江苏省生态公益林补偿制度现状及发展对策

江 浩，徐宏强，黄厚琦，樊向民，王 磊*，季永华

(1.江苏省林业科学研究院，江苏 南京 211153；2.江苏省林业局，江苏 南京 210036 )

江苏省生态公益林补偿制度现状及发展对策

江 浩1，徐宏强2，黄厚琦2，樊向民2，王 磊1*，季永华1

(1.江苏省林业科学研究院，江苏 南京 211153；2.江苏省林业局，江苏 南京 210036 )

自2002年开始，江苏省对生态公益林实行了政府补偿，并做出了很多有益的探索，但同时也存在着补偿标准偏低、补偿标准过于统一、补偿方式单一等不足。分析了江苏省生态公益林补偿制度现状，并针对当前主要问题，提出了创新补偿机制、与市场结合实施多渠道多元化补偿方式、分类别分等级补偿以及不断完善公益林补偿制度等对策和建议。

生态公益林；补偿机制；补偿标准；江苏

生态公益林是指为维护和改善生态环境，保持生态平衡，保护生物多样性及满足人类社会生态、社会需求和可持续发展为主体功能，主要提供公益性、社会性产品或服务的森林、林木和林地[1]。生态公益林不仅是可再生的自然资源，还具有涵养水源、保持水土、净化空气、降低噪音、调节小气候、保护生物多样性、固碳和防止全球变暖等一系列的生态效益[2]。

由于生态公益林属于一种社会公众商品，其生态效能具有外部性、非竞争性和非排他性等多种特征，使得其经营管理、补偿保护问题成为了自身发展的重中之重。20世纪80年代以来，我国就开始积极探索开展生态补偿的途径和措施。自1978年开始的三北防护林工程可以看做是国家层面最早的生态补偿实践。到2004年，我国建立了中央财政森林生态效益补偿基金制度，标志着我国生态补偿机制的正式启动。2007年，为进一步规范和加强中央财政生态补偿基金管理，提高资金使用效率，对《中央森林生态补偿基金管理办法》进行了修正，制定了《中央财政森林生态效益补偿基金管理办法》，明确了补偿对象。近些年来，地方自主性的生态补偿制度也在不断完善和创新。北京、广东、浙江、江苏、江西等地区对生态公益林及其补偿标准都制定并实施了地方性的补偿条例，为国家建立森林生态补偿机制做出了有益的尝试和积极的探索[3]。

1 江苏省生态公益林及补偿现状

1.1 江苏省生态公益林现状

近些年来，随着绿色江苏建设的深入，江苏省生态公益林面积不断增加。根据江苏省森林资源第二类调查成果报告，江苏省生态公益林面积为610 289.6 hm2，占全省林业用地面积的34.17%；蓄积面积2 610.7万m3，占活立木总蓄积量的27.27%[4]。按保护等级划分，特殊公益林14 018.3 hm2，占全省林业用地面积的0.78%；重点公益林320 056.2 hm2，占全省林业用地面积的17.92%；一般公益林276 215.1 hm2，占全省林业用地面积的15.27%。按事权划分，国家级公益林面积为68 781.8 hm2，占全省林业用地面积的3.85%；省级公益林面积为278 244.3 hm2，占全省林业用地面积的15.58%；市级公益林面积为61 726.8 hm2，占全省林业用地面积的3.46%；县级公益林面积为201 536.6 hm2，占全省林业用地面积的11.29%(见表 1)[5]。江苏省生态公益林多分布在苏北地区，面积为326 867.1 hm2，占全省林业用地面积的18.30%；其次为苏南，面积为190 662.8 hm2，占全省林业用地面积的10.68%；苏中地区生态公益林面积相对较少，为92 759.7 hm2，占全省林业用地面积的5.19%(见表 1)。

表1 江苏省生态公益林分类面积现状

1.2 江苏省生态公益林补偿制度现状

2001年开始，财政部在全国11个省开展了生态效益补偿改革试点，对生态公益林进行补助，补助标准为每667 m25元。森林生态效益补偿基金主要用于国家级和省级公益林的森林防火、林业有害生物防治、林木补植、森林抚育、建立森林资源档案以及管护人员购买劳务等其他相关支出，为各地的生态公益林健康持续发展提供了有力的保障。2002年，江苏省开始实行生态公益林补助，并于2005年正式制定了《江苏省省级森林生态效益补偿基金管理办法》，全面建立了省级森林生态效益补偿制度，同时将本省生态公益林补助标准提高至每667 m28元。2007年1月1日，《江苏省生态公益林条例》正式施行。考虑到江苏省经济发展及生态公益林的服务功能及其对社会的贡献，江苏省生态公益林补偿标准不断提高，至2007年提升至每667 m210元，2009年提升至15元。截止至2013年，省财政预算已经确定省级以上公益林每667 m2补助提高至25元。在江苏省内，目前南京、苏州2地已开始推行了地区级生态补偿。南京于2009年起草了《南京市市级生态公益林管理办法》，于次年正式实行；苏州在2010年7月出台了《关于建立生态补偿机制的意见(试行)》，在省内率先建立了生态补偿机制。2014年开始，常州、无锡等地也纷纷开始了生态公益林补偿工作的调研，并将开始相关政策条例的起草工作。

2 现行生态公益林补偿存在的不足

2.1 补偿标准过于统一

目前，江苏省对生态公益林都是按照面积进行补偿，不论是保存完好的次生原始林，还是无立木林地都是统一的补偿标准。统一的补偿标准有利于按照公平原则，使所有的生态公益林经营者得到统一的补偿，但没有满足因区域、区位、林种、林分质量等不同而客观上要求补偿标准有所差别的需求，造成了事实上的不均衡。这种现状导致了生态公益林经营者保护和建设生态公益林积极性的降低，进而减少对生态公益林管理的有效投入，严重制约了生态公益林的发展。

另一方面，目前的森林生态补偿标准，主要以规定的补偿标准为主，由中央财政和地方财政共同负担。而森林类型、地域因素、造林方式多样，各地经济水平发展不一，使得实际的森林生态效益的价值与规定的补偿标准相比，出现一定差异。同时，森林生态补偿标准并没有考虑到森林的社会影响，缺少有关的调整因素，使得在具体补偿实践中，不能满足多方的需求。

2.2 补偿标准相对偏低

目前，我国的生态公益林补偿标准还处于定性、概念性的阶段。但是，较低的补偿费用会使得相关单位及个人保护和建设生态公益林的积极性减弱，而较高的补偿标准又会给补偿主体带来巨大的经济压力。因此，目前还未能制定出一套较为精准并可以普遍推广的生态公益林补偿标准。

江苏省近些年来不断提高生态公益林补偿标准，并处在全国前列，但补偿标准仍然相对偏低。经营公益林与经营商品林间存在着巨大的收益差距，经营公益林得到的补偿基金远低于木材的经济利用价值，不能弥补公益林禁伐后所造成的的经济损失。有研究指出，以20 a为1个轮伐期，森林经营在1个轮伐期最低可获得木材纯收入7 500 元/hm2，也就是至少每年纯收人375 元/hm2，况且正常情况下公益林每年管护费至少在240 元/hm2。因此，最低的补偿标准应为615 元/hm2左右[6-7]。同时，还应考虑公益林经营所导致的地租等经济开发的机会损失。在部分地区，当地农民在坡度大于25°的坡耕地上种植烟叶的经济收益超过退耕还林后获得的经济补偿的5倍[8]。相对于已有的公益林补偿标准，农户更愿意从事有关的经济生产，生态改善与林农增收间产生了较大矛盾。这种以损害公益林经营者经济利益为全社会生态建设做贡献的不对等做法，极不利于生态公益林保护和建设。

2.3 补偿方式及基金来源单一

目前，生态公益林补偿基金主要来源于国家和地区财政，渠道单一。在财力有限的情况下，补偿标准难以提高，而部分森林资源丰富的地区一般而言经济发展相对受到制约，一旦政府财政状况出现问题，资金不能及时到位，补偿也不能及时兑现，势必影响到生态公益林经营者的利益。就目前的情况看来，直接从受益部门、企业、单位乃至跨地区、省份征收森林生态效益补偿基金，作为国家和地区财政投入的必要补充，是生态公益林经营者获得合理补偿的重要途径，然而相对的补偿机制还没有完善。

现行的公益林补偿方式以政府补助为主，缺少市场运作机制来完善资源分配和利益调整。同时，很多地区的政府部门对于生态公益林的地位和作用认识不足，对生态公益林补偿缺乏统筹规划，相应的管理机制没有理顺，责任主体不够明确，管护监督不力，执法和宣传力度不够，不利于生态公益林保护和建设及其生态效益的持续发挥，并造成了不良影响。

3 对策与建议

总的说来，生态公益林补偿是为了保护生态环境，充分发挥森林的生态功能，国家、生态受益者及其他组织给予为生态公益林的营造、保护、管理和建设付出代价的组织和个人适当的经济补偿[9]。为保障生态公益林补偿的顺利进行，有必要为此制定一系列有利于其营造、抚育、管护以及增强、促进森林自我调节功能的经济和法律制度。建立一个完善、可操作并适应各地区实际情况的生态公益林补偿机制，不仅是简单的原则导向，更是各项政策、法规以及专项政策的配套调控。鉴于江苏省生态公益林补偿现状，为解决其中存在的问题，建议应从以下几方面来完善相关制度。

3.1 完善生态公益林补偿管理制度及相关法规

生态公益林补偿立法是实施生态公益林补偿的法律保障和行为依据。现行的生态公益林补偿制度还存在很多问题，对生态公益林的生态问题和保护方式缺乏相应有效的法律体系支持，立法落后于生态公益林的补偿和保护。许多经营者因为补偿不足而不愿经营生态公益林，政府因为财力有限又无法全额投入公益林的补偿，存在着一种“非志愿性行为”[10]。为此需要专门的补偿法规或条例来约束政府和生态公益林补偿对象的行为，并提供强制性的法律保障。当前，应结合江苏省各地区实际情况，对《江苏省省级森林生态效益补偿基金管理办法》进行修改完善，全面推进生态公益林补偿工作走上法制化道路以保障补偿工作的顺利展开。目前，江苏省部分地区，如南京、苏州、常州等地，已开始探讨、起草或实行地方性生态公益林补偿制度或法规，为规范生态公益林补偿打下了良好的基础。

与此同时，应明确各部门管理职责、权利和义务，配套建立生态公益林补偿基金管理及监督体制和市场化交易体制，加强对生态公益林补偿基金的监管，保障各地对生态公益林补偿的有效管理。对于森林生态效益补偿基金的使用，坚持高效利用原则，建立科学合理的资金使用和监管机制。如在验收森林效益达标的情况下，通过银行系统建立专款账户，直接将补偿资金发给农户,这不仅可以减少寻租活动的发生，而且降低了交易成本，最大限度发挥了森林生态效益补偿基金的作用。

3.2 建立生态公益林分类补偿机制

江苏省生态公益林分布不均，地区间地类及生态区位差异较大，不同地区间生态公益林质量高低不同，生态服务功能大小不同，因禁止采伐造成的损失也存在着较大差异，不同功能和等级的林分因管护所付出的成本也存在着一定的差距。但长期以来，江苏省各地区生态公益林补偿都实行着统一的标准。因此，必须创新建立生态公益林补偿标准形成机制，实行分类补偿或者等级补偿，有效地提高补偿资金的实际使用效率。同时，建议根据全省各地经济发展水平、森林植被分布情况以及林分质量制定不同的补偿标准，以尽快建立全省生态公益林补偿的相应政策和评价体系，即综合考虑不同地区、不同管护难度、不同生态区位、不同质量及不同生态服务功能，运用合理的生态评价体系，实行差异性的区域考核政策，遵循优质高价、劣质低价的原则，从解决公益林管护的实际问题出发，建立全省生态公益林分类补偿机制，有效地推进全省的生态公益林保护及建设工作。

3.3 与市场结合，探索多元化、多渠道补偿方式

与市场结合，以各方自愿为前提，通过合理运作，使资源配置达到最优化，从而满足各利益方的目标效益，符合生态公益林补偿多元化、多渠道目标效益的追求，即补偿主体需求最大生态效益，补偿对象需求最大经济效益。所以，生态公益林补偿的发展方向之一就是与市场相结合。与市场相结合的形式多种多样，多渠道、多元化的补偿方式贯穿于生态公益林经营的全过程，不仅可以保障生态公益林经营绩效，还可以满足生态公益林经营者的利益需求。目前，江苏省生态公益林多渠道、多元化补偿方式应主要从生态公益林经营需要和生态公益林经营者两大方面进行探索。政府多渠道筹集资金，如发行森林效益国债、生态福利彩票，向环境保护社会团体、国际组织、企业筹集资金等，同时需要完善森林生态服务市场机制，将具备市场潜力和可操作性的森林效益产品，如固碳效益、生态旅游等，进行市场开发，获取一定的经济效益以回报生态公益林，来弥补森林经营等其他方面的资金缺口。

4 结论

实施并完善生态公益林补偿机制是一个漫长而复杂的过程。目前，江苏省生态公益林补偿工作还处于不完善阶段，急需进行相关研究，将国家、社会及个人结合起来，形成一个多方面的整体，不断优化互动，逐步建立并实施“政府管制、公众参与、市场调节”的公益林补偿管理及调控模式[11]，并在今后的发展过程中不断加以总结完善。

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Thepresentstateandcountermeasuresofcompensationmechanismforecologicalnon-commercialforestofJiangsuProvince

JIANG Hao1, XU Hong-qiang2, HUANG Hou-qi2,FAN Xiang-min2,WANG Lei1*，JI Yong-hua1

(1.Jiangsu Academy of Forestry, Nanjing, 211153, China; 2.Forestry Bureau of Jiangsu Province, Nanjing 210036，China)

Since the compensation mechanism for ecological non-commercial forest of Jiangsu Province was taken effect from 2002, some explorations have been made by the provincial government in the establishment of compensation mechanism for ecological non-commercial forest, whereas there are several problems need to pay attention to, such as low compensation standards, over-unified compensation standard, inaptitude management, monotony of compensation subject and channel, etc.We made assessment on the effect of the compensation mechanism for ecological non-commercial forest in Jiangsu Province.The strategies suggested in the paper include introducing market mechanism, multiplying compensation mode, establishing sensible compensation standard and classified compensation system.

Ecological non-commercial forest; Compensation mechanism; Compensation standard；Jiangsu

1001-7380(2014)04-0054-04

2014-05-27;

2014-06-23

江苏省林业改革办公室项目“江苏省生态公益林补偿机制及补偿标准研究”；江苏省林业三新工程项目“宜兴太华水源区森林可持续经营技术推广” (LYSX[2102]07)、“丘陵山区健康森林经营技术示范推广”(LYSX[2102]06)

江 浩(1983-)，男，江苏扬州人，博士，主要从事森林生态研究。

*通信作者：王 磊(1980-)，男，江苏宜兴市人，博士，从事生态系统研究,E-mail:wl.stone@163.com。

F326.20

C

10.3969/j.issn.1001-7380.2014.04.014