学前教育投入现状分析与对策建议

曹斯

学前教育发展现状

学前教育进入稳定快速发展时期，办学规模逐年扩大，形成了以公办为主导，公办与民办双主体的办学格局。

随着经济快速发展，人们对学前教育的关注进入到一个新时期。政府主导、市场参与、家长关注等因素将学前教育推到了教育发展的新阶段，学前教育形成了多元驱动的发展趋势。主要情况如下[以下数据源于《全国教育事业发展统计公报（2006-2012）》、中国教育统计年鉴（2010-2011）、2010年全国教育事业发展统计公告、袁贵仁部长介绍纲要实施情况的报告]：

学前教育进入稳定发展期，整体规模逐年扩大。幼儿园建设规模与幼儿入园规模逐年扩大，幼儿园数与在园儿童数年均递增幅度大。2006-2011年间，全国幼儿园总量年均增加6051所，全国在园幼儿人数年均增加193.43万人。

公办幼儿园建设规模整体进度减缓，所占份额逐年递减，呈下降趋势。2006-2011年间，公办幼儿园数减少3673所，公办幼儿园在园儿童数占在园儿童总数的比例从65.74%降低到50.53%。同期，公办幼儿园的在园儿童数增加了242.08万人，民办幼儿园在园儿童数增加918.52万人。

民办幼儿园发展态势迅猛，民办幼儿园园数与在园儿童数增长较快。民办幼儿园已经成为学前教育的重要组成部分。2006-2011年间，民办幼儿园总数增加39978所，民办幼儿园数所占比重达到69.19%；民办幼儿园在园儿童数增加918.52万人，民办幼儿园在园儿童数所占比重达到49.47%。

幼儿园学前三年毛入园率增长明显。按照国家教育发展规划纲要的要求，结合国家新生儿人口数，当前及今后一段时期学前教育供需矛盾仍比较突出，幼儿入园压力比较大（见表1）。

表1：幼儿园学前三年毛入园率

[年 份＼&三年出生人口（人）＼&学前三年毛入园率（%）＼&2001-2003＼&49480000＼&45.75＼&2002-2004＼&48390000＼&48.54＼&2003-2005＼&48090000＼&51.47＼&2004-2006＼&47940000＼&50.9＼&2005-2007＼&47950000＼&56.6＼&2006-2008＼&47860000＼&62.3＼&]

（备注：学前三年毛入园率=当年在园人数/前3-5年出生人口数；2006-2008年毛入园率为测算数据。）

全国城市、县镇、农村三级幼儿园发展稳步推进，呈现出“公缓民进”的特点。2006-2008年，在城市、县镇、农村三级幼儿园中，教育部门主办幼儿园数量呈持平或略增态势，民办幼儿园数量递增明显，集体办和其他部门办幼儿园数量呈明显递减态势。城市一级幼儿园数量发展趋势与全国发展趋势相同；在县镇一级幼儿园中，教育部门主办幼儿园数量略有增加，民办幼儿园数量增加明显，集体办和部门办幼儿园数量递减明显；在农村幼儿园中，教育部门主办幼儿园数量呈下降趋势，

民办幼儿园数量递增明显，集体办和其他部门办幼儿园数量递减明显。值得注意的是，教育部门办幼儿园数量在农村一级中呈现下滑趋势，农村民办幼儿园数增长迅猛（见表2）。

学前教育经费投入情况

学前教育经费投入随着全国教育经费投入的快速增长而增加。“十一五”以来，全国各级各类教育机构教育经费投入呈现快速增长态势，2010年全国教育经费总投入是2006年的1.96倍，2010年全国幼儿园教育经费总投入是2006年的2.34倍。

全国幼儿园各项经费投入占全国教育经费收入比重偏低，且增长缓慢。社会捐资助学对办幼儿园的投入呈现下降趋势，属于个人投入的事业收入、学杂费等项增速明显。2010年，幼儿园教育经费投入占国家相应经费的比例为1.48%，比2006年增加了0.24%，2006年-2010年，幼儿园财政性教育经费占全国国家财政性教育经费的比例增加0.09%，幼儿园社会捐赠经费占全国社会捐赠经费的比例降低了0.56%，幼儿园事业收入占全国事业收入的比例提高了0.61%，幼儿园学杂费投入占全国学杂费投入的比例提高了1.57%。

幼儿园年度经费结构（幼儿园年度各项经费投入占全国幼儿园教育经费总收入的比例情况）发生变化，国家财政投入和个人投入力度较大。一方面，国家财政性经费投入力度加大；另一方面，个人投入增大，学杂费占比增速明显。2006-2010年间，财政性教育经费占比提高了5.07%，事业收入占比降低了2.59%，学杂费占比增幅较大，达到了11.62%。

“十一五”以来，全国幼儿园教育经费支出增幅翻番，略高于全国教育经费支出增幅。全国幼儿园教育经费支出主要用于事业性经费支出，约占年度总经费的98%。其中，幼儿园基本建设支出与全国教育经费中的基本建设支出均呈现逆增长态势。2006-2010年，全国各级各类学校教育经费支出增幅较大，2010年的总支出是2006年的2.08倍，事业经费支出增幅达到2.2倍。基本建设支出呈下降趋势，2008年基本建设支出是2006年的72.32%，2010年基本建设支出是2006年的82.52%。2006-2010年，幼儿园教育经费总支出增幅明显，2010年的总支出是2006年的2.37倍，其中事业性经费支出提高2.36倍，基本建设支出提高2.66倍。

幼儿园教育支出占全国教育经费投入比重略有提升，但整体比重仍然偏低。2006年至2010年，年均支出比例（全国幼儿园教育经费支出占全国总经费支出的比例）为1.39%，高于年均经费收入比例（1.33%）。幼儿园年度基本建设支出占全国基本建设支出的比重明显增加，由2006年的0.33%提高到1.06%。

学前教育投入存在的问题

学前教育办学主体已发生结构性的变化，但政府投入机制未变，导致学前教育总体投入不足。公办幼儿园与民办幼儿园在规模上相当，公办幼儿园的总数减少，在幼儿园中所占比例降低，民办幼儿园的数量和幼儿在园数双双增长，学前教育办学主体已发生结构性变化，从公办为主转变为公办民办共同发展。endprint

2006-2011年间，在全国幼儿园总数增加36305所的背景下，公办幼儿园总数减少了3673所。其中，2010年公办幼儿园数量一度减少了6958所。而五年间，民办幼儿园占比增加11.39%，达到69.19%，民办幼儿园在园幼儿数增长15.21%，达到49.47%。可以说，在以公办幼儿园投入为主的体制下，公办幼儿园的普惠性在逐渐减弱，覆盖面逐渐减小。一方面，将有限的资金投入到市场占比萎缩的公办幼儿园中，使得本来就优质的幼儿园获得过度的资金投入；另一方面，民办幼儿园承担了越来越多的办学任务，却缺乏适当的资金投入。由数据分析可以得出：学前教育供需矛盾突出，公办幼儿园辐射范围与供给能力逐步缩小，国家投入力度明显不足，在

市场化影响下，将催生出更多的高价幼儿园。如此，公办幼儿园和优质幼儿园资源将显得更为稀缺，“入园难”“收费高”“好园少”等问题将会日益突出。

全国学前教育资源分配不均，在结构上，城市、县镇及农村学前教育发展不均衡，存在重城市、轻农村的问题。当前，在我国幼儿园发展格局中，存在城市、县镇及农村三级学前教育发展不均衡的状况。教育部门办幼儿园数在城市和县镇两级中呈现递增趋势，但在农村则呈现出递减趋势；民办幼儿园数在城市、县镇及农村三级中均呈现出显著递增趋势；集体办和其他部门办幼儿园数在城市、县镇、农村中呈现出递减趋势。由此可以看出，以公办幼儿园投入为主的投入机制在制度设计上存在不公平的缺陷，易导致学前教育区域发展不均衡，直接影响学前教育的均衡发展。

在幼儿园投入中，存在个人投入增幅过高，社会捐赠幅度不升反降的现象。2006-2010五年间，幼儿园投入中的“事业收入”和“学杂费收入”两项呈现出高速增长的态势。虽然学前教育经费投入整体增加，但政府投入增速远低于个人投入增速，呈现出政府投入不足的情况。将学前教育经费收入与全国经费收入对比进行分析，呈现出以下特征：社会捐赠收入逆向发展呈递减趋势，且年度波动较大；在全国幼儿园教育经费收入中，学杂费在五年间的增幅达到4.24倍，高于全国各级各类教育机构教育经费收入中学杂费增幅的1.62倍；事业收入增幅达2.15倍，高于全国事业收入增幅的1.51倍。与全国经费收入相比，幼儿园经费收入结构存在个人投入增幅显著高于政府投入增幅的现象，也侧面印证了当前幼儿园学费居高不下的现实。

对策与建议

形成政府主导、社会参与的多元投入结构。政府应该高度重视学前教育，进一步优化学前教育投入机制，不断促进学前教育资源均衡发展。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中提出，要“大力发展公办园”“加大政府投入”“提高幼儿教师队伍整体素质”“重点发展农村学前教育”等一系列推动学前教育发展的战略举措，需要形成政府主导、社会参与的多元投入结构，创新机制，推动学前教育的长足发展。尤其是省、市级政府要加大对学前教育的投入，将其纳入教育发展考核指标体系中，进一步促进学前教育的普惠性和公益性发展。

优化投入格局，不断提高学前教育经费投入效率，促进学前教育的城乡一体化发展。学前教育资源紧张，公共教育资源分配不均是学前教育发展面临的一个难题。推进资源优化，提高投入效率，是解决当前资源紧张问题的重要途径，也是破解城乡学前教育发展不均衡难题的重要方式。解决好城市学前教育的“溢出资金”，吸引社会资金进入学前教育领域是优化格局、提高资金使用效率的重要手段。一方面，要破除以城市为中心的投入体制，加大县村两级幼儿园投入，从源头上保障教育的均衡发展。就目前国家教育经费投入情况来看，城市幼儿园投入饱和度过高，一方面是城市优质幼儿园的重复投入比例大，对县村标准化幼儿园建设重视程度不够，导致资源浪费；另一方面，县村两级幼儿园数及在园幼儿数逐年增加，但是投入增幅跟不上发展的步调，造成对县村两级幼儿园发展资金投入不足，影响农村学前教育的健康持续发展。

调整扶持政策，吸引更多的社会资金和机构进入学前教育领域。国家需要调整、优化社会资金参与学前阶段教育的相关政策，为学前教育投入做好政策引导与权益保障。

转变学前教育财政投入导向，加强以增加普惠性教育资源为主的投入机制建设。改革学前教育财政资金的分配方式，提高学前教育的公平和效率，实现以增加普惠性学前教育资源为主的财政投入机制，通过统一的财政资金投入，打破以公办幼儿园投入为主的方式，将“溢出”资金转向民办幼儿园，并加大公共财政的支持力度，把更多的民办幼儿园办成普惠性幼儿园。通过政府补贴、购买服务、减免租金、培训教师等方式，支持民办幼儿园提供面向大众、收费较低的普惠性服务，降低优质民办幼儿园的入园门槛。

另外，在学前教育资源不足的情况下，公共财政投入和新增教育经费也要向农村地区倾斜，大力推进农村普惠性幼儿园建设，不断提高幼儿入园率。

本文系2013年度湖北省人文社会科学研究青年项目（编号13q156）研究阶段性成果。

（作者单位：湖北第二师范学院）

（责任编辑 杨 靖）endprint