社区党组织的功能定位与实现途径*

吴梅芳

*基金项目：国家社会科学基金青年项目《欠发达地区优秀村党支部书记成长实证研究》（12CDJ011）。

摘要：社区党组织是党的基层组织的重要组成部分。当前社区党的建设工作存在的诸多问题，归根结底与社区党组织功能定位不准以及未能找到合适的功能实现途径有着直接或间接的联系。社区党组织在社区建设和管理中应该承担以下几个方面的基本功能：一是领导核心功能，二是服务群众功能，三是整合社区共同利益功能，四是维护社区稳定功能。要实现这些基本功能，必须加强社区党组织的自身建设，强化服务意识，完善各项制度机制。

关键词：社区党组织；功能定位；功能实现途径

中图分类号：D26文献标识码：A文章编号：1003-0751(2014)07-0032-04

随着社会转型与城镇化进程的加快，作为党的基层组织重要组成部分的社区（本文特指城市社区）党组织在社区建设与管理中扮演的角色越来越重要。然而，由于对社区党组织的功能定位不准、未能找准功能实现途径等方面的原因，当前社区党组织建设工作还存在一些困难和问题。本文试图从一个新的视角即功能视角探讨社区党组织的功能定位与实现途径，从理论上解决社区党组织在城市社区建设和管理中应该“干什么”与“如何干”的问题。

一、社区党组织功能定位的现实意义

1.对社区党组织功能进行准确定位是社区党建研究的根本性问题

自1996年上海率先提出社区党建工作以来，特别是十六大党章第一次规定了社区党建的内容以来，加强社区党组织建设问题日益引起社会各界的关注。然而，“社区党组织的基本功能”这个根本性问题却并没有引起学界足够的重视。“功能”与“作用”意义虽相近，但两者并不完全等同。严格来说，“功能”主要侧重于事物的内在属性，是维持事物、组织生存的主要依据，属于“应该是什么”（即“应然”），而“作用”侧重于事物的外在表现，是事物、组织内在功能发挥出来后的效果或影响，属于“实际是什么或实际状况”（即“实然”），是社区党组织的行动效果。“应然”与“实然”之间往往存在一定的差距。在实地调研和个别访谈中，我们发现，有的地方，社区党组织承担的任务多达140项，许多本应由政府职能部门承担的任务，都“下放”到社区，如计划生育、社会治安综合治理、安全生产、拆除违章建筑等工作都交给了社区党组织，致使社区党组织很难集中精力去完成自己应该承担的功能。显然，“应然”与“实然”之间就出现了很大的差距。要减小“应然”与“实然”之间的差距，前提是对社区党组织的功能进行准确定位，明白其“应然”状态，不能让现实状态即“实然”掩盖了“应然”。因此，研究社区党组织的功能定位是社区党建研究的根本性问题，也是社区党建工作一个亟待解决的重要课题。

2.对社区党组织功能进行准确定位是加强社区党组织建设的前提

党的第十八大报告指出：“党的基层组织是团结带领群众贯彻党的理论和路线方针政策、落实党的任务的战斗堡垒。要落实党建工作责任制，强化农村、城市社区党组织建设。”①强化城市社区党组织建设的前提是对社区党组织的功能进行准确定位。只有明确社区党组织的基本功能，才能科学规范社区党组织的行为，才能在实践工作中更好地发挥社区党组织的各项作用。社区党组织的功能定位问题，说到底是要解决其存在的价值与价值的实现形式问题，解决其在城市社区建设和管理中应该“干什么”的问题。若社区党组织功能定位不准，将会出现“种了别人的田，荒了自己的地”现象。也就是说，只有明确了“干什么”，才能知道“如何干”，在实际工作中才能找准自己的位置，才不会“越位”“缺位”或“错位”。然而，在实际工作中，无论是上级主管部门还是社区党组织班子成员，对社区党组织在社区建设和管理中应该承担什么样的功能这一问题并没有足够清醒的认识。笔者在对“安徽省社区党组织书记示范班”的100名社区党组织书记的问卷调查中，当问到“您知道社区党组织在社区建设和管理中应该承担什么功能吗？”这个问题时，有26.3%回答“不知道”，有37.9%回答“知道一点，不是很清楚”，仅有35.9%人回答“知道”。由此可见，加强对社区党建工作者的教育，使其准确认识和掌握社区党组织的功能定位应成为加强和改进社区党建工作的首要任务与前提。

二、社区党组织的基本功能

依据《中国共产党章程》《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》《中共中央组织部关于进一步加强和改进街道社区党的建设工作的意见》等对社区党组织的相关规定，社区党组织在社区建设和管理中应具有以下几个方面的基本功能。

1.领导核心功能

“街道党（工）委和社区党支部（总支、党委）是党在街道、社区全部工作和战斗力的基础，是街道、社区各种组织和各项工作的领导核心。”②《中国共产党章程》也明确规定：“街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织，领导本地区的工作，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权。”③在社区建设和管理中，社区党组织的领导核心功能主要体现为以下三个方面：一是思想上的引领作用。“宣传群众、教育群众”是社区党组织的重要职责之一。这就要求社区党组织在社区建设和管理中应首先把社区党的思想建设以及精神文明建设放在突出位置，充分发挥其思想上的引导作用。具体来说，要丰富居民群众的文化生活，通过思想文化引导，倡导科学而又健康的生活方式，培养社区成员的责任意识、参与意识、奉献意识与公益意识。二是政治上的指导作用。社区党组织作为党在社区工作中的基层组织，应确保党的路线方针政策在社区的贯彻落实，从社区居民的共同利益出发，维护社区居民的参与权。引导社区居民积极参加社区各项民主选举活动，保证和监督社区自治组织开展自治活动，逐步加强社区民主政治建设。三是发展上的引领作用。社区党组织要依据社区自身的实际情况，确定发展目标方向，理清发展思路，领导制定发展规划，对社区建设与管理中的一些重要问题，加以科学分析并做出理性决策。

2.服务群众功能

社区党组织是党的基层组织的重要组成部分，服务群众是社区党组织的一项重要任务。为此，社区党组织“要坚持党的群众路线，牢固树立群众观点，不断增强服务意识，坚持把服务群众作为社区党建工作的重要标准，把群众满意不满意作为检验社区党建工作的重要标准，把工作重点从注重创收进一步转移到搞好社区管理和服务上来”④。由此可见，服务群众是社区党组织应发挥的重要功能之一。对社区党组织而言，既要发挥好自身服务群众的功能，还要推动社区服务的开展，始终把为民服务作为社区党组织工作的出发点和落脚点。具体来说，一要拓展服务内容。以满足社区居民多层次、多元化的需求，在抓扶贫帮困、便民利民、社会保障等工作的同时，着力抓好丰富居民文化生活、维护居民群众合法权益、帮助群众解决就业、提高居民素质等工作。二要整合社区服务资源。加强与辖区内各类基层组织及单位的协作与沟通，逐步建立健全无偿服务与低偿服务相结合、社区党组织同辖区单位相结合、社会化与产业化相结合的社区服务体系。尽力实现社区服务的全覆盖。三要创新服务方式。在当前“一站式”服务的基础上，注重运用现代信息技术来提高服务群众的质量与水平。

3.整合社区共同利益功能

作为区域性的社区党组织，更要注重整合社区内各个主体的利益需求。当前，“单位人”逐渐转变成“社会人”，企事业单位的退休人员转入社区，下岗与失业人员回归社区，社区人口日益增加。生活在社区的居民，高、中等收入群体与困难、弱势群体并存，不同群体有着不同的生活方式和利益需求。也就是说，社区是个异质化、多元化的社会单元，是一个区域中的利益共同体，社区内各个主体的利益和需求，在这里汇集。这就要求代表社区最广大居民利益的社区党组织应该把整合社区共同利益作为各项工作的出发点和根本路径。以社区共同利益为价值趋向，妥善处理好社区内各个方面的利益关系以及利益矛盾，运用政治、经济、文化等手段，使各个利益群体的利益诉求得到有效、合理的表达，从而最大限度将不同利益主体的利益整合在社区共同利益之中。社区党组织可以建立健全定期走访、党员分片包户等联系群众制度，积极推动社区建立党代表工作室，便于听取各利益主体的利益诉求。可以建立健全社区事务决策听证等制度，拓宽居民参与社区事务的渠道，让广大居民的利益与需求能更全面、更直接、更准确地得到表达。

4.维护社区稳定功能

“把服务群众、凝聚人心、优化管理、维护稳定贯穿街道社区党组织的活动始终，发挥党组织在建设文明和谐社区中的领导核心作用。”⑤我们要建设的社区应该是关系协调、团结向上、居民安居乐业的和谐社区。社区党组织处于社区社会活动的前台，更要注重发挥维护社区稳定功能。维护社区稳定是社区党组织的基本功能之一，更是社区党组织工作的一项硬任务。社区党组织作为活跃在城市社区的党的基层组织，可以通过意识形态领域的渗透与广泛的社会动员，来维护社区的稳定。首先，要加强对社区意识形态的引导。比如，可以对社区党员进行主流意识形态、先进文化的教育，更好发挥社区党员的作用，潜移默化地去影响社区居民，从而凝聚人心。可以对社区居民进行法制与安全教育，引导社区居民能自觉依法办事，合理表达利益诉求，这是促进社区和谐稳定的重要举措。其次，要做到守土有责。建立健全定期排查与走访制度，及时掌握本辖区内各方面情况，对影响社区稳定的隐患要及早发现、及时排除，对暴露出来的矛盾与问题要争取早化解、早消除。平时，要加强与政法、公安等部门的联系，建立健全社区“维稳”工作与突发事件应急处置机制，让社区党组织成为保社区平安、促社区和谐稳定的战斗堡垒。

三、实现社区党组织基本功能的主要途径

1.在加强自身建设中实现社区党组织功能

在城市社区建设和管理中，一些社区党组织之所以不能充分地实现内在功能，与其自身建设的状况，尤其是与社区党组织结构不够完善休戚相关。要完善社区党组织结构，首先，要注重整合社区资源，提高适应性，优化社区党组织设置形式。一方面要注重融合社区内的党员资源与组织资源，提倡社区建党委，形成以社区党委为主体、小区党支部为依托、楼群党小组为基础的纵向组织体系；另一方面，要在居民聚集区组建党支部或党小组，因地制宜建立“楼宇党支部”“市场党支部”“公寓党支部”等居民党组织，以增强居民党员的组织归属感。其次，要突出领导班子建设，提高社区党组织干部队伍整体素质与能力。社区党组织功能实现程度如何，社区党组织干部队伍尤其是社区领导班子素质能力是主要影响因素。要实现社区党组织功能，应把解决“有人办事，有能力办事”作为社区党建工作的重要环节。要多渠道选拔社区党组织干部，特别注意选好社区党组织书记，建设一支素质高能力强的社区党组织干部队伍；要更加注重对社区党组织干部队伍的教育培训，提高社区党组织干部队伍的整体素质以及做群众工作的能力与社区管理的本领；要健全考评机制，加强对社区党组织干部监管；要完善激励机制，激发社区党组织干部工作积极性与主动性，这样才能保持社区干部队伍的稳定性。再次，要创新社区党员的管理方式，不断健全党员分类管理机制，更好发挥社区党员的作用。党员是社区党组织开展工作的首要资源，在社区党员数量越来越多、成分越来越多样化、流动越来越频繁的新形势下，创新社区党员管理方式、健全党员分类管理机制显得尤为必要。针对社区“直管”党员的不同特点，管理的侧重点也应有所不同。如对社区党支部的“直属”党员可实行“星级管理”，对下岗失业党员可实行“扶助”管理，对离退休党员可实行“服务管理”等。针对在职党员宜实施“双重管理”模式。在职党员的党组织关系一般隶属所在单位，随着在职党员由“单位人”向“社会人”的转化，在职党员的作用发挥也应向社区延伸，并实行“以条为主，以块为辅，条块结合”的“双重管理”模式。针对流动党员应实施“跟踪”管理模式。即在摸清社区范围内流动党员的基本情况的基础上，按照“城乡一体”“流入地与流出地党组织共同管理”等原则，建立流动党员组织关系接转与登记制度，实现对流动党员的规范化管理。

2.在服务、整合中实现社区党组织功能

社区党组织功能实现同其运作方式是相辅相成的，适当的运作方式会有力地促进社区党组织的功能实现，反之，则阻碍其功能的实现。社区党组织要实现自身的内在功能，应坚持以服务居民为重点，搭建服务载体，拓宽服务途径，为社区居民群众提供各种具体的服务，通过服务来凝聚居民群众。一要努力搭建载体，为社区各类党员发挥作用提供平台。社区党员是社区党组织的细胞，只有发挥好社区各类党员的作用，作为整体的社区党组织功能才能得以更好实现。为了发挥社区党员的作用，应努力搭建载体，积极组建社区党员志愿服务队，实行党员承诺、设岗定责等制度。二要尽量拓宽社区党组织服务群众途径。一方面要根据社区的具体情况，找到合适的服务途径切切实实解决居民的实际困难；另一方面，要拓宽社情民情反映渠道，广泛收集社情民意，搭建社区党组织同居民群众沟通的桥梁和纽带。为此，要整合社区各种资源，积极开展结对共建活动。社区党组织应坚持“条块结合、资源共享、优势互补、共驻共建”的原则，进一步健全由社区党组织牵头、驻区单位党组织参与的社区党建工作协调议事机构。结对共建活动要本着“共建互惠、共同提高”的原则，突出“优势特色互补，推动城乡党建资源共享”，努力形成“基础设施共用、组织网络共建、党员队伍共管、党员教育共促、思想教育共抓、志愿服务共有”的工作机制。结对共建既可以有效发挥不同类型基层党组织的各自优势，也可以让结对共建单位对基础相对薄弱的社区党组织给予支持和帮扶，促使结对共建单位积极参与社区建设，帮助社区党组织切实解决问题，为社区党组织更好实现各项功能奠定坚实基础。

3.在完善机制中实现社区党组织功能

首先，完善社区党组织的物质保障机制。要提高社区党组织干部等社区工作者的福利待遇。应将社区党组织书记和居委会主任的工资、生活补贴纳入地方财政预算，将其养老、医疗、失业保险等纳入社会保障体系，以保证社区工作者能退有所养。另外，社区党组织书记与居委会主任的工资、生活补贴应达到本区、县城镇居民的年人均纯收入水平，同时，要随着区、县经济的增长同步提高。要为社区党组织开展工作提供足够的经费保障与硬件设施。社区党建工作经费应纳入政府财政预算，形成以政府投入为主、驻区单位支持、社会广泛参与为辅的多元投入机制。针对硬件设施问题，在发挥财政投入主渠道作用的基础上，采取社区自筹一点、党费补助一点、辖区单位赞助一点的办法，来集中解决社区党组织办公场所和活动场所的问题。其次，完善社区党建工作协调机制。在县（区）层面要成立街道社区党建工作指导委员会。主要任务是强化对街道、社区党建工作的指导，定期研究、解决街道、社区党建工作中的困难与问题。在街道层面应该建立社区党建工作协调委员会。定期与所驻社区的单位党组织沟通，进一步疏通和拓宽所驻社区单位的党组织参与社区建设和管理的渠道。在社区层面应该建立党建工作联席会议。定时召开联席会议，征求驻社区单位党组织和在职党员的意见与建议。对社区党组织自身来说，要有为驻社区单位的服务意识，在工作中多加强同所驻社区单位党组织的横向联系和合作，从而形成以社区党组织牵头、所驻社区单位党组织参与的区域化党组织建设工作的新格局。对所驻社区单位党组织来讲，既要有参与社区共建的责任意识，也要能接受所驻地社区党组织的指导。

注释

①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告（2012年11月8日）》，人民出版社，2012年，第54页。②④东方治：《街道社区党建工作手册》，国家行政学院出版社，2011年，第261、262页。③《中国共产党章程》，人民出版社，2012年，第46页。⑤《中共中央关于加强和改进新形势下党的建设若干重大问题的决定》，人民出版社，2009年，第26页。

责任编辑：浩淼南武