突发公共事件应急信息管理及完善路径探析

田霏+++陈占民+++朱德慧

摘 要：突发公共事件信息具有海量、分散、多样和复杂等特性，对突发公共事件应急信息的管理关系到应急管理工作的整体效能和长远发展，对基层央行加强应急管理具有十分重要的借鉴意义和研究价值。本文分析了我国应急信息管理中存在的主要问题，借鉴其它国家管理经验，提出完善我国应急信息管理的可行路径。

关键词：突发公共事件；应急信息；管理

中图分类号：F830.31 文献标识码：B 文章编号：1674-0017-2014（7）-0093-04

一、文献综述

目前，对于应急信息管理的研究，学者们多从交叉领域或者应急管理的某个环节展开。单纯以危机信息作为研究对象的则较少。具体而言，研究者们对于应急信息管理的研究可大致区分为五类：

（一）宏观制度层面的研究。刘霞等人集中探讨了我国应急管理“一案三制”建设所面临的挑战和重构思路，深刻分析了我国应急管理条块分割、衔接不足、缺乏联动、信息管理低效等问题。林艳玉则重点分析了我国突发事件应急管理与应急能力建设中存在的职能缺位、机制缺位等问题，指出了我国在应急管理综合协调、信息披露等方面存在的诸多不足，探讨了完善信息沟通机制的相关措施。杨渝南以信息资源配置为研究重点，从宏观和微观两个层面概况了我国应急管理信息资源的现状及存在的问题。

（二）危机信息和沟通视角的研究。朱建锋等人较为全面地总结了我国突发公共事件应急管理中有关信息共享的研究成果，从信息共享的宏观机制和微观技术领域两个层面，较为全面地总结了信息共享领域的既有研究成果，探讨了异构信息互操作和信息共享实现模式，提出了设定应急管理信息共享标准和应急管理信息共享系统模型的建议，为克服“信息孤岛”等问题提供了有益参考。刘健等人通过构建不完全信息动态博弈模型，并结合算例分析，提出了构建突发事件应急管理数据库、建立信息管理系统、构建部门联动机制等有效措施。

（三）交叉领域的研究。李华强等人以数据分析的方式重点论述了信息传播和有效管理对抑制公众恐慌心理的重大影响。孙庆峰等人结合我国应急疏散信息管理现状及物联网的发展，提出了基于物联网构建应急疏散信息平台的构想。韦琦则从我国应急物流的发展现状出发，从搭建标准统一的信息平台、加强预警防御系统等方面，提出了构建我国应急物流信息系统的基本框架。刘红芹等人则从应急协调联动机制的角度，探讨了信息沟通在协调联动中的重要性。

（四）基于地方实践的个案研究。黄以宽从信息化在世博会应急管理中的实际应用入手，论述了我国信息化运行突发事件处置所进行的尝试、取得的成效及存在的问题。孙庆峰等人从信息平台、指挥平台、物理实现平台等方面对应急物流平台的构建进行探讨，按照应急物流的功能，较为细致地将应急物流信息平台划分为保障模块、决策模块、物资筹措与储备模块、配送模块和运输管理模块等五个模块。

（五）信息技术层面的研究。袁维海从应急信息系统发展历程、模式选择、管理架构等方面，论述了我国应急信息系统的相关知识及其可行性的管理架构。寇纲等人则重点探讨了如何运用数据仓库和管理信息系统等技术，建立突发公共事件信息管理框架，实现对突发公共事件的实时信息收集、监测、处理等目的。陈如明则从INTERNET2、NGN、GENI及“三网融合”等技术领域，重点阐述了我国未来信息通信网络的走向，分析了集群专用移动通信及应急联动通信存在的主要问题。

二、我国应急信息管理中存在的主要问题

（一）缺乏独立的应急信息管理机构。尽管我国实行统一领导、综合协调、分类管理、分级负责、属地管理为主的应急管理体制，国务院是全国应急管理工作的最高行政领导机关，但从实践中来看，我国仍缺乏常设的、具有独立地位的应急管理综合协调部门。地方政府和各单位的应急中心大体分为以下几种：一是办公室设在地方政府办公室，同级各单位之间及各专业领域的应急领导工作多分散在对应的部分承担，跨部门之间缺乏协同管理。二是以110报警服务台为基础，成立应急联动中心，负责社会联动系统的整体协调和运作。三是以人防部门作为防灾救援工作的综合协调部门。总体来看，上下级单位之间应急管理工作的垂直沟通效率、质量较高，同级各单位之间以及跨行业、跨部分的各单位上下级之间的交叉联系较弱，体现出“纵强横弱”的特点。

（二）缺乏高效的应急信息管理机制。目前，我国对应急信息的管理普遍反映出沟通不畅、信息共享机制缺失的问题，具体来看，可归纳为三个方面的原因：一是未建立有效的预防预警机制。从我国的应急处置实践来看，从政府到社会公众的信息传播并没有障碍。但社会公众在获得处置信息后，在实际处置和反馈信息的过程中，大多无法立即采取有效的应急处置措施，从而造成了应急信息预防预警机制的失效。二是缺乏快速反应机制。由于缺乏独立的应急处置领导机构和相应的预防预警机制，当出现突发公共事件后，各部门、各单位无法及时获得统一的行动指令，且相互之间大多不知道对方获得的信息和工作责任，应急处置各参与方之间缺乏协同，造成各自为战、效率低下的状况，无法实现对突发公共事件的快速协同反映。三是缺乏有效的信息披露机制。应急信息披露主体、披露范围和程度等仍不明确，且在披露的时间、信息真实性等方面缺乏明确规定。

（三）缺乏统一的应急管理信息系统。从应急信息管理的实践来看，我国距离全面协同的应急信息平台体系建设阶段还有一定的距离。目前只有部分地方和机构之间达到了全面协同的应急信息平台体系阶段，多数地方仍在适用单警种指挥调度系统，适用“多台合一”应急联动系统的地方和机构也是少数。应急参与各方在接受和反馈应急信息方面存在时间差，且无法知悉其他参与者所掌握的应急信息，无法克服应急处置各参与者之间的“信息孤岛”问题。同时，我国在应急信息的管理中缺乏统一规范的应急信息技术标准，致使各单位、各部门在进行应急信息收集、报送、处置、反馈和评估等工作过程中所提供的信息不匹配或差异性强等，无法实现应急信息在纵向、横向的有效对接，极大地影响了应急处置的效率。endprint

（四）应急信息管理人才匮乏。我国的应急管理人才主要分为专业人员和兼职人员。专业人员主要包括公安、消防、专业应急消防队伍等，而兼职人员则主要包括公务员、社会工作者和志愿者。其中，各级政府部门从事应急管理工作的公务员是应急管理人才队伍的重要组成部分，主要承担政策决策、方案制定、监督执行、沟通协调、信息发布及公共秩序维护等工作。解放军和武警是现阶段我国应急救援队伍的主要组成部分。而具有较高专业知识和丰富专业经验的应急信息管理专业人才和专家学者则相当匮乏。

（五）缺乏对应急信息管理能力的评估。目前，国内并无专门针对应急信息管理能力的专项评估，地方各单位、部门主要开展的工作是对应急预案的评估。从目前研究成果可以看出，我国理论界关于应急管理能力评估的学术研究与实践操作之间存在较大差距，相关的评估制度多为政府自身涉及，且指标体系不统一，缺乏代表性，不能准确反应应急管理能力的真实性。

三、美国、加拿大、法国及日本等国家的管理经验

（一）美国。美国在管理突发事件应急信息的过程中，相对独特的做法有四点：一是使用全国统一标准的应急管理系统（NIMS反应系统）和各子系统。“9.11”事件之后，美国逐步建立和完善了国家突发事件管理系统NIMS（National Incident Management System） 。该系统自2003年2月28日正式建立启动，由美国国会批准实施，分工明确、反应快速，是美国通用的、统一的、规范化的系统，美国联邦、州和地方三级政府都必须严格按其规定执行。二是科学划分应急管理工作的职责。明确规定当地最高行政长官就是现场指挥官，享有决策权。对主管官员以下的工作组长领导制度进行量化管理，限定1名工作组长只能领导3-7人，不能超出此标准，保证了应急信息的有效沟通。三是将全息指挥与协同应急有机结合。美国的国土安全部、各州及市、郡都设有应急运行中心，负责汇总和分析各类信息、保持与各方面的联系畅通、下达处置指令并反馈应对过程中的各类信息。各运行中心有固定场所，当出现突发应急事件时，运行中心立即激活，各相关职能单位和组织立即组织负责人员到运行中心参与协同指挥，根据各方面信息进行现场决策。

（二）加拿大。加拿大在应急管理，特别是应急信息管理方面的优势主要集中在三个方面：一是有明确的应急处置领导机构。其在联邦一级专设了公共安全部（ Public Safety Canada） ，负责联邦应急管理，下辖政府应对中心（ Government Operations Centre） ，负责综合协调和监督联邦政府的应急处理和相关的信息收集、处理、反馈等工作。二是有标准化的处置程序。在防灾、减灾、应急处置和灾后恢复等各个环节，都设计了标准化的运行程序，提供通用的术语代码、表格、文件格式和运行手册等文本材料，对信息的收集和处理、通信联络等工作都有统一的规定。三是有统一的接报平台。政府在全国各地都设置了911 电话，作为紧急事件接警中心，综合处理各种接报警，能够确保各种应急信息的有效收集、整理、决策和反馈。

（三）法国。法国在应急信息管理方面的做法主要体现在两个方面：一是在内政部下面设置了民事防务与公共安全局（简称民事安全局），与国防部、警察总局、宪兵总部、气象部门等所有的政府部门，及红十字会、核电站等非政府组织保持信息沟通和密切联系，并具体负责处置各类应急事件。二是充分保障了公民的知情权和信息需求。突发公共事件发生后，法国政府组织成立由政府、居民、企业和协会代表等共同组成的咨询协商委员会，具体负责与公民及社会的沟通，并及时向公众公布信息、通报情况。

（四）日本。日本在应急信息管理方面的优势，突出反映在东京的应急体系建设方面。2003 年4 月，东京建立了知事直管型危机管理体系，设立了综合防灾部，增加了对NBC 灾害等的应急管理。其综合防灾部由信息统管部门和实际行动指令部门组成。信息统管部门主要负责应急信息的收集、分析和战略研判，实际行动指令部门主要负责灾害发生时的指挥调整。通过这种一元化的信息管理机制，东京有效强化了其在应急处置时的信息统管功能，实现了对各部门分散信息的整合，提高了突发公共事件应对能力。

从上述几国在应急信息管理方面的经验可以看出，各国的优势主要反映在三个方面：一是有专设的应急处置领导机构，可以确保对应急信息进行统一的整合和管控，保障了信息的集中、有序流动。二是对应急信息的收集、处理、反馈等进行了标准化设计，有统一的技术参考、程序和各种格式文本材料。三是有比较发达的应急指挥管理系统，能够及时、快速、准确、全面地进行对应急信息的收集、处理、反馈和发布等各个环节的操作。

四、完善我国应急信息管理的可行路径

从我国应急信息管理的现状和存在的主要问题出发，借鉴美国、日本等国家的管理经验，我国在完善应急信息管理体系的路径选择上，可以按照以下思路进行：国家规划——完善应急信息管理法制——完善应急信息管理领导体制——建立专业人才队伍——建设基础数据库——设计信息管理系统的技术标准——建立应急综合信息管理系统——建立与信息管理系统相对应的信息管理机制——建立应急信息管理能力评估机制。

（一）加快建立应急信息管理专业人才队伍。在现有人才状况下，应首先从既有专业人才队伍和各级政府、单位的应急管理工作人员中集合应急信息管理人才，加强对这些人员的专项培训和教育，进一步提高其应急管理专业水平，适应应急信息管理工作的实际需求。同时，积极向具有应急管理先进经验的国家引进或交流应急信息管理专业人才，并在高等院校中选拔组建专家队伍，储备应急管理专业人才，确保应急信息管理体系建设的实际需要。

（二）建立完善应急信息基础数据库。应在现有国家、省级和地方各级政府部门应急管理相关数据库的基础上，尽快建立完善我国综合性的应急信息基础数据库，主要包括以下几个部分：一是应急管理组织指挥体系数据库，主要包括现有各级政府负责应急管理工作的指挥人员和工作人员，并对此数据库进行动态更新。二是以现有的应急预案体系为支撑，建立完善应急预案数据库。三是以世界各国和国内各级政府、机构和组织的应急管理实践为基础，选择具有典型性的成功处置案例，建立应急处置案例数据库。四是以应急信息管理专业人才队伍为基础，建立应急管理专业人才库，并按照年龄、行业、知识水平、特长等进行分类。五是以行政区划为划分标准，按照就近原则，建立应急储备物资数据库。六是以国家标准和各类物质的安全基数为标准，建立物质安全性数据库，确保在突发公共事件中能够及时准确地掌握灾害源，并采取正确的、有针对性的应对措施。

（三）明确应急信息管理的技术标准。在应急信息管理标准的制定方面，美国走在了前列，制定了一系列应急管理信息共享的标准，包括通用警告协议和紧急数据交换语言等。从我国应急信息管理工作的发展要求来看，应在现有的国家标准框架下，尽快建立全国统一的应急管理信息技术标准，明确各类突发公共事件、各个应急处置环节等的相应信息代码，以及启动应急预案、进行应急处置各环节的相关格式文本材料，并尽快推行，为后续的应急信息综合平台建设节省时间和资源，加快发展进程。

（四）建立统一的应急综合信息管理系统和相应的管理机制。基于我国“一案三制”体系的本质要求、既有应急联动系统基础和网络信息技术的迅猛发展，开发应急综合信息系统已成为可能。在功能模块的设置上，则主要从信息资源数据中心、基础通讯平台、信息发布系统平台、信息应用系统平台和信息管理系统平台等方面进行选择和完善。同时，从应急信息管理机制来看，在纵向上应保留各级政府、各单位和各部门在上下级之间既有的垂直信息沟通渠道，且对该部分的信息管理工作以各单位、各部门自行开展为主。在横向上以应急综合信息管理系统为平台和依托，明确设定各单位、各部门的应急信息接收、报送标准和职责，确保横向各单位、各部门之间的信息共享，明确信息报送职责，确保应急信息的全覆盖。

参考文献

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责任编辑、校对：张宏亮endprint