政府信任的层级差别及其原因解析

薛立勇

政府信任的层级差别及其原因解析

薛立勇

信任在不同层级的政府之间的分布并不均衡。在美国，联邦政府的信任度低于州政府，州政府的信任度又低于地方政府。而中国的政府信任层级差别情形与之相反：政府级别越高，民众对其信任程度越高。从制度和文化路径入手，通过考察中央政府信任和地方政府信任的来源，我们发现:政策评价、制度绩效、政府工作人员评价、权威主义价值观等都是影响地方政府信任的重要因素，而对中央政府信任最重要的影响因素来自政策评价。民众对于地方政府和中央政府的期望以及据以评价的标准不同，导致了目前“央强地弱”的政府信任格局。

政府信任；层级差别；制度；文化；“央强地弱”

一、问题的缘起与研究回顾

信任的衰落是当前很多国家政府面临的重要考验，对于处在转型期的中国而言，更是如此。从1960年代中期开始，对政府和其他政治机构的公共信任在所有发达的工业化民主社会一直都呈下滑趋势。然而，对于政府信任更加细致的研究必须考虑其结构。民众在政府信任上的层级差异不仅体现在中央和地方政府之间，还广泛存在于不同层级的政府之间。也即是说，政府信任在不同层级的政府之间分布并不均衡。在中国大陆民众对于中央政府的信任度颇高，而对于地方政府尤其是基层政府的信任度偏低；对于高级行政级别较高的政府信任度又高于行政级别较低的政府，呈现一种类似“差序格局”的结构样式。本文目的即在于对这种政府信任结构性失衡的现象进行验证，并从信任来源的角度来剖析其原因，希望能有助于相关主题研究的深入。

政府信任在各个层级的政府之间的不均衡性已经被很多学者观察到。张厚安、蒙桂兰(1993)早就注意到，农民眼中的政府并非铁板一块，“中央是恩人，省里是亲人，县里是好人，乡里是恶人，村里是仇人”。史天健(Shi 2001)也是较早关注中央政府信任的学者，他指出：中央政府的信任要明显高于地方政府的信任。李连江(2012)借鉴费孝通差序格局的概念，将这种政府信任格局称作“差序信任”。他于1999-2001年在三省四县所作的样本规模为1259人的调查显示：24.8%的人将政府看作一个整体，另外四分之三的人都不将中央政府和地方政府看作一个整体，其中又有795人(约占总体63%)持“央强地弱的差序信任观”。胡荣等人(2007)的研究同样证实，在政府信任上，城市居民会把政府看成是统一的整体，而农村居民则会在高层政府和地方政府之间做出区隔。井世洁、杨宜音(2013)的研究同样发现民众对于中央政府的信任度远高于地方政府和居委会、村委会等基层政府，但是他们以因素分析未能区分出“高层政府信任因子”和“地方政府因子”为由，仍然拒绝了将二者区别对待，坚持认为民众把政府是看作一个整体的。肖唐镖、王欣(2010)利用自1999-2008十年间在江苏、江西、山西、重庆、上海五省市四次调查的数据库，验证了农民对于不同层级政府的信任存在自上而下递减的特征。高学德、翟学伟(2013)的研究也证实了这种差异的存在，他们的数据还显示，城市居民比农村居民更加不信任基层政府。

对政府信任层级差别所具有的政治意涵或者其政治后果，学界研究颇多，而且多集中在农民的抗争研究领域。相对于后果的解释，学界对于这种政治信任结构性失衡的原因解释就比较少了。虽然，一些学者在分析政府信任流失的时候，一般都会特别将中央和地方政府区别开来。但是这些研究多数都是用“头脑风暴”的方法取得的，严谨的尤其是实证的解释非常少，更多的研究是泛泛而谈。不过必须承认，这些学术成果为本文的研究设计提供了思路。

在分析地方政府失信于民的问题上，有研究者指出，其原因在于：地方政府的角色错位、能力缺陷、利益驱动、逆向选择、行为短期化(何显明，2007)；腐败、寻租、扭曲的政绩观(郑永年，2009)；缺乏有效的权力制约机制和政府问责机制、信息不公开透明、法律意识淡薄(高卫星，2005)，等等。就政府信任的层级差异而言，胡荣(2007)认为上访是导致农民的政府信任层级差异的原因之一：上访者到达政府层次每提高一级，其对政府的信任就减少一个档次。这种用上访来解释政府信任差别似乎存在原因和结果倒置的嫌疑。管钥(2012)基于大学生群体的研究，从个人因素、制度安排和政治社会化三个角度去解释政府信任的层级差异。刘辉(2007)认为，中央政府与地方政府在政府绩效上的差异通过公众心理这一路径，导致了政府合法性水平的层级差异。其作用机制是决策绩效与执行绩效的时空分离和公共危机管理。叶敏、彭妍(2010)借助于政治图像、政治接触和经济增长机制三个概念来对“央强地弱”的政治信任格局做了诠释。

通过文献的梳理我们可以看出，现有研究至少存在如下几个方面的问题：(1)多将这种信任格局当作自变量，而非因变量；热衷于讨论这种信任格局的政治意义和后果，缺乏原因机制的解释。(2)在对于原因机制不多的分析中，主要结论是通过头脑风暴获得的，很多观点由于缺乏严谨的推理过程的支持，显得十分武断。

二、研究设计及假设

本文目的在于探讨政治信任的层级差别的样态和特点，并试图沿着政府信任来源的路径搭建研究的框架，对这种层级差别的原因做出解释。为了方便比较，我们将研究聚焦于农村。首先，我们会检视中国农民对于中央政府和地方政府的信任之间是否存在不同。在检视政府信任层级差异的时候，我们会使用五级政府的比较，但是在后面的环节中，为了简化问题，我们暂时将省级、地市、区县以及乡镇政府统一归为地方政府，即重点通过考察“央地差异”来呈现信任层级差异的可能原因。本文将分别从农村民众对公共政策的评价、制度的经济绩效和民众对政府工作人员的评价三个方面进行考察，分别对应制度正当性、制度有效性(即制度结果)和制度实施者。我们选用三个指标，是因为三项指标不能相互替代，而且三者对不同层级政府信任的作用力方向也可能不同。

1.政策评价。制度的正当性可以用制度对象的主观评价来衡量(高学德、翟学伟，2013)。中央政府近些年来出台了“新型农村合作医疗”、“新型农民养老保险”等一系列公共政策。民众如何评价这些政策？进而，这种评价会不会对中央信任和地方信任的差异产生作用？政策制定和政策执行在时空上是明显分离的——政策制定发生在执行之前，政策制定是执行的前提基础，且对政策执行有着指导性作用。中央政府因为政策制定获得的信任增量也大于地方政府由于政策执行获得的信任增量(刘辉，2007)。但是行政分工在民众心理上产生的差异比较难以测量，因此我们退一步，只是考察政策评价对于政府信任会不会产生影响。据此发展出的第一个假设：

假设1：人们对公共政策的满意程度越高，政府信任越高，中央政府和地方政府都会受益于此。

2.经济绩效。政府的信任水平和制度绩效密切相关。制度绩效可以从经济绩效、政治绩效和社会绩效三个方面来考察(胡荣，2011)。其中，经济绩效是最主要的方面，很多研究都证实，对经济状况的负面评价会导致对政府的不信任，正面评价则会增强对政府的信心。但是，经济增长却可能塑造中央政府和地方政府不同的形象。经济增长使得中央政府有了施惠于民的本钱：中央财政能够不断加强公共产品、公共服务的投资，在这一过程中取信于民，从而形成良性的循环。而持续的经济增长对于民众在地方政府的印象上却加分不多。在当下中国，不同地方政府在“晋升锦标赛”中对于“招商引资”十分迷恋(周黎安，2007)，相对而言，对于公共产品、公共福利却没有太多的兴趣，“亲商有余、亲民不足”。很多地方经济虽然取得了一定的增长，但是由于执着于经济增长的目的，在手段上往往很难做到“以人为本”。甚至有可能经济状况越好，地方政府“掠夺”的刻板印象越深刻。因此，我们的第二个假设如下：

假设2：制度的经济绩效会造成中央政府和地方政府之间的信任落差，具体而言，增加对中央政府的信任，降低对地方政府的信任。

3.政府工作人员评价。制度供给及执行的“主体”，是政府工作人员(或称政府官员)。在对于政府信任层级差别的考察中，很多研究者都将政府工作人员的表现，即他们的能力、品格作为一个关键变量。政府官员可以分为中央官员和地方官员，由于具体职责划分的不同，二者之间的能力可能很难比较，但是不能排除民众对于二者能力之间差别的刻板印象。不同层级政府官员给民众印象上的差别原因在于：(1)地方官员是制度实施过程中具体和民众进行接触的群体，他们必须面对政治接触的几个忌讳：“直接接触、广泛接触、恶性接触”，而中央政府则是“间接接触、较少接触、良性接触”，民众和第一线的地方官员接触，可能会产生许多不愉快的经历(叶敏、彭妍，2010)。(2)在当下中国，媒体对于中央政府贪腐或者丑闻的报道相当节制，对地方官员的败行劣迹却穷追猛打。“电视影响政治信任”，大众传媒经常传递地方政府官员贪污、腐败、渎职等负面信息，会加强“地方政府官员不可信”的印象。(3)贪腐、渎职等现象如果受到了惩处，地方政府的官员形象自然受损，而中央却可能因此彰显了自身的品格，进而获得更多的信任。当然，对于地方官员贪腐行为的持续曝光、惩处会不会动摇民众对中央政府的信任，也是值得思考的问题。据此，我们做出第三个假设：

假设3：农村民众对政府工作人员的评价如果比较低，会影响到其对地方政府的信任，相反，会加强对中央政府的信任。

除了制度方面的因素之外，政府信任的来源还可能包含文化方面的因素。许多学者从传统政治文化、人际信任、权威主义价值观等方面进行分析。其中，权威主义价值观作为政府信任一个重要来源不能忽视。秉持权威主义价值观的民众会对中央和地方有不同的感知，并施以不同的信任吗？我们据此可以合理地猜测，当秉持权威主义价值观的民众面对不同层级的政府时，是不是同样会选择权力比较大的一个来服从呢？也就是说，我们可以假设：

假设4a：农村民众越是尊崇权威主义价值观，对中央政府的信任越是高于对地方政府的信任，也即是说，权威主义价值观会强化政府信任的层级差别。

对于这个问题，也有研究者认为答案是“未必”。因为如果信任源自对权威的服从，那么很有可能民众对于地方政府和中央政府施以相差不大的信任：如果我们以地方和中央、信任不信任两个维度来划分，那么，秉持权威主义价值观的民众可能会选择对于地方和中央“全信”，或者“全不信”。李连江和欧博文(Li and O’Brien, 1996; Li,2004)在研究中发现，那些顺从、合作的农民往往把政府看成是一体的，“不作区分”。而“勇于挑战权威”的人才会将高层政府和基层政府区分开来，进行“依法抗争”。顺从、合作的民众自然是指更加接受和尊崇权威主义价值观的那部分人。据此我们发展提出另一个竞争性假设：

假设4b：农村民众越是尊崇权威主义价值观，越是把中央政府和地方政府看作是一个整体，即权威主义价值观并不会强化政府信任的层级差别。

三、数据与测量

本研究所用数据来源于南京大学“中国社会信用制度研究”课题组及复旦大学“现代社会信任模式与机制研究”课题组于2011年10月-11月实施的全国性大样本随机抽样调查。该调查的农村部分采用多阶段抽样法，在南京、天津、重庆、兰州、银川五个地区由县—乡镇—村三段进行抽样，按照2-2-1的标准进行：每个地区抽取2个行政县，每个行政县抽取2个乡镇，每个乡镇抽取1个自然村。这样在每个地区共抽取4个自然村，每个村再进行简单随机抽样。调查对象为年满18岁及以上的公民(不超过70周岁)。调查共回收有效问卷2158份。本研究所需主要变量在调查中的测量如下。

1.因变量

本研究的因变量是政府信任，具体分为对中央政府的信任和对地方政府的信任。在问卷中，政府被区分为“中央、省级、地市、区县、基层街道办/乡镇”五级，要求被访者在李克特五点量表上就自己对以上机构的信任程度进行评价。

2.自变量

(1)政策评价。调查问卷中设计了对“食品监管、抗震救灾、环境保护、义务教育、司法制度、户籍制度、新型农村养老保险、新型农村合作医疗保险、社会救助、慈善事业”等十个方面公共政策的评价，涵盖了各级政府机构需要决定或者执行的大部分政策。

(2)经济绩效。在上一部分我们已经指出，将使用被调查对象所处的区域变量来考察制度的经济绩效的影响。因为调查是在南京、天津、重庆、兰州、银川五个地区进行的，我们将南京和天津的样本合并，称作东部农村，将其赋值为1；将兰州、宁夏和重庆样本合并，称作中西部农村，作为参照组，赋值为0。当然，这种考察是有局限的，只是在数据不可得情况下的一种权宜之计。

(3)政府工作人员评价。我们将通过这个变量来考察民众是否因为制度执行者的品格因素赋予了中央政府更多的信任，中央政府能否依靠“惩处”获得比地方政府更多的信任增量。

(4)权威主义价值观。权威主义价值观是指公民对于权威的尊崇和服从程度。

3.控制变量

参考学界已有的研究成果，我们控制了受访者的年龄、性别、教育水平、婚姻状况、政治面貌、收入等社会人口学变量。这些变量中，性别、婚姻状况、政治面貌、教育程度为定类变量，按虚拟变量处理。其中，性别以女性为参照组；政治面貌以非中共党员为参照组；婚姻状况分作已婚、未婚、丧偶或离异，未婚者为参照组；教育水平分作小学及以下，初中、高中(中专)、大专、本科及以上五类；年龄和收入属于定距变量。考虑到年龄与政府信任的非线性关系，我们又加入了年龄平方项；收入为个人年收入，取自然对数。

四、结果与分析

根据此次调查，我国农村民众在不同层级的政府之间的信任差别的确是存在的。为了考察各自变量对于中央政府和地方政府信任的贡献及差别，我们先是依据社会人口学变量构建了两个基础模型，然后，将各个自变量逐个代入，进行多元回归分析。通过比较各个模型之间的差异来更加全面地考察中央和地方政府的信任是否以及如何受到各种不同因素影响。

1.制度要素对政府信任层级差别的影响

(1)政策评价。作为制度提供者的中央政府和制度执行者的地方政府都会受益于民众对于政策的正面评价，而且这种作用是比较明显的。从模型8相对于模型7的变化可以看出，调整R2从2.3%提高到21.4%，从模型2相对于模型1的变化也可以看出，调整R2从3.8%提高到16.3%。这些都是比较明显的提升，说明了公共政策对于政府信任提升的正向效果。即使引入了制度绩效、制度执行者以及权威主义要素之后，我们通过模型6和12仍然可以看出：民众对于各项政策的评价越高，对于中央政府和地方政府的信心也越足。假设1得到了证实。

说明：*p<0.05,**p<0.01,***p<0.001；a教育水平以小学及以下为参照组；b政治面貌以非党员为参照组；c婚姻状况以未婚未参照组；d区域变量以中西部地区农村为参照组。

表2 地方政府信任来源的多元回归分析

(2)经济绩效。通过模型3、6和9、12我们可以看出，区域变量对于政府信任有着比较重要的影响，对于中央和地方二者信任的作用也出现了反差，但是和我们想象的情况并不一样。具体表现为，东部农村的民众比中西部更加信任地方政府，而他们对中央政府的信任上反而低于中西部农村。经济社会发展程度较高的农村给予了地方政府更高的信任，但是更倾向于挑战中央的权威。这样，我们的假设2未能获得证实，反而出现了逆转的结果。究其原因：从某种程度上讲，我们对经济发展导致政府信任的增量有些低估，而对于地方政府在发展经济过程中可能与民众产生摩擦、不愉快经历，进而削弱信任的程度有所高估。

(3)政府工作人员评价。有关这一因素的影响比较有趣，虽然从系数看两者都是负的，但是模型10的系数大于模型3，相差还比较多(-0.194vs-0.059，虽然严格讲来二者不可比较)。模型10的判定系数相对于模型7提高了接近5.6个百分点，但是模型4相对于模型1只提高了0.6个百分点，后者只是微弱的变化。这似乎暗示着我们，对于政府工作人员的评价，在中央信任和地方信任的作用力大小上是不平衡的：地方政府因为政府工作人员的负面评价而失分的加速度要高于中央政府。当我们将政策评价和权威主义价值观要素同时引入模型之后：在中央政府的信任因变量的模型中，对于政府工作人员的评价因素不再具备统计显著性(模型6)，而在地方政府信任中仍然显著(模型12)。这其中的原因可能就是我们在研究设计中所提及的：中央政府确实通过对于腐败、渎职等现象的查处对于自己进行了救赎，中央政府“吸收”(absorb)了地方政府的信任。至此，我们可以比较有把握地说，假设3得到了证实。

2.权威主义价值观对政府信任层级差别的影响

从结果我们可以清晰地判定，在中国大陆，权威主义价值观仍是政府信任的重要来源。通过模型的比较。在引入了制度各变量之后，权威主义因素在地方政府中依然是有重要解释力的变量，并且其方向是正向的。民众越是认同、尊崇权威主义价值观，越是信任地方政府。而其在中央政府的信任中的贡献却变得不再显著，表明这种表面上看上去的影响力已经为制度要素所解释。值得注意的是，在本项调查中，对于“领导就像家长，他们说的话我们都应该听”这一陈述，明确表示不同意的只占到39%，可见权威主义价值观在农村仍然有一定的市场。这样说来，权威主义价值观在某种程度上的确降低了民众在中央政府和地方政府之间信任的可能差异。这一结果有力地支持了欧博文和李连江等人的研究结果：那些顺从、服从的农村民众往往将政府看作是一体的。所以，在有关权威主义要素对于政府信任层级差别影响的竞争性假设中，我们支持假设4b，而不支持假设4a。

五、未尽的议题：政府信任的转移

在当前美国，从联邦政府、州政府到地方政府，政府层级越低被信任程度越高。而中国大陆的情况恰恰相反。不过，我们必须注意，政府信任的这种层级结构并非静态的、固定的、一成不变的。美国1960年代的政府信任结构和我国当前相似：民众对于联邦政府的信任最甚，而对于地方政府的信任最低。我国台湾地区近三十年来同样经历了从“差序信任”到“反差序信任”的过程，民众对于“中央政府”的信任逐渐为地方政府所超越，当前台湾地区“宁信地方、不信中央”的民众占据了主流(陈陆辉、陈映男，2012；陈忆宁，2011)。这种信任结构的变化给我们的一个基本启示就是：把目前中国大陆的政府信任格局简单解释为“中央集权制的意外后果”过于简单粗略，因为美国在20世纪60年代时候并未实行“中央集权制”。

詹宁斯(M. Kent Jennings)考察了美国政府信任转移(devolution)的历史过程，根据他的研究，这种信任变化背后的东西是“公民对不同层次的政府应用不同的标准，拥有不同的期望”。这些标准和期望所占权重的大小、先后顺序造成信任在不同层级政府间此消彼长。詹宁斯认为这些标准包括三个维度，其一是绩效(performance)，包括政府的政策、计划，政府权力的大小，政府工作人员的胜任力等等，这是民众对联邦政府信任与否的主要标准；另一个公民与政府之间的连接(linkage)，比如官员的代表性、回应民众的能力，政府的可了解性及透明性等等，对应州或者地方政府。第三个维度是政府工作人员正直、诚实还是腐败等品格因素(M. Kent Jennings，1998)。我们不能照搬来解释中国的问题，但是通过上文的分析我们可以仿照詹宁斯的观点提出如下结论：信任差异源自民众对于中央政府和地方政府的期望及据以评价的标准不同。前者的评价标准比较简单，后者所涉及的“信任标的”则比较多。地方政府的信任受到如此多影响因素的影响，他们要赢得信任有赖于中央政府的制度提供，还必须不断增强本地的经济实力，增加辖区内居民的收入，让制度看得到成效。此外，还要提高政府工作人员的能力和品格，防止因此造成的减分。这一过程还受到权威主义价值观逐渐式微的挑战，因为“臣民”向“公民”转化这一趋势是不可阻挡的。信任往往是很脆弱的、易碎的(fragile)，因此需要精心维护。地方政府的信任相比中央政府更是脆弱，因为地方政府的失分点(当然也是得分点)太多了。

从发生机制上讲，我们国家“央强地弱”的政府信任格局究竟是如何形成的？笔者有一个未经证实的假设：此前民众对于中央政府和地方政府的信任都是属于极端的“强信任”(至少中国民众对中央政府的信任比较高，且多年来十分稳定，这一点可以通过纵览学界已有研究的数据获得证实)，而近些年来权威主义价值观逐渐式微，民众和地方政府的接触又有颇多不愉快经历，导致对地方政府的信任下降极快，而对中央政府的信任下降较慢，两者下降速度不一致导致了目前的格局。这一假设可以从本文的研究结果中简单推断一下，希望今后能接触到较长时间跨度的数据，从中寻找证据做出更明确的回答。

中国大陆的政府信任格局将向何处去？其中的关键取决于一个问题：如果地方政府的信任持续下降，中央政府会不会独善其身？因为在中央集权制的政治体制下，中央政府的判断和决定总是起着关键的作用。关于这个问题的回答也有争议，对于地方政府的不信任是否殃及中央政府这一问题的回答不同，但各方观点都隐含着同样的前提：对地方政府的不信任，如果还没有蔓延至中央层面，意味着这一政治体制仍然有其存在的空间，因此距离产生社会革命还非常遥远。反之，如果即将危及或者逐渐波及到中央政府的政治支持，中央政府的合法性遭到了质疑，情况就不是那么乐观了。

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〔责任编辑：秦川〕

TheDifferenceofGovernmentTrustonDifferentLevelsandItsReason

XueLiyong

The distribution of government trust is unequal on different levels. In America, the trust to federal government is lower than the state government, which is as well lower than the local government. Yet, in China, the situation is just the opposite: the higher level of the government the more trust from the people. In the perspective of institution and culture to explore the source of the trust, we find that: evaluation of policies, institutional performance, estimation of government staff, values of authoritarianism, etc., are all important factors affecting local government trust, and the significant factor that influent central government trust is only evaluation of policies. In sum, the difference of expectation and estimation criterion has formed the strong-center-and-weak-local trust structure.

government trust; level difference; institution; culture; strong center and weak local

薛立勇，复旦大学社会学系博士研究生、上海社会科学院《社会科学》杂志社编辑 上海 200433

C912

A

1001-8263(2014)12-0057-08