房建好后就算完成了硬任务，对形成了资产“谁来管、如何管”等缺乏制度设计，责任主体不明，基础工作薄弱，实物台账不完整，资产价值底数不清、归属不清、租金收益不清，保障房资产管理隐患很大。

（二）部分保障房存在闲置现象，资产实物形态利用效率不高。据统计，截止至2013年底，全国尚有38%达到入住条件的保障房处于闲置状态，占竣工量的40.5%。产生上述问题的原因：一是建设任务与实际需求脱节。按照城镇常住人口计算分配建设任务，造成实际需求量大的城市区“吃不饱”，有效需求量小的城市区和县“吃不了”。二是部分保障房位置偏远，配套设施和公共服务设施不齐全，均不同程度的存在路、水、电、气等设施不完备和物业管理不到位问题，导致一部分符合条件的保障对象选择弃租。

（三）盘活运作机制尚未建立，资产价值效能得不到有效发挥。各级政府投资形成的保障房资产是国有“四资”的重要组成部分，合理运作盘活将可撬动更多的社会资本投入后续的保障房建设，既能够有效缓解政府建设资金紧张矛盾，也有利于形成保障性安居工程可持续发展机制。但多数市县以完成建设任务为目标，对保障房资产管理以及盘活运作问题普遍没有提上议事日程。有的“一售了之”，虽然回笼建设资金快，但也带来一些新问题，如已售房屋不能再周转使用，降低了保障房循环使用产生的放大效应；在土地、资金等成本持续上升的情况下，回笼资金不足以支撑后续保障房建设，政府需要不断加大投入，负担越来越大。

（四）责任不清、资产盘不活、造成后续建设乏力。正是由于资产界定方面的不明晰和资产管理方面的不完善，责任不能落实，导致资产运营方面的不便利，财政资金引导社会资金参与的公共租赁住房多元化融资渠道尚未形成，公共租赁住房建设任务重，所需资金缺口大，地方财力有限，很难保证公共租赁住房建设资金全部及时足额落实到位。

二、保障房资产管理的政策建议

（一）建立全国联网的公共租赁住房信息网作为今后分配管理的主要平台，为公共租赁住房管理科学化提供支持。依托住建部门建立的全国公共租赁住房信息网为基础，开发公共租赁住房信息平台，实现公共租赁住房任务下达、规划建设、分配入住、后期动态管理的全过程在线查询，以及监管和各项手续审批办理，覆盖从社区到省各级保障房经办部门。信息平台至少应该包括以下三个功能：一是作为各级住建部门分解新增任务的依据。通过网络互联和信息共享，部级住建部门可以实时统计省市县公共租赁住房申请和审核情况，并以此作为分解建设任务的重要依据，改变原来的“自上而下”分解任务为“自下而上”申报需求，从而解决建设任务分配方面供需不对称问题。二是作为省市县级房管部门分配房源的依据。通过网站开通的申请进度查询、申请人应该公开的各项信息查询和分配结果查询等功能，申请人可以通过网络及时了解自己公共租赁住房申请进展情况。公众还可以通过举报投诉监督公共租赁住房建设、分配、管理等情况，切实做到公开透明、公平公正。三是这个信息平台需要专门机构进行开发，各种模块要达到公共租赁住房任务分解科学化、建设布局合理化、入住转让公平化、资产管理节约化等要求，现代化的管理必须是数据化加信息化，而这个信息平台的数据和资料在政府各个具有监督管理职能的部门都要留下接口，以满足管理需求。

（二）建立以财政资金引导社会资金参与的多元化资金筹措体系，使公共租赁住房建设有一个良性的资金链。一是继续巩固现有的资金筹集渠道。在争取中央财政加大补助力度的同时，加大省级财政和对县（市）转移支付力度；市县在财力允许的情况下也要加大预算安排力度；严格土地出让净收益和住房公积金增值收益中计提资金用于公共租赁住房建设政策。二是争取信贷支持。省级保障房投融资平台要加大资金筹措力度，对省辖市和部分重点县（市）公共租赁住房建设提供融资支持。调动银行业金融机构积极性，按照风险可控、商业可持续原则，创新金融产品，改善金融服务，增加公共租赁住房建设信贷资金安排。三是拓宽融资渠道。大力吸引社会资金进入公共租赁住房建设领域。支持省级融资平台发行保障房非公开定向债务融资工具或中期票据，专项用于公共租赁住房建设。由于公共租赁住房建设资金来源（负债）和资金使用（资产）期限不匹配，社会资本进入有一定难度，可以积极尝试公共租赁住房资产证券化融资。

（三）建立以商品房配建政府购买为主的公共租赁住房供应体系，从而使公共租赁住房布局更加合理。今后新增的公共租赁住房要以商品房配建和政府购买为主，政府住房保障部门直接投资建设为辅。只有这样，才能真正解决公共租赁住房在选址和配套方面的政府短视行为。一方面，要硬性规定配建比例。市县政府可以出台相关规定，将公共租赁住房建设纳入商品住房项目土地规划和出让条件，与商品住房项目同步立项、同步设计。另一方面，要有相应的监管措施。土地部门在出让商品住房建设用地时，会将配建公共租赁住房的约束性指标纳入供地方案，并向社会公示。而房管部门将与房地产开发企业签订公共租赁住房配建合同，详细规定配建公共租赁住房的位置、总建筑面积、套数、套型建筑面积、户型、质量要求、移交期限、违约责任等内容。市县政府住建、房管等部门对配建公共租赁住房落实情况实施跟踪监管。endprint

（四）建立政府购买服务为主、依托社会中介机构维护运营的运营管理体系，从而使公共租赁住房的管理维护更加高效。对于各类投资主体建设的公共租赁住房，建议以市县为单位委托专业的服务企业维护运营，防止政府行政事业部门过多界入具体事务。一是服务外包。可面向社会公开招标物业服务企业进行运营，具体负责辖区内的公共租赁住房的维修、养护。收费标准经各级住建部门审查同意或者业主大会表决通过后，报价格主管部门核准。二是加强监管。要对承租户进行定期入户走访，及时掌握承租公共租赁住房家庭成员的收入、资产、住房等变化情况，定期对其资格进行调查，如发现不符合承租资格的，将按合同约定处理。同时，还可依托物业服务企业开展日常检查，如发现转租、转借、闲置等各类违规行为，应及时告知当地住保部门进行处理。

（五）建立指定政府投融资公司管理为主履行政府出资人职责的资产管理体系，从而使权责更统一、问责更有效。一是对已建成公共租赁住房资产进行梳理。根据建设资金来源和承建主体性质，对全省已建成的公共租赁住房进行全面资产登记和产权确认，明确资产性质和管理主体。二是市县可以指定一家政府投融资公司来履行出资人职责，负责政府投资的公共租赁住房的资金筹措、房源筹集、租金收取、出售所得、资产运营等，全面负责保障房建设的建、管、用、还等事务。这么做的好处就在于能够最大限度盘活公共租赁住房资产，为政府后续保障房建设融通资金。三是重新规划公共租赁住房租售政策。对之前的租售政策进行重新评估，对于公共租赁住房出售大的原则是要非常审慎，对于部分市县公共租赁住房严重供大于求的情况，在保障基本需求情况下，可尝试出售一部分。积极建立公共租赁住房共有产权制度，允许保障对象在居住满一定年限后购买部分或全部产权，缓解地方财政的公共租赁住房建设投资压力。

（六）建立社会公共资产会计制度，使公共租赁住房资产有一个完整的记录和延续。自中共十六大以来，国家越来越重视国有资产的科学运作，由财政支出形成的各种资产必须得到合理的利用，彻底转变理财观念。财政支出形成的周转型国有资产已进入资本化运作准备阶段，财政支出形成的固化资产也必须科学利用。由各种形态并轨的公共租赁住房就是其中的一种。如何对其进行科学管理，首先，要做到心中有数，要明白它的物理形态和价值状态，这在会计学上叫实物记录和价值记录。公共租赁住房的物理形态，主要以房屋和附属物为主，因而可以作为固定资产，其来源渠道可以有多种，但接收和管理主体是国家财政部门。为此，无论哪种渠道建成的公共租赁住房，必须进行唯一处理，这样就形成了系统的实物管理和价值管理的体系。商品房配建可用捐赠和购买两种形式处理，自建、投资撬动和政策性引导建设的，可以按照资金来源渠道不同，分设不同的明细科目。其次，为了把这部分资产盘活用好，可以证券化等方式进行接收，这部分资产的接收是个新课题，必须组织专家进行专门研究设计，要有系统的账务体系和有关的财务管理办法，尤其是财务管理必须建章立制，必须清楚资金来源走向，财务费用记录清晰可查。Sendprint