加强科研专项资金管理的思考

□（广东省结核病控制中心广东广州510640）

一、引言

近年来，国家对科技项目的投入越来越大，“十二五”期间，国家科技经费投入占GDP的比重将达到2.2%，有力地促进了科研能力、自主创新能力的提高。然而，通过财务验收和日常督查发现，科研专项资金的管理和使用还存在着很多问题，违规情况屡见不鲜，从而制约了科研专项资金效能的发挥。本文主要研究规模大、资金量大的科研项目，通过揭示和分析该类科研专项资金管理中发现的问题，意在提高风险防范意识，进一步加强科研专项资金管理，提高资金使用效益。

二、科研专项资金使用管理存在的问题

（一）挤占、挪用、转移科研专项资金

1.以虚假合同或虚假业务虚列专项支出，将专项资金转移至项目合作单位或其他与项目无关的公司，作为该公司收入入账，再从该公司支出，或直接套取现金。2.把专项资金挪作单位公用开支，或者挪作发放单位职工奖金。3.以会议费、专家咨询费、劳务费等名义套取专项资金。利用缺乏实质意义的会议结算单，将专项资金提前支付给会议定点单位，为日后使用提供便利。利用名和实之间监管的难度规避资金合理正确使用。客观来说，上述情况也许与预算进度压力有关，但这种做法给舞弊行为留下了空间。首先，这种做法违背了“收付实现制”的会计核算原则，使资金流的项目活动游离于监管之外；其次，有个别人是想把专项资金装入个人腰包，一旦查处就是贪污公款罪，难以逃避法律责任。4.利用假发票套取现金。表现形式主要有：一是用“真票假开”报账。即发票是真的，但反映的经济业务未实际发生。二是用他人发票报账，即领用发票单位与开具发票单位不符，该发票为转借或购买的。三是用已缴销的发票报账。通过发票管理缴销环节的缺陷，套出上缴税务机关已作缴销处理的发票。四是用虚假发票报账。虚假发票是公司或个人违法私自印制、伪造的假发票。如督查某单位发现：假发票26张，金额125 433.60元。其中：无效发票5张，网查为假16张，网查无此发票2张，网查单位不符3张。假发票的信息有：餐费、图书、办公用品、复印纸、通讯费等。存在发票内容与开具发票单位不符的情况，如某办公用品店开具餐费。

（二）设备及材料采购管理问题

1.违反单位集体决策规定，达到一定金额的开支未经过集体决策，仅由项目负责人说了算。2.违反招投标规定，私自确定中标公司。如个别项目违反单位招投标管理规定，该招标的未招标，自行确定供应商；或为躲避招标制度，将已达招标金额的大项目分解成若干个小项目。3.项目购买的固定资产，长期未记固定资产账。部分材料已付款，未实际收到却先办理入库手续。这些都致使账实不符。实验室大批量购买材料，无出入库手续，无流水账簿，无法说明材料的用量。4.超范围、超标准支出设备费和材料费。未按照批复的预算购买设备，自行更改设备的规格、数量、金额。购买了预算中未列明的材料，且该材料与项目无关。5.为加快预算执行率，结题前突击采购设备和材料，致使大量设备和材料未能达到预定的使用目的，造成浪费。

（三）部分开支不合理，佐证资料不齐全

1.差旅费支出不合理。同一个人在同一时间去了两个地方出差；出差人员不是课题组成员；往返车票不齐全；住宿发票的时间与车票日期不符；未注明出差目的、事由、出差人数；个别单位列支了旅游费和景点门票。2.会议费所附资料不够规范，缺少会议通知和参会人员名单，会议通知地点与实际发票不符。委托第三方举办会议缺乏委托合同。3.支付大笔测试化验加工费未签订委托合同，未提供相应的税务局发票或行政事业单位资金往来结算票据等佐证材料。有部分单位签订了委托合同，但合同中未注明测试的内容、单价、数量。4.国际合作交流费支出缺少支撑材料，未有旅行社发票、合同及国际交流邀请函，出国人员返程后无工作汇报和交流信息登记等。存在出国地点与预算不符，出国人员不是项目组成员的情况。5.劳务费和专家咨询费发放不规范。发放凭证未列明人员姓名、身份证号、工作内容、工作时间、领取人签字等信息。发放标准过高，支付较频繁，而且不同人员劳务费和专家咨询费的领取签名可看出是一个人的字体。6.间接费用支出不合理。（1）应在不同科目中列支的支出都在间接费用中开支。如督查某单位发现：在间接费用中开支了5 000元的会议费，开支了3 200元的专家咨询费。（2）在间接经费中列支课题组成员研讨支出，发票为某温泉酒店的会议费。（3）购买上千元的办公用品，发票仅写着办公用品一批，未有明细清单，且购买较频繁。（4）购买与项目无关的书籍，如照相摄影技巧、职称考试用书、书法教程等。

三、产生问题的原因

（一）课题负责人法制观念不强

上述问题的产生，与课题负责人法制观念淡薄，遵守财经法纪自觉性不高，存在侥幸心理有关系。部分课题负责人把科研专项资金挪作单位公用经费开支，错误认为钱没进自己口袋，就不是违规违纪。

（二）内控制度不健全，管理机制不完善

在课题组织管理中，有些单位未指定专人负责科研项目的财务工作，未能建立健全科研专项资金管理办法和内部控制制度。业务部门仅负责项目管理，对经费使用的监管不重视、不到位，把大部分精力放在立项、结项和成果申报；财务部门虽负责专项资金管理，但较少参与项目的申报、预算和研发，无法对经费使用的必要性和相关性做出准确的判断；单位领导为单位排名考虑，对专项资金总额的追求高于对财经制度的遵从和科研成果的产出。这种情况下，财务部门很难实施有效的专项资金管理，无法保证经费使用的合法合规。

（三）专项资金监管不到位，违规处罚力度不够

科研项目实施时，主管部门对科研成果更为看重，所召开的“实施进展研讨会”、“项目验收会”，主要是邀请专家来评定科研成果的前沿性和创新性，极少深入分析科研专项资金的使用情况。科研项目基本上只在项目结束时才进行审计，且审计机构投入的人力和精力都非常有限，对被审计项目的具体情况和实施过程几乎都不了解，主要是以课题承担单位提供的会计凭证、会计账簿、决算书等资料为基础简单进行审计，审计过程中发现重大问题时才请课题负责人进行简单说明，对账务进行调整。审计过程如此简单，审计报告质量很难得到保证，报告中也很少提及经费使用过程中发现的违法违纪行为，相关责任追究更是少有。

（四）项目实施组织结构幅度长，实施时间短

一方面，目前规模大、资金多的科研项目大多由课题责任单位组织实施，多个课题承担单位协同合作，将一个项目分解成不同课题，每个课题再分成多个任务。这样，项目实施便呈现多层级组织结构。组织结构幅度长导致课题任务执行进度不一，管理难度加大，资金难以很好的监管。个别项目负责人为了加快预算执行率，造成突击、违规使用专项资金。另一方面，项目实施时间短，经费拨付又存在滞后性，因此，很多研究工作很难在实施期限内完成或达到良好的效果，但根据财政部的相关规定，课题实施期限到期做结题验收后，未用完的科研经费要退回国家。故有些项目负责人就考虑后续工作怎样去完成的问题，以便在项目结题后可以继续开展项目中未完成的工作。

四、加强科研专项资金管理的对策

（一）增强项目负责人的道德感与法律意识

近几年频繁发生的腐败案件给各项目负责人敲响了警钟，从这些案例看到，一些受过高等教育的知识分子也成了腐败的牺牲品。究其原因，道德感缺失、法律意识淡薄、贪图享乐是使他们走上犯罪道路的根本原因。因此，采取措施强化项目负责人在法律法规方面的认识，增加他们的道德感与法律意识是惩治腐败行为的有效机制。财政、审计及有关主管部门要定期或不定期地举办单位项目负责人会计法律法规及内部控制制度建设培训班，各项目负责人应从他人腐败落马案件中吸取教训，增强法制观念，加强党性修养，建立正确的三观，面对外界诱惑毫不动摇。

（二）完善制度建设和管理机制

承担科研项目较多、资金量较大的单位应成立科研项目管理办公室，财务部门指定专人负责科研项目的财务工作，加强项目管理办公室、业务部门与财务管理等部门的沟通协调，建立良好的沟通反馈机制，促进项目运行。定期召集各业务部门和财务部门参与例会，通报业务和财务工作，实现信息共享，同时协调处理各课题进展过程中资金、采购等方面的问题。项目承担单位应在遵循国家会计法律法规的同时，根据本单位业务特点、管理模式和科研专项资金管理的特点，建立健全本单位的科研专项资金管理办法、内部控制制度等，为规范核算、合理有效使用科研专项资金提供制度保证，防止专项资金的挤占挪用和损失浪费。

（三）资金专款专用，加强会计核算

科研专项资金应纳入单位财务统一管理，专款专用，单独核算。科研专项资金不得用于与项目无关的支出，不得转移或挪用。从事科研项目的单位应按照课题要求设置会计科目，与科研项目的各类支出分别对应。承担多个科研项目的单位可建立科研项目财务管理系统数据库，独立反映各个课题的专项资金，各课题负责人可通过数据库了解课题经费的使用进度，实现项目资金核算的全过程管理。

（四）严格审核专项资金支出

项目负责人在审批时要认真把关，所有经费的支出都要按法规办事，一旦落笔，就要负起责任。财务部门要严格执行相关制度，严把审核关，审核项目支出的依据是否充分，是否遵守项目预算书和任务合同书的规定；审核原始报销单的真实性、合法性和合理性；监督项目外拨资金的使用情况；监督项目是否按合同进度的要求使用资金等。

（五）引入绩效考核机制

对于规模大、资金量大的科研项目，在申请设立该类科研专项资金的同时，应按规定申报专项资金预期绩效目标。申报材料必须设置可量化、可衡量的绩效指标，来反映专项资金预期的使用效益。财政部门组织对专项资金使用阶段性绩效进行监控，对监控中发现的问题，责成项目单位进行整改。科研项目结束后按规定实施绩效评价，绩效评价结果由财政部门汇总后专题报告政府，作为专项资金安排、调整、撤销以及责任追究的重要依据。引入绩效考核机制，关键在于引发财政资金管理部门、使用单位和受益群体对绩效问题的高度关注，最终实现对资金管理行为的引导约束。

（六）加强资金监管和责任追究

加强监督管理，健全监督评估机构，是保障科研项目按规划目标实施的有效手段。规模大、资金量大的科研项目，涉及的政府投入巨大，参与的各类实施主体复杂多样，如果不能从源头建立起有效的监督机制，难以保障政府资金与专项目标的一致性。政府应组织纪检、监察、审计、财政、科技等部门对该类科技项目进行经常性专项检查，及时发现问题，分清性质，通报批评，追究责任，限期整改，全面警示。要严格贯彻执行国务院《财政违法行为处罚处分条例》，对于虚报转移、挤占挪用财政专项资金等违纪违规行为，除责令改正追回财政专项资金外，要对单位给予警告或者通报批评，对直接责任人要移送纪检监察机关，追究刑事责任。

为了保障科研项目顺利实施，要增强项目负责人法律意识，完善制度建设和管理机制，引入绩效考核机制，加强监管和责任追究，重视财务工作，切实采取有效措施，以高度的责任感和使命感做好科研专项资金管理工作，保证科研专项资金使用的规范性、安全性和有效性。