浅析我国地方债务风险点、成因及化解对策

张新

摘 要：当前，我国地方债务出现了规模大、增速快的现象，在银行贷款、BT、发行债券等主要资金来源及偿还能力方面存在一系列问题。本文试从地方政府财权事权、制度方面约束、政绩考核机制等三方面成因进行分析，并根据成因相应的提出控制和化解地方债务风险的解决对策。

关键词：地方政府债务；债务风险；政绩考核机制；财税体制；政府发债合法化

1 地方债务风险点剖析

在规模上，截至2013年6月，地方债已经达到17.9万亿元，相对于两年前的规模增长了70%。同时，2013年上半年，中国GDP增长了7.6%，全国公共财政收入增幅了7.5%。通过以上数据分析，地方债务呈现出"规模大、增速快"的特点。地方债在GDP的比重有扩大之势，增速远高于经济和财政收入增速，且其加速增长势头并没有得到有效控制潜藏着很大的风险。

从资金用途上，地方债务主要用于基础设施建设和公益性支出。在政府负有偿还责任的债务十万多亿元中，用于市政、住房、文卫、水利等基础性建设、公益性项目的支出为八万八千多亿元，所占比例近九成。针对地方债务众多资金流向，应当分门别类，重点关注存在重大风险点的项目。例如，对于中长期的基础设施建设项目，地方债存在显著的期限错配，存在投资回报率与债务成本的问题，进行管控时应当重点关注。

地方政府性债务目前主要偿还方式是土地出让收入偿还。下面用数据说明，截至2012年底，11个省及相关市县政府债务余额中承诺以土地出让收入偿还的金额达到34865亿元，占该三级政府总的债务余额比重的 37.23%。地方债务存在对土地出让收入的依赖程度较高的现象，而土地出让收入也是城市基础设施建设的主要资金来源，土地出让收入真正用于偿还债务也是捉襟见肘。综上，地方政府偿还能力也是不容乐观，确实存在到期无法偿还的风险隐患。

2 地方债务风险成因探究

（1）地方政府财权事权不相匹配

地方债务问题一个至关重要的成因在于1994年的分税制改革，在财权上，中央政府的财权更为集中而地方政府的财权相对减少；在事权上，中央政府的事权相对下降，则地方政府的不断加大。具体来说，在财权上，中央政府拥有税收立法权，划归中央的税种税源广、易征收，地方政府保留的只是一些税源相对狭窄、不易征收的小税种。同时，在事权上，中央政府负责国防、研究开发等预算性质的开支，而地方政府则负责提供科教文卫当中一系列纯粹的公共服务支出。综上分析，分税制体制下地方政府庞大的事权与有限财权之间的矛盾使得财政支出增长速度大大超过收入增长速度，支撑经济运行的财力匮乏，而当前我国中央的转移支付体系并未充分建立，地方政府在面对财政资金缺口时，被迫通过举债来寻找资金来源，进而引入了诸多地方债务风险。

（2）缺乏制度约束地方政府债务

缺乏制度约束力是加剧地方政府债务的快速发展的根本原因。在政府主导的发展经济模式下，债务资金的筹集缺乏计划性、统一性和规范性，举债主体多头，责、权、利不统一。而相关监管部门对地方政府筹措资金没有实施有效监督。例如：无法做到准确计量、债务监管数据不透明、缺少债务风险预警与控制机制。分析得出，缺乏制度约束地方政府债务加剧地方政府债务的快速膨胀，增加了债务危机爆发的可能性。

（3）不完善的官员考核机制

目前，在我国将GDP的增长率作为考核地方领导干部政绩的关键型指标的前提下，某些地方领导干部为追求其政绩而进行不计成本地盲目投资，但毕竟地方财政资金来源有限，只能通过举借债务来弥补筹集建设上的资金缺口。与之形成鲜明对比的是，效益评价、债务考核无人问津。地方政府在片面追求GDP数字上的激增过程中，不关注数字增长的背后资金使用质量和效率问题，这无疑进一步增加了地方债务的潜在风险。

3 地方债务风险解决对策

（1）促使地方政府拥有更多的财权

首先，应当明确各地方政府的事权与财权，确保地方政府提供公共服务的持续性与稳定性，进而从资金支出方面缓解地方政府资金困难。其次，逐步推进地方自主税源建设，拓宽地方政府在与地方民生、地方特性相关税种方面的管理权限并同时提高其分摊比例，随同国家的宏观经济政策探寻营改增、房产税、资源税等税制改革中可以增加地方财政的空间，进而从资金来源方面缓解地方政府资金困难。

（2）完善地方政府债务制度

通过市场调节增加地方债务融资方面的透明度，以更加充分反映可能发生的违约风险，改变偿还期限避免债务偿还集中化，通过拓宽筹资渠道，避免风险过度集中于银行。同时，通过市场化的权威评级机构对地方政府的债信进行评级，使政府性债务风险显性化。进一步地，加强有关信用评级规范化的法律法规，拓宽信息披露的途径，落实其独立性和公正性。

（3）完善官员考核机制

以GDP的增长率作为衡量地方干部政绩考核指标的方式应当得到进一步弱化，地方官员的考核应随经济发展情况适当调整，把效益评价、债务考核的指标纳入考核指标体系之中，使得考核指标同经济增长、财政增长之间的关系更趋于合理化。对于债务率较高的地区，可以通过指标的导向作用加以调节。结合地区、经济发展水平、债务偿还能力等因素，出台明确的负债比率和债务偿还指标，结合具体情况，给予具体的达标期限，并辅助奖惩制度，使得其债务规模逐渐缩小。

参考文献：

[1]薛艳.地方政府债务问题探讨[J].辽宁经济，2014，3.

[2]张宏.地方债再摸底[J].中国报道，2014年，02.

[3]2013年第32号公告：全国政府性债务审计结果.endprint