公路客运枢纽的创新发展及实证研究

单建华　郗恩崇

摘要：文章提出了以客运枢纽所包含站场个数、参与的运输方式、投资运营模式3种划分公路客运枢纽的分类方法；根据经济学理论和客运枢纽的特点，将客运枢纽中的城市客运站定性为准公共产品；把公交场站、农村客运站（亭）等公益性更强的客运设施，定性为纯公共产品。论文对客运枢纽发展现状和存在问题进行了分析，提出了客运枢纽创新与发展的建议，主要包括：提出关于客运枢纽规划的建议；关于客运枢纽筹资建设的建议；关于客运枢纽运营的建议；关于多站式客运枢纽运营体制改革的建议。这些建议都具有很强的针对性。最后，作者选择了无锡、苏州、太仓客运枢纽三个案例，它们和上海虹桥客运枢纽，分别体现了我国一、二、三线城市和县级市发展客运枢纽的典型性，共同形成我国发展公路客运枢纽的“苏南模式”。

关键词：客运枢纽；规划；建设；运营；发展；创新

一、 前言

公路客运枢纽在旅客运输过程中发挥旅客集散、客运组织、多式联运、信息传递、综合服务与客运市场管理功能，是客运企业、旅客和运输管理部门的结合点，处于旅客运输的关键环节。近年来，我国公路客运枢纽在总体规模、连通程度和覆盖范围上有了很大进步，提高了客运服务质量、增加了社会就业，为促进经济社会发展做出了贡献。但是，与人民群众持续增长的出行需求相比，还存在较大差距。本文通过对当前我国公路客运枢纽规划、建设和运营现状分析，总结江苏南部无锡、苏州、太仓等地的公路客运枢纽建设与管理经验，并进而提出创新发展的建议。

二、 公路客运枢纽属性

1. 客运枢纽的分类。运输枢纽指运输网络中两条或以上运输干线交汇的场所，是具有运输组织与管理、中转换乘与换装、多式联运、信息流通与辅助服务等功能的场站、连接通道等基础设施，以及配套的技术设备所组成的集合体。公路客运枢纽指以提供公路旅客位移服务、完成旅客安全便捷出行的综合性基础设施及配套技术设备的集合体。按所包含站场个数、参与运输方式和投资运营模式划分，可将客运枢纽分为不同的类型：

（1）按包含站场个数。可分为多站式客运枢纽和一站式客运枢纽。各种运输方式或者同一方式的不同服务形式在同一个地点交汇，就形成一站式枢纽（本文中无锡客运枢纽和太仓客运枢纽就属此类）。在同一城区内由若干客运场站和连接这些场站的通道及技术设备构成的集合体，能够实现资源共享、合理分工、统一管理、协调运营，有效地完成旅客快速、方便出行的，则称为多站式客运枢纽。苏州城区“一主三辅”客运枢纽，就是以客运北站为主，以汽车客运南站、客运西站和吴中汽车站为辅组成的多站式客运枢纽。

（2）按参与运输方式。按参与方式划分，可以将公路客运枢纽分为多（运输）方式客运枢纽和单一（运输）方式客运枢纽。无锡客运枢纽是既包括公路客运也包括铁路客运的多方式客运枢纽，上海虹桥客运枢纽则是以航空为主导，铁路、公路客运参与的多方式客运枢纽；而太仓客运枢纽只有公路客运方式，它是公路班线客运、公交客运、出租客运等多种客运服务汇交组成的单一公路方式客运枢纽。

（3）按投资运营模式。按投资运营模式可以将公路客运枢纽分为政府投资客运枢纽、客运企业与政府联合投资（或政府政策性投资）的客运枢纽以及客运企业独资建设的客运枢纽。第一种建成后多为政府组建企业或委托企业运营；第二、第三种是由投资的客运企业运营管理。

2. 客运枢纽的属性和作用。根据经济学理论，公路客运枢纽属国家基础设施，其所包含的汽车客运场站与机场、港口、码头和火车站的属性相同，在为经济社会提供优质的客、货位移服务的同时，同时履行很多社会公益性服务，它自身依靠收取一定服务费用以确保其可持续发展，既有社会公益性、又有经营性，应当定性为准公共物品。但是，我国相关法规已明确规定把公交场站、农村客运站（亭）定性为公益性设施，完全由政府生产，则属于纯公共产品的范畴。

公路客运枢纽连接上下游运输，完成旅客集散、中转换乘、运输组织和多式联运等诸多功能，从这个功能链出发，具有综合开发延伸服务的优势资源，可以在满足公众出行需求主功能的基础上，向乘客提供购物、住宿、餐饮、休闲、娱乐、办公、信息及文化交流等各种服务，这些服务具有经营性。明确公路客运枢纽的经营性，有利于加大开发力度，在实现社会公众效益的同时使企业获得经济效益。此外，公路客运枢纽还是城市精神文明的窗口，历来受到政府的重视。明确公路客运枢纽社会公益属性，有利于政府对其制定发展政策。

对公路客运企业而言，客运枢纽对于实现企业集约化、规模化经营，具有战略作用，企业可以依靠客运场站群体构筑客运网络，网络化经营能够有效地发挥规模经济效益和范围经济效益，有效地减少经济波动和铁路、航空发展对道路客运的冲击，使客运企业抗风险能力大为增强；同时，公路客运枢纽有利于企业的客运主业发展，企业可以根据城乡经济形势和社会结构的变化，依托客运场站，及时调整客运班线和创新服务模式，化解劣势，创造优势，转变发展方式；企业充分利用客运站场资源开展各种延伸服务，实现多元化经营，为企业创造新的利润增长点；另外，公路客运枢纽的社会窗口作用有利于创建企业品牌，增加企业美誉度和知名度；通过客运枢纽配合政府工作，加强和政府的联系，改善发展环境；公路客运企业发展客运枢纽有利于它与铁路、航空等客运方式的衔接与协调，有利于综合运输战略的实施。因此，客运企业必须重视客运枢纽建设。

三、 客运枢纽创新发展面临的问题

2007年交通运输部出台《国家公路运输枢纽布局规划》，提出重点建设196个国家级公路运输枢纽；各省交通运输主管部门也相继制定或者完善了本辖区公路运输枢纽的发展规划。二十多年来，全国新建和改建了大量公路客运场站，初步构建起公路客运站场网络体系；客运站的运营和管理水平有很大提高。

虽然，公路客运枢纽得到了较大发展，但还是不能充分满足社会经济发展的需要，主要存在以下问题：

（1）客运枢纽投资建设涉及部门多，建设过程面临巨大的协调阻力和资金压力，做到“统一规划、统筹设计、同步建设”很困难。至今国家尚未制定多方式综合客运枢纽的国家标准和规范，各运输方式现有的行业标准不能适应综合运输发展需要，各种运输方式在客运站设计和建设上相对独立，难以解决功能衔接问题，做不到方便旅客的“零换乘”。

（2）由于行政体制原因，公路客运枢纽规划层次低、协调能力弱，导致部分公路客运枢纽选址偏僻，与其他运输方式有效衔接和综合协调方面不足。

（3）由于管理体制原因，许多客运枢纽属下的站场功能分工不合理，客运站场的经营主体多，协调困难，难以发挥多站式客运枢纽集、疏、运统一服务功能，没有形成真正意义上的客运枢纽，难以满足零距离换乘的需求。

（4）客运枢纽以收取进站服务费为主，多数客运站资金不足。客运枢纽建设投资很大，客运企业能力有限，发展受到很大限制，而多数地方政府财政支持力度小，优惠政策没有制度化、规范化，加上市场监管及运输安全社会责任的压力增加，影响到服务质量的提高和进一步发展。

四、 公路客运枢纽创新发展路径

1. 布局规划创新。

（1）建立国家多方式综合客运枢纽规划与审批职责的体制机制，提升公路客运枢纽规划层次，完善协调职责。地方政府将公路运输枢纽、场站规划纳入当地城乡总体规划，确保规划的落实。

（2）在综合客运枢纽的设计上突破传统模式，把各部门分头设计变为政府主导下的统筹规划、统一设计、同步建设。建议各政府部门联合编制综合运输枢纽规划，从根本上促进综合运输的发展。无锡客运枢纽在这方面有成功创新。

（3）客运枢纽的规划应采取政府主导、企业参与的规划模式。在实践中，客运企业缺少话语权导致了一些客运枢纽的规划出现偏差，例如，只考虑城市窗口作用，没有从以人为本和方便群众出发，贪大求洋造成浪费，给企业后续运营造成困难；或者选址不当，未实现各种运输方式的有效衔接。只有将客运枢纽的社会公益性与经营性相结合，才能实现客运枢纽的永续发展。

（4）按照“超前规划、预留土地，稳妥实施”的方针。在客运枢纽纳入城市统一规划前提下，在预留足够土地之后要稳妥实施，太超前可能造成浪费，太滞后可能影响城市发展大局，科学选择建设时刻。

2013年两会确定的大部制改革对以上创新措施的落实提供了有利条件。

2. 建设筹资创新。客运枢纽投资大、回报周期长，操作复杂，应是政府和企业合作参与的领域。

主要有两种投资建设模式，一是政府全额投资模式，另一是多元投资模式。前者比较适合超大型建设成本很高的多方式综合客运枢纽，例如上海虹桥客运枢纽。近期无锡建设的立体客运枢纽也是由政府独立投资的。而多元投资模式是以企业投资为主，以政府支持和政策性投资为辅，建成后由投资的客运企业经营。这种模式既能满足政府的社会公益性要求，还能实现企业经营回报，是对客运枢纽公益性和经营性的兼顾。

当前大多数城市客运枢纽及场站大多是按照多元投资模式建设的，只是由于同一城市若干客运站分别由多个不同企业投资，这样形成的管理主体多，相互竞争激烈，没有实现合理的分工协调，不是真正意义上的客运枢纽，需要进行运营机制改革。笔者认为，大中城市的客运枢纽建设宜以多元投资模式为主，特别是鼓励大型优势客运企业投资建站有利因素多，适合我国国情；在投资建设中，要坚持政府主导、统筹协调、企业运作、综合开发的投资建设原则。在技术上，要按照科学规律办事，加强可行性研究，开展方案征集，体现便民服务功能。

3. 运营模式创新。笔者认为，客运枢纽投资模式决定着运营模式。对于政府全额投资的综合客运枢纽，可以成立国有性质的专门站务公司进行运营管理。如果是多方式客运枢纽，可以按照铁路、公路、民航、地铁等不同运输方式实行由站务公司统一管理、按运输方式分区负责的制度；在管理体制上实行站运分离，站务公司只管枢纽，不管运输。例如，上海虹桥客运枢纽就采用此模式，组建了上海虹桥投资发展有限公司，负责枢纽的统一经营管理。另一种是委托经营模式，将政府投资建成的客运枢纽委托给客运企业经营，客运企业向政府支付一定租金。无锡汽车客运站立体客运枢纽，就是由政府投资，建成后委托无锡客运有限公司经营的。

笔者认为，在多元投资建设客运枢纽为主流模式的情况下，客运枢纽建成后由参与投资的客运企业经营是优化的模式。在这种模式下企业从建站初期便考虑以后的经营，使车站在发挥社会效益的同时，能充分发挥其经济效益。同时，对大型公路客运企业做大做强，实现规模化集约化经营十分有利。

4. 运营体制创新。由于历史原因，大多数城市具有多个公路客运站。但由于分属不同投资企业管理，各站独自运营、互不协作、相互竞争，甚至联网售票都实现不了；客运枢纽的统一管理、资源共享、信息联网、合理分工、协调运营的功能不能实现。

笔者认为，这些城市都面临多站式客运枢纽管理体制和运营机制改革创新的问题（见本文“五”之“2”节），以期真正实现城市客运枢纽的全部功能。

五、 公路客运枢纽创新发展的苏南模式

1. 无锡客运枢纽创新模式。无锡汽车客运站是由多（运输）方式参与的一站式立体客运枢纽。它于2010年7月与沪宁城际高铁同步建成，占地50万平方米、总建筑面积40万平方米，是典型的集城际高铁站、公路长途客站、公交首末站、出租车停靠站、社会停车场以及预留地铁站等多种交通功能于一体的大型综合客运枢纽。它整合了无锡市区多家公路客运站，促进了客流向中心枢纽区域的集聚。该枢纽由当地政府独家投资，由公路、铁路部门同步分别建设，公路枢纽部分由当地国有交通产业集团负责投资建设，建成后租给无锡汽车客运有限公司经营，铁路部分由上海铁路局无锡火车站建设经营。实行站运分离、协调运营及按运输方式分区负责的制度。

无锡汽车客运站是二、三线城市发展客运枢纽的一个典型范例，这种模式在2013年两会实现大部制改革后更增加了其可操作性。

2. 苏州客运枢纽创新模式。与多数城市一样，苏州市区具有多个客运站，是典型的多站式综合客运枢纽。苏州客运枢纽由四个公路客运站组合构成，形成“一主三辅”的格局。“一主”由苏州北广场客运站和北门客运站联合组成，北广场客运站以公铁换乘的中短途客运、旅游客运为主，辐射大苏州区域；北门客运站以中长途客运为主，辐射北部、西部外省市以及沪宁沿线及苏北各市。“三辅”指苏州南站、苏州西站、吴中汽车站。苏州客运枢纽的建站模式是：规划以政府为主导，企业提供建议方案；投资和建设以企业为主，政府提供帮助，建成后由苏汽集团运营管理。

为了实施统一管理，苏汽组建了苏州汽车客运总站，负责四个车站的运营，做到资源共享和信息联网，从方便旅客出发，在各站间合理分工、紧密协调、有序合作，统一受理和解决旅客的诉求和问题，是典型的多站式客运综合枢纽。

笔者认为，由于历史原因，当前我国大多数城市都存在多个分散客运场站。由于客运站分别由不同主体投资，这样形成的管理主体多，相互竞争激烈，不能合理分工协调，难以发挥多站式客运枢纽的功能。作为枢纽，只是几个独立实体客运站的相加是不行的，它们必须做到统一管理、资源共享、信息联网、合理分工、协调运营。显然，这些城市达不到上述要求，面临运营体制改革的问题。对此，苏州市客运枢纽的运营管理模式是很有借鉴意义的。

3. 太仓公路客运枢纽创新模式。太仓汽车客运枢纽是由单一公路运输方式的不同服务类别交汇组成的县级客运枢纽。由苏汽集团为主投资，于2009年4月建成投入运行，是一个集长途客运、城乡公交、城际快客、出租车停靠、社会车辆停放、商业开发于一体的客运枢纽。该枢纽是将太仓市区原有的长途客运站与农村公交客运站整合而成，按一级站标准设计建设，建成后由苏汽集团下属子公司太仓汽车客运站务公司经营管理。该枢纽的建站模式是政府主导规划，企业投资建设，政府给企业扶持政策，有效地把社会公益性和经营性完美结合，实现了政企双赢。

笔者以为，太仓汽车客运枢纽在建设模式和运营模式上可以作为我国县级客运枢纽发展的典范。

六、 结束语

在国家推进交通运输“大部制”改革，力促综合运输协调发展的背景下，如何发展公路客运枢纽是政府、运输企业和旅客共同关心的问题。上海虹桥综合客运枢纽和江苏省南部的无锡、苏州、太仓等城市的客运枢纽一起形成了我国一、二、三线城市和县级市客运枢纽建设和运营模式的典范，取得了瞩目的成就，被称为公路客运枢纽创新发展的苏南模式，为探讨公路客运枢纽发展的新模式提供有价值的借鉴。

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基金项目：国家自然科学基金项目（项目号：51178055）；中央高校基本科研业务费专项资金项目（项目号：CHDW2011ZD010）。

作者简介：郗恩崇，长安大学经济与管理学院教授、博士生导师，中国交通教育研究会专家委员会委员，英国利兹大学访问学者；单建华，长安大学经济与管理学院博士生。

收稿日期：2014-06-16。