支持攀西战略资源创新开发试验区发展的财税政策研究

本课题组

支持攀西战略资源创新开发试验区发展的财税政策研究

本课题组*

2013年2月7日，国家发展和改革委员会正式批准设立攀西战略资源创新开发试验区，这不仅有利于保障我国战略资源安全、推动国防建设和经济可持续发展，有利于落实十八届三中全会关于促进资源节约利用和生态环境保护的精神，也是实现攀西地区社会经济跨越式发展，推进四川省等西部地区和民族地区和谐发展的重要举措，具有划时代的意义。本文在对建设攀西战略资源创新开发试验区的重要意义及现状并对财税政策支持创新开发试验区的理论分析之后，在借鉴国内其他试验区和国外创新开发试验区经验基础上，提出攀西战略资源创新开发试验区建设的相关政策建议。

攀西战略资源创新开发试验区；财税政策；建议

一、建设攀西战略资源创新开发试验区的重要意义和现状分析

(一)建设攀西战略资源创新开发试验区的重要意义。

四川攀西地区是我国重要的钒钛、稀土等战略资源富集区。2013年2月7日，国家发展和改革委员会正式批准设立攀西战略资源创新开发试验区，范围包括攀枝花市东区、西区、仁和区、米易县、盐边县，凉山州西昌市、冕宁县、德昌县、会理县、会东县、宁南县，雅安市汉源县、石棉县等3区9县1市，总面积3.1万平方公里。这是我国批准设立的唯一资源开发综合利用试验区，意味着攀西钒钛稀土战略资源综合开发提升为国家战略，并作为国家重大产业基地进行布局。设立攀西战略资源创新开发试验区，不仅有利于保障我国战略资源安全、推动国防建设和经济可持续发展，有利于落实十八届三中全会关于促进资源节约利用和生态环境保护的精神，也是实现攀西地区社会经济跨越式发展，推进四川省等西部地区和民族地区和谐发展的重要举措。

1.保障战略资源安全，推动国防建设和经济可持续发展。攀西地区矿产资源高度富集，特别是钒钛、稀土、碲铋等战略资源具有独特优势。钒和钛是重要的战略资源，主要用于钢铁、有色及化工的原材料生产，广泛应用于建筑、汽车、铁路、医疗、国防军工、航空航天等行业。钒90%用于钢铁生产，可以提高钢材的强度、硬度和耐磨性，是发展新型微合金化钢材必不可少的元素之一，在航空、航天、激光防护、核反应堆、超导、玻璃、陶瓷、医药等领域的应用也日渐广泛。钛及其合金密度小、强度高、比强度大、高低温性能优异，有强烈的钝化倾向，具有优异的抗腐蚀特性，广泛应用于航空、航天、化工、军工及民用领域。钒钛磁铁矿中还伴生铬、钪、镓、钴、镍等稀贵元素，经济价值极高，是国防军工和现代化建设不可缺少的重要元素。稀土誉为“工业味精”，是新材料的宝库，应用领域广。随着科学技术的进步，钒钛、稀土等战略资源在国防军工及民用领域的地位都将越来越重要。

随着我国经济结构转型，传统产业升级加快，战略性新兴产业、国防军工、航空航天、海洋工程发展迅速，对钒基合金、钒功能材料、高档钛白粉、大飞机和海洋工程用钛及钛合金等关键品种的需求量也在不断增长。随着我国经济的快速增长和人口增长，我国矿产品消费量与日俱增，矿产资源短缺的压力越来越大，资源形势日趋严峻，攀枝花的多金属伴生钒钛磁铁矿无疑将为我国经济发展提供重要的资源保障。

从国际形势来看，近年来我国钒钛、稀土生产大幅提高，对国际市场的影响力不断上升，钛、钒、稀土等矿产品产量占实际产量的比重不断攀升乃至居世界首位，但我国的这些矿产品大多为低端产品，高端产品主要依靠进口。目前钒钛、稀土等资源综合利用的高端技术主要掌握在西方发达国家手中，随着国际竞争的日益激烈，西方发达国家利用技术优势，集中发展高附加值产品，在氯化法钛白粉、钛及钛合金冶炼、钒基合金、钒功能材料等尖端技术方面对我国实行封锁。通过建设攀西战略资源创新开发试验区，加强钒、钛、稀土资源综合开发利用科技攻关，重点突破关键核心技术，形成自主知识产权，打破发达国家对我国的技术封锁，防止稀有金属落入盲目开采、污染加重、低价出口的发展困局，对于维护国家战略安全、推动经济发展和国防建设都具有重要意义。

2.落实十八届三中全会精神，促进资源节约开发和生态环境保护。经过30多年的改革和发展，在经济领域取得巨大成就的同时，也在资源环境领域面临着巨大的挑战。目前资源约束的压力越来越大、环境污染日趋严重、生态系统不断退化，生态环境面临的形势十分严峻，已经成为制约经济持续健康发展的重大矛盾。刚刚闭幕的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出，要加快建立生态文明制度，健全国土空间开发、资源节约利用、生态环境保护的体制机制。

建立攀西国家级战略资源创新开发试验区，把试验区打造为战略资源开发基地，注重转变传统粗放型、重开采轻保护的开发利用方式，加大铁、钒、钛等多种元素综合利用力度，实现共伴生稀有金属矿产业化、规模化回收利用，提高资源综合利用率，强化生态建设和环境保护，大力推进节能降耗、循环经济和清洁生产，实现资源、经济与生态协调发展，探索出一条科技含量高、资源消耗低、生态环境好的创新开发路子。这有助于贯彻落实十八届三中全会关于生态文明建设的精神，为国内资源富集地区科学开发合理利用资源、保护生态环境积累经验。

3.推动四川省等西部地区社会经济跨越式发展，促进民族地区和谐发展。攀西地区地处西南边陲，是我国最大的彝族聚集区，也是我国贫困人口面积相对集中区域。特别是凉山州从奴隶社会“一步跨千年”进入社会主义社会，社会事业发展历史欠账大，发展底子薄弱。改革开放以来，特别是实施西部大开发战略十余年来，西部地区和民族地区的经济社会发展取得了显著的成绩。但是总体来讲，西部民族地区还是处于欠开发和欠发达阶段，工业化、城镇化水平低，自身发展能力较弱，贫困问题依然比较严重，与东、中部地区的差距逐渐扩大。

随着西部大开发战略的深入推进和资源瓶颈约束的日益加剧，西部地区的资源优势地位进一步凸显，立足西部资源优势、推动西部地区从封闭走向开放、探索跨越式的科学发展道路是下一步西部大开发战略的重要着力点。

攀西地区区位独特、资源富集，在四川全省经济发展格局中占有重要地位，更是国家西部大开发“十二五”规划确定的重要资源富集区，全国主体功能区规划确定的全国重要的钒钛产业基地。攀西得天独厚的战略资源禀赋决定了该地区应该在下一轮西部开发中发挥重要作用。从区域发展的角度讲，建设攀西国家级战略资源创新开发试验区，是实施多点多极支撑发展战略、推动攀西地区跨越式发展、培育区域经济新的增长极的重大举措，不仅有利于带动相关产业发展、增加就业机会、改善人民生产生活条件、实现经济跨越式发展，更对推动四川省等西部地区和民族地区发展、平衡我国东西部经济水平，缩小区域差异有着举足轻重的意义。

(二)攀西建设战略资源创新开发试验区的有利条件和制约因素。

1.有利条件。

(1)战略资源富集。攀西地区是我国重要的战略资源富集区，是世界钒钛磁铁矿最富集的地区，已探明的钒钛磁铁矿储量近100亿吨(正在进行的整装勘探可新增资源量147.43亿吨)。其中，钛资源(以二氧化钛计)储量6.18亿吨，约占全国储量的90%、世界储量的35.17%。钒资源(以五氧化二钒计)储量1862万吨，约占全国储量的52%、世界储量的11.6%。稀土资源保有储量(稀土氧化物)278.18万吨，远景储量约1000万吨，资源量居全国第二位。稀土资源品质优，杂质含量少、易采选、易冶炼，是全国最大的单一氟碳铈稀土矿。碲铋矿资源独特，已探明石棉县大水沟碲铋矿石量70 703吨，碲金属量553.16吨，铋金属量829.92吨。金属碲资源远景储量大于2000吨。此外，钒钛矿和稀土矿都伴生多种稀有贵重金属，已探明的有铬、钴、镍、镓、铜、铂、钼等十几种金属，其储量均达到相应元素的特大型矿山等级，具有可观的综合开发利用价值。

攀西地区矿产资源分布较为集中，矿山水文、工程地质条件较好，适宜露天开采。其中，钒钛磁铁矿主要分布在太和、白马、红格、攀枝花等矿区，白马、红格和攀枝花铁矿位于攀枝花市，太和铁矿位于西昌市；稀土资源主要分布在凉山州冕宁县和德昌县；被称为仅次于大熊猫的“第二国宝”碲铋矿，主要分布在雅安市汉源县和石棉县。资源匹配条件佳，水能资源丰富，可开发水能资源超过8000万千瓦，资源组合优势突出，综合利用潜力大。

(2)产业基础良好。以1965年3月攀枝花建市为标志，“三线建设”推动了攀西资源综合利用“从无到有”。长期以来，国家高度重视攀西地区资源综合利用，从产业布局到基础设施配套建设，进行了总体部署，在技术、资金和政策等方面给予了大力支持。2009年2月颁布的《钢铁产业调整和振兴规划》(国发[2009]6号)明确指出要鼓励四川攀西地区钒钛资源综合利用。2010年6月，中共中央、国务院发布的《关于深入实施西部大开发战略的若干意见》(中发[2010]11号)提出建设攀枝花钒钛钢铁综合利用基地。2010年12月，国务院发布的《全国主体功能区规划》(国发[2010]46号)进一步提出把攀西建设成为全国重要的钒钛产业基地，并对开发方向提出了原则要求。经过48年的开发建设，特别是近年来的快速发展，攀西资源开发利用已经初具规模，形成了良好的产业基础，2011年，攀西地区生产钒钛磁铁矿原矿5700万吨、钒钛铁精矿1900万吨、钛精矿195万吨、钒渣31万吨、钒制品3.3万吨、钛白粉25万吨、海绵钛0.16万吨。目前，攀西地区已成为国内第一、世界第二的钒制品生产基地，国内最大的钛资源及综合开发利用基地和中国最大的钒钛低(微)合金钢生产基地，为将来在更宽领域、更高层次上进行资源深度开发、综合利用打下了较好的基础。

(3)资源综合利用技术优势明显。经过多年的开发建设，攀西在战略资源综合利用技术上积累了巨大的优势。矿山采选技术不断进步。开发了安全高效的采选技术，攻克了钒钛磁铁矿选矿、冶炼和钒钛分离提取及综合利用等一系列世界性难题，钒钛磁铁矿入选品位逐步降低，剥离矿岩、表外矿和尾矿开始得到有效利用，资源综合回收率得到提高。资源深加工水平不断提高。通过技术引进和自主创新，掌握了从提钒到钒氮合金等一系列世界领先的钒产业技术，初步形成以攀钢为龙头的钒产业集群。钛渣生产技术水平国内领先，基本形成钛原料—钛冶金—钛化工—钛金属加工的钛产业链，钛白粉生产企业基本实现废酸浓缩利用，龙蟒集团实现硫磷钛综合循环利用。稀土矿山监管水平进一步提高，严格按照国家生产计划组织生产，钕铁硼、稀土合金、抛光粉、催化材料等稀土深加工和应用产品加快发展。技术创新能力不断增强。针对攀西钒钛磁铁矿资源综合利用存在的主要技术瓶颈，加强创新体系和创新能力建设。目前，已建成国家级企业技术中心4个、国家重点实验室2个，省级工程技术研究中心5个、省级重点实验室2个，建成国家钒钛制品监督检验中心，建立了钒钛资源综合利用产业技术创新战略联盟。取得了一系列在国内外领先的重大成果。从突破钒钛磁铁矿冶炼的世界难题，到独创雾化提钒技术，再到转炉提钒达到世界一流水平；从水浸提钒工艺开发，到独有三氧化二钒生产技术，再到国际领先的VN合金生产技术；从尾矿中提取钛精矿的专有技术，到微细粒级钛精矿的回收技术，再到大型化钛渣冶炼产业化技术；从国外引进硫酸法钛白生产技术，到自主开发出熔融还原和氧化炉生产氯化法钛白的工艺技术，再到纳米钛白生产技术，并建成我国最大的200吨级的纳米钛白生产线；从钛原料开发，到处于国内领先水平高钛铁冶炼工艺的全套生产技术，再到航空航天级钛合金。这些国内外领先的技术为攀西地区建设战略资源创新开发试验区提供了强有力的技术支撑。

2.制约因素。尽管攀西在战略资源创新开发方面取得了显著的成绩，但总体来看，攀西资源开发仍存在一些突出问题和制约因素。主要体现在：

(1)体制机制、政策条件不活。攀西地处内陆，长期以来处于较为闭塞的状态，目前仍然存在着制约科学发展的思想观念和体制机制等障碍，对外开放合作意识较低，观念较为滞后、创新意识不强，政策环境并不宽松。这些矛盾的长期存在和发展，对攀西地区实现跨越式发展产生了一定的制约。由于长期在封闭环境下进行开发，受体制和一些政策限制，在技术引进和对外合作等方面受到制约，企业在一定程度上缺乏技术创新的外在压力和内在动力，制约了产业升级和资源综合利用。近年来，民营资本大举进军钒钛、稀土资源开发，为促进技术进步、延伸产业链等注入了新的活力，但由于地方在资源配置上缺乏手段，难以进一步做大做强。同时，国家出台的一些鼓励政策、税收减免政策在攀西地区没有得到充分利用发挥，对钒钛、稀土等资源综合利用的政策支持也不够。近年来，由于国内钢铁过剩，攀枝花钒钛磁铁矿尽管以富含多种稀贵金属而有别于普通铁矿，但没有得到相应的政策支持，而且由于受国家钢铁调控政策限制的影响，钒钛资源的综合开发利用受到制约。

(2)资源开发粗放，资源综合利用水平不高。攀西钒钛磁铁矿规模大、品位低，丰而不富。矿石结构复杂，多金属共生，仅靠选矿手段难以分离，选冶难度大。近年来，矿山采选技术不断进步，开发了安全高效的采选技术，钒钛磁铁矿入选品位逐步降低，剥离矿岩、表外矿和尾矿开始得到有效利用，有力地推动了资源综合利用，提高了资源利用率。但是目前仍然缺乏高效分离分选技术，钒钛磁铁共生矿中十多种可综合利用元素和铂类、稀土两大类潜在可利用元素中，仅产业化回收利用了铁、钒、钛、钴、镍、铜等6种元素，部分可开发储量大、国内较为稀缺的战略性元素，如铬、钪、镓等还未得到产业化利用；矿产资源综合利用率低，钛的利用率仅为15%，钴的利用率仅为13%。稀土矿中铌、钽、钍、锶、钾、萤石等伴生矿产回收利用程度差，造成元素应用不均衡。

(3)资源开发利用技术瓶颈制约严重，科技支撑能力相对不足。钒钛磁铁矿和稀土矿的综合开发利用是一个世界级难题，存在诸多技术瓶颈。一方面，在攀西钒钛磁铁矿资源开发上，近年来虽然有利于大幅度提高钒钛资源综合利用率的直接还原新流程取得快速突破，但要实现资源的高效开发，还急需攻克高铬型钒钛磁铁矿直接还原综合回收铁钒钛铬、钒钛磁铁矿高效清洁选矿、大型密闭矩形电炉冶炼高钛渣、硫酸法钛白清洁生产、金属钛低成本提取、稀贵金属提取利用等一批重大关键技术。另一方面，攀西在资源应用和新产品开发技术创新上明显滞后，钒钛产品多属中低档次，附加值较低；航空航天级钒铝合金、新型储能材料钒电池等含钒功能材料新品种少；高钙镁钛原料的高端利用、大型氯化法钛白、海绵钛、钛粉及其钛合金、高档专用钛白产品仍需进一步突破。稀土永磁材料、贮氢材料、功能器件等稀土应用关键技术专利绝大多数掌握在美国、日本和欧洲等国手中；稀土功能材料研发滞后，很多稀土应用技术虽然已在实验室内获得突破，但产品中试甚至小试都难过关，大规模产业化更是步履艰难。

技术瓶颈的制约导致攀西钒钛稀土产业初级化、产品低端化严重，没有高资金、高智力的投入攻关，难以在短期内突破这些关键技术瓶颈。但与之相对的则是科技支撑力量严重不足，具体表现为：一是试验区有限的研发力量与钒钛、稀土资源开发的较高技术要求不相适应；二是从事产业链下游高端产品开发及应用研究的科研人才较少，研发能力极其薄弱；三是缺少在国际、国内具有重要影响力的高层次科技领军人才，缺乏能对产业发展起核心支撑作用的国家级行业研发平台。

(4)交通等基础设施建设薄弱。攀西地区地处横断山区，地质构造复杂，山岳连绵，交通等基础设施建设难度极大，人均铁路、等级以上公路里程、路网密度等都处于较低的水平。交通基础设施建设落后、交通不畅、运力不足已经是制约攀西地区发展的长期瓶颈。目前攀西对外大宗货物主要依靠铁路运输，成昆铁路设计货运能力为1800万吨，扩能技改后达到2200万吨，而2007年攀枝花铁路货运需求就已突破3000万吨，铁路运力早已饱和。西攀和攀昆高速公路虽然相继建成通车，但运输成本较高，难以满足攀西地区以矿产资源和初级原材料为主的大宗工业产品的运输需要。

(5)生态环境压力大。钒钛、稀土资源开发利用的各个方面，包括采矿、冶炼、深加工等，对资源能源依赖重、消耗高，环保成本大，是试验区建设的一大短板。目前攀西地区钛白生产全部采用硫酸法钛白工艺，副产的硫酸亚铁、红石膏、废酸、废水尚未完全综合回收利用。伴随钒钛产业发展产生的大量废弃物和低品位二次资源，如高钛型高炉渣、氯化残渣、表外矿、含钛钴镍的选钛尾矿等都对环境造成了很大的压力。稀土矿采选、冶炼过程中废渣排放等造成环境辐射水平升高。传统的开发利用技术和方式对资源、能源依赖重、消耗高，也带来生态建设和环境保护等方面的问题，节能环保任务艰巨。

二、财税政策在创新开发试验区发展中的作用

(一)财税政策是支持创新开发试验区发展的重要手段。

1.弥补市场失灵，促进技术创新和技术进步。奥地利政治经济学家约瑟夫·熊彼特在1912年出版的《经济发展概论》中提出了“创新”的概念，他认为创新是指把一种新的生产要素和生产条件的“新结合”引入生产体系。它具体包括五种情况：(1)引入一种新产品；(2)引入一种新的生产方法；(3)开辟一个新的市场；(4)获得原材料或半成品的一种新的供应来源；(5)实现任何一种工业的新的组织。到20世纪60年代，美国经济学家罗斯托提出了“起飞”六阶段理论，将“创新”的概念发展为“技术创新”，并将其提高到“创新”的主导地位。

创新是相对于技术引进、模仿而言的一种创造活动，是指通过拥有自主知识产权的独特的核心技术以及在此基础上实现新产品的价值的过程，其核心在于牢牢把握创新核心环节的主动权，掌握核心技术的所有权。创新包括原始创新、集成创新和引进技术再创新。创新的成果，一般体现为新的科学发现以及拥有自主知识产权的技术、产品、品牌等。创新本质上是创造技术性知识或信息的活动。美国经济学家肯尼斯·约瑟夫·阿罗明确指出技术创新具有收益的非独占性、创新过程的不可分割和不确定性的特点。作为一种公共商品，技术、信息带来的利益不可能完全归信息生产者所有，这有可能带来研发经费投入的减少，影响创新活动。在创新活动中，容易出现溢出效应，这主要表现在：技术创新活动具有跨时溢出效应，研发人员流动带来技术、信息的流动，以及创造性破坏活动导致原有产品过时。从而往往使技术创新企业的收益小于社会收益，进而可能导致部分企业通过技术模仿而产生“搭便车”的行为，使企业就失去了技术创新动力。

此外，技术创新是个系统过程，一般包括“发明—开发—设计—试制—产品化—商品化”几个环节。在这个系统过程中，还存在着许多不确定性，如创新初期的投入与后期收入的不对称性、市场活动的不确定性、信息的不完全性等，使创新过程本身存在着风险。技术创新的外部性和风险性在很大程度上限制了企业的技术创新活动，影响了技术创新的发展。

因此，仅由市场促进创新，容易出现市场失灵，需要政府运用财税手段对创新给予支持。财税支持具有补偿技术创新溢出效应、降低科技创新风险、引导社会资源流动等作用，对提升企业创新积极性起到重要的促进作用，有利于促进创新。

2.支持战略性产业发展和战略资源开发，维护国家战略安全。战略性产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，并且属于知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。战略性资源是指对国民经济发展和国家军事安全具有重要影响的资源。

战略性产业和战略资源开发，不仅对于一个地区的发展有重要影响，而且对整个国家的经济发展和战略安全具有重要影响，因此，这类产业和资源带有一些准公共产品的特性。然而，这类产业和资源开发具有高技术、高风险和高回报的特点，其培育和发展需要一个长期、持续的过程，初期投入高，且风险也很高，因此，存在投入不足、风险大等问题，单纯依靠市场很难实现战略性产业和战略资源开发的快速发展，需要政府采取财税等政策，纠正市场失灵，为战略性产业发展和战略资源开发注入动力。从各国实践来看，基于本国战略利益，各国对战略性产业和战略性资源都给予了一些支持政策。

攀西钒钛磁铁矿的开采和综合利用，正是属于战略性产业和战略资源开发和利用的范畴。钒具有众多优异的物理性能和化学性能，用途十分广泛，有金属“维生素”之称；钛金属具有比重小、强度高、耐高温、抗腐蚀性强等特点，被称为21世纪最有前途的新型金属。钒、钛广泛应用于航空航天工业、医药、电子技术、国防工业等部门。由于攀西钒钛磁铁矿的特殊成矿机理和复杂的矿相组成，客观上使得攀西钒钛资源的综合利用呈现“两大两长”的特征，即：技术难度大、资源(人财物)投入大、研发周期长、工艺流程长。在这种情况下，需要财税政策予以大力支持，才能消除制约因素，使其快速发展。

3.支持开发区建设，促进区域协调发展。所谓开发区，就是在一个国家(地区)范围内生产要素或产业相对集中的一块区域，该区域在政府特殊政策和管理手段下，获得优先发展的机会，同时对周边区域发展具有带动作用。建立经济技术开发区，是我们党和国家为推进改革开放和社会主义现代化建设作出的一项重大决策。1979年7月，党中央、国务院批准试办深圳和珠海两个“出口特区”，1980年3月正式命名为“经济特区”。1984年9月国务院批准设立第一个国家级开发区——大连经济技术开发区。经过近30年的发展，我国开发区已经成为覆盖经济技术开发区、高新技术开发区、出口加工区和保税区等多元化多层次的经济开放区域。从我国开发区的整个发展来看，我国开发区经历了经济特区——沿海开放城市——沿海经济技术开发区——沿海及内地经济技术开发区、高新技术产业开发区的发展过程，这个过程是由点到线、由线到面的过程。

从产业集聚和产业结构升级来看，根据各国开发区实践，产业集聚是开发区的主要特征，也是促进经济增长的重要因素。一方面，区域经济活动的空间集聚导致了创新成本的降低和更高的经济增长；另一方面，产业集聚的向心力使得新企业选择进驻该区域，于是经济增长又进一步推动了经济活动的空间集聚。在产业集聚的基础上，对产业结构升级具有积极的推进作用。从区域经济增长极来看，开发区是区域经济的增长极，具有较强的产业带动和区域带动作用。

然而，在开发区的初创和成长期，仅靠自身的自发式发展，很难较快成长起来，因此，需要政府给予一定的支持政策，其中，财税政策是一个切实有效的手段。通过对开发区内企业给予一定的税收优惠政策和财政投入政策支持，可以改善开发区的基础条件，增强其吸引力，使更多的优质企业、资金、技术、人才聚集到开发区，有助于解决制约开发区发展的瓶颈因素，促进产业集聚和产业升级。

(二)财税政策支持创新开发试验区的主要方式。

财税政策支持创新开发试验区的主要方式大体可以分为财政支出政策和税收政策两大类。由于各类政策支持的重点不同，为取得较好的效果，应采取财政支出和税收相结合的支持方式。

1.财政支出政策。财政支出政策主要包括以下几个方面：

(1)设立创新开发实验区发展基金。用于支持创新开发实验区核心技术研发、创新奖励、企业设立以及基础设施建设等，增强企业创新的动力，并为其创新发展创造良好的外部条件。

(2)发挥财政资金的引导作用，形成多元化的投入机制。主要体现在以下两个方面：一是发挥财政资金的引导作用，吸引社会投资。仅靠财政投入，无法满足巨大资金需求，对财政资金的过度依赖不利于企业创新和开发试验区建设。财政投入政策应与银行信贷等政策协调、配合，以财政贴息、财政支持担保、风险投资等多种形式，吸引社会资金，使财政资金发挥“四两拨千斤”的作用。二是统筹中央与地方投入关系，建立共同投入机制。

2.税收政策。一般而言，在政府的财税手段中，税收优惠对企业技术创新的激励效应高于直接财政支出，其执行成本低于直接财政支出。政府可利用税式支出政策，建立激励机制，来分担创新主体的风险成本、增加企业创新的收益预期，鼓励企业自主创新。

税收政策的着力点主要放在三个方面：一是通过税式支出减弱创新不确定性。政府可以通过税收优惠措施，分担企业创新风险，减轻创新企业的税负，使创新企业较传统企业在税收负担上明显处于优势，从而增加创新企业的利润预期，减弱技术创新的不确定性，从而激发创新企业的创新活力。二是通过税式支出实现外部效应内部化。由于技术创新活动的私人收益率低于社会收益率。为此，可通过适当的激励创新投资企业的税收优惠，如投资抵免、纳税扣除、优惠的个人所得税等手段，对率先创新企业应得收益(或承担成本)进行补偿，以激励企业创新。三是通过税收与其他政策组合培育创新环境。在优化产业结构、鼓励企业在技术引进基础上再创新、扶持各渠道社会资金投入风险投资等方面采取税收激励措施的同时，还要从知识产权保护、科技体制改革、科技人才队伍建设、培养公众创新意识等多方面着手激励技术创新，形成良好的社会环境，发挥其整体最佳效能。

在具体政策手段上：

(1)所得税支持政策。所得税支持政策，应按照间接引导与直接激励相结合的原则，形成多元化的支持方式，避免政策单一性，以提高支持的效果。具体而言，可采取以下优惠方式：

① 所得税税前扣除政策。这类政策主要包括：一是研究开发费用加计扣除政策。加大对研发费用的税前加计扣除力度，允许加计扣除比例略高于其他行业。二是捐赠扣除政策。企业符合一定条件(企业通过县级以上人民政府及其部门，以及省级以上部门认定的公益性团体进行的捐赠)的捐赠，允许实际发生的捐赠支出的全额扣除。三是无形资产税前扣除政策。四是提取技术研发准备金政策。为降低促进低碳发展的企业研发风险，鼓励自主创新，允许其从销售收入中提取3%～5%的技术研发准备金，准予准备金在所得税前据实扣除，以弥补科研开发可能失败造成的损失。

② 加速折旧政策，适当缩短折旧年限。

③ 所得税直接减免政策，对创新型企业等所得在一定年限内免征或减征企业所得税。

④ 技术转让所得税减免政策。对创新开发实验区内符合条件的企业，可实行一定的技术转让所得税优惠政策。

⑤ 风险投资优惠政策。对投资于创新开发实验区内项目达一定年限，出资人对其所投资金额的一定比例，准予抵免应纳税所得额，当年不足抵减时，可在以后年度结转抵免。

(2)增值税优惠政策。对于创新开发实验区内能源资源回收利用、综合开发、具有重大技术创新等企业可采取增值税退税政策。

(3)资源税、环境税等其他税收支持政策。通过资源税、环境税等试点政策的相关设计，支持创新开发实验区的健康发展。

三、支持特定区域和产业的财税政策现状及其特点

攀西战略资源创新开发试验区作为目前国家批准设立的唯一一个资源开发综合利用试验区，对探索推进国内资源富集地区科学开发意义重大。财政作为国家宏观调控的重要手段，其支持作用将对试验区的发展起到至关重要的作用。

由于国内目前尚未有专门针对战略资源设定的创新开发试验区，因此，研究支持攀西战略资源开发的财税政策，没有现成的模式可供参考。梳理我国现有支持特定区域和产业发展的财税政策，以此为鉴，并结合攀西战略资源开发试验区的特点，提出支持攀西战略资源开发的财税政策。

(一)近年来我国区域经济规划概况。

促进区域协调发展，是我国加快现代化进程、全面建设小康社会的一项重大任务。改革开放以来，我国在区域层面推进的试点改革正在步入新的历史阶段，从最开始的特区、新区再到近年来国家综合配套改革试验区的设立以及一系列更为具体的区域规划的出台，标志着我国的区域政策的不断完善。

大体来看，近年来我国的区域性规划主要分三大类：国家级新区、改革开放试验区和区域规划。其中：国家级新区是指新区的成立乃至于开发建设上升为国家战略，总体发展目标、发展定位等由国务院统一进行规划和审批，相关特殊优惠政策和权限由国务院直接批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励新区进行各项制度改革与创新的探索工作。包括上海浦东新区、天津滨海新区、重庆两江新区、浙江舟山群岛新区、兰州新区和广州南沙新区。这些新区是国家重点支持开发的区域。

同新区相比，国务院批准设立的改革开放试验区及相关试验区(合作区)范围比较大，包括：成都和重庆城乡统筹试验区、武汉和长株潭资源节约型和环境友好型社会综合配套改革试验区、山西省资源型经济转型综合配套改革试验区、宁夏内陆开放型经济试验区、温州市金融综合改革试验区以及深圳前海深港现代服务业合作区。国家综合配套改革试验区和以往的经济特区相比，是在适应新时代背景要求的基础上建立起来的，它突破了以往注重经济改革的范畴，是涉及政治、经济、社会和文化的全方位改革。试点区域的选择是依靠不同配套试验区的基本性质、内容、特点等决定的，改革内容各有侧重，除义乌市国际贸易综合改革试点和温州市、珠三角、泉州市金融综合改革试验区这四个改革试验区是以国际贸易和金融改革为内容之外，其他十个综合配套改革试验区基本可划分为管理体制、经济增长、公共服务与社会管理、区域发展四个维度。

国家还对一些区域出台了一系列的区域规划文件，其主要内容包括规划原则、战略定位、空间布局、重点产业、基础设施、生态保护和区域合作等，具有“细化”、“实化”、“差别化”的特点。这些规划包括《广西北部湾经济区发展规划》、《江苏沿海地区发展规划》、《关中—天水经济区发展规划》、《黄河三角洲高效生态经济区发展规划》、《河北沿海地区发展规划》、《鄱阳湖生态经济区规划》等。

(二)支持特定区域和产业发展的财税政策现状。

1.支持战略资源的合理开发和综合利用的财税政策。资源综合利用和再生资源循环利用，不仅可以变废为宝、节约资源，还可以通过减少污染物排放，促进环境保护，对贯彻落实科学发展观，建设资源节约型和环境友好型社会意义重大。财税作为市场经济条件下调节宏观经济运行的重要手段,在外部性内化,矫正代际非均衡以及改变相对价格等方面具有不可替代的作用,在推动资源综合利用，促进节能减排过程中发挥着重要的作用。

(1)中央制定的财税支持政策。

① 增值税政策。2008年年末起，财政部和国家税务总局先后发布了《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税[2008]156号)、《关于资源综合利用及其他产品增值税政策的补充的通知》(财税[2009]163号)和《关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》(财税[2011]115号)，鼓励再生资源的回收与利用，从而促进我国循环经济的发展，促进产业结构的调整和经济发展方式的转变。在几经调整完善后，增值税政策在原优惠政策的基础上增加了五大类优惠种类，扩大了税收优惠范围。调整后的增值税优惠政策中最大的变化就是享受优惠不需取得经信系统颁发的《资源综合利用认定证书》，但增加了其他一些规定，如综合利用危险废弃物的企业必须取得《危险废物综合经营许可证》，废塑料综合利用生产企业必须通过ISO9000、ISO14000认证，获得环保部门批准的环境影响评价文件，取得省级以上质量技术监督部门出具的符合产品质量标准要求及生产工艺要求的检测报告。具体包括以下几方面：

第一，资源综合利用企业销售自产下列货物可以免征增值税：一是再生水；二是以废旧轮胎为全部生产原料生产的胶粉；三是翻新轮胎；四是生产原料中掺兑废渣比例不低于30%的特定建材产品；五是对销售自产的以建(构)筑废物、煤矸石为原料生产的建筑砂石骨料免征增值税。

第二，下列资源综合利用应税劳务可免征增值税。根据《财政部、国家税务总局关于资源综合利用及其他产品增值税政策的通知》(财税[2008]156号)的规定，对污水处理(指将污水加工处理后符合GB18918-2002有关规定的水质标准的业务)劳务免征增值税；根据《财政部、国家税务总局关于调整完善资源综合利用产品及劳务增值税政策的通知》(财税[2011]115号)的规定，对垃圾处理(指运用填埋、焚烧、综合处理和回收利用等形式，对垃圾进行减量化、资源化和无害化处理处置的业务)、污泥处理处置(指对污水处理后产生的污泥进行稳定化、减量化和无害化处理处置的业务)劳务免征增值税。

第三，资源综合利用企业销售的下列自产货物实行增值税即征即退100%的政策。一是以工业废气为原料生产的高纯度二氧化碳产品。二是以垃圾为燃料生产的电力或者热力(包括利用垃圾发酵产生的沼气生产销售的电力或者热力)。三是以煤炭开采过程中伴生的舍弃物油母页岩为原料生产的页岩油。四是以废旧沥青混凝土为原料生产的再生沥青混凝土。五是采用旋窑法工艺生产的水泥(包括水泥熟料，下同)或者外购水泥熟料采用研磨工艺生产的水泥，水泥生产原料中掺兑废渣比例不低于30%。六是利用工业生产过程中产生的余热、余压生产的电力或热力。七是以餐厨垃圾、畜禽粪便、稻壳、花生壳、玉米芯、油茶壳、棉籽壳、三剩物、次小薪材、含油污水、有机废水、污水处理后产生的污泥、油田采油过程中产生的油污泥(浮渣)，包括利用上述资源发酵产生的沼气为原料生产的电力、热力、燃料。八是以污水处理后产生的污泥为原料生产的干化污泥、燃料。九是以废弃的动物油、植物油为原料生产的饲料级混合油。饲料级混合油应达到《饲料级混合油》(NY/T 913-2004)规定的技术要求，生产原料中上述资源的比重不低于90%。十是以回收的废矿物油为原料生产的润滑油基础油、汽油、柴油等工业油料。十一是以油田采油过程中产生的油污泥(浮渣)为原料生产的乳化油调和剂及防水卷材辅料产品。十二是以人发为原料生产的档发。生产原料中90%以上为人发。

第四，资源综合利用企业销售下列自产货物实行增值税即征即退80%的政策。以三剩物、次小薪材和农作物秸秆等3类农林剩余物为原料生产的木(竹、秸秆)纤维板、木(竹、秸秆)刨花板，细木工板、活性炭、栲胶、水解酒精、炭棒；以沙柳为原料生产的箱板纸。

第五，资源综合利用企业销售自产货物实行增值税即征即退50%的政策。一是以退役军用发射药为原料生产的涂料硝化棉粉；二是对燃煤发电厂及各类工业企业产生的烟气、高硫天然气进行脱硫生产的副产品；三是以废弃酒糟和酿酒底锅水为原料生产的蒸汽、活性炭、白炭黑、乳酸、乳酸钙、沼气；四是以煤矸石、煤泥、石煤、油母页岩为燃料生产的电力和热力；五是利用风力生产的电力；六是部分新型墙体材料产品；七是以蔗渣为原料生产的蔗渣浆、蔗渣刨花板及各类纸制品；八是以粉煤灰、煤矸石为原料生产的氧化铝、活性硅酸钙；九是利用污泥生产的污泥微生物蛋白；十是以煤矸石为原料生产的瓷绝缘子、煅烧高岭土；十一是以废旧电池、废感光材料、废彩色显影液、废催化剂、废灯泡(管)、电解废弃物、电镀废弃物、废线路板、树脂废弃物、烟尘灰、湿法泥、熔炼渣、河底淤泥、废旧电机、报废汽车为原料生产的金、银、钯、铑、铜、铅、汞、锡、铋、碲、铟、硒、铂族金属；十二是以废塑料、废旧聚氯乙烯(PVC)制品、废橡胶制品及废铝塑复合纸包装材料为原料生产的汽油、柴油、废塑料(橡胶)油、石油焦、炭黑、再生纸浆、铝粉、汽车用改性再生专用料、摩托车用改性再生专用料、家电用改性再生专用料、管材用改性再生专用料、化纤用再生聚酯专用料(杂质含量低于0.5mg/g、水分含量低于1%)、瓶用再生聚对苯二甲酸乙二醇酯(PET)树脂(乙醛质量分数小于等于1ug/g)及再生塑料制品；十三是以废弃天然纤维、化学纤维及其制品为原料生产的纤维纱及织布、无纺布、毡、黏合剂及再生聚酯产品；十四是以废旧石墨为原料生产的石墨异形件、石墨块、石墨粉和石墨增碳剂。生产原料中上述资源的比重不低于90%。

② 所得税税收优惠政策。现行的所得税税收政策更多地体现了国家促进循环经济发展和有关节能减排税收政策的总体要求，主要通过减免企业所得税政策、投资抵免政策、减计收入计算所得税政策等方面优惠政策以促进低碳经济的发展。

第一，减免企业所得税政策。一是符合条件的环境保护、节能节水项目的企业所得税优惠政策。符合条件的环境保护、节能节水项目，包括公共污水处理、公共垃圾处理、沼气综合开发利用、节能减排技术改造、海水淡化等。项目的具体条件和范围由国务院财政、税务主管部门商国务院有关部门制订，报国务院批准后公布施行。企业从事规定的符合条件的环境保护、节能节水项目的所得，自项目取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税(三免三减半)。实施条例第八十九条规定：依照本条例第八十八条规定享受减免税优惠的项目，在减免税期限内转让的，受让方自受让之日起，可以在剩余期限内享受规定的减免税优惠；减免税期限届满后转让的，受让方不得就该项目重复享受减免税优惠。

二是CDM项目企业所得税优惠政策。值得一提的是，2009年中国对清洁发展机制基金及清洁发展机制项目实施企业实行企业所得税优惠政策，体现了中国政府对运用税收手段应对气候问题的重视。清洁发展机制，简称CDM(Clean Development Mechanism)，是《京都议定书》中引入的灵活履约机制之一。CDM允许附件1缔约方与非附件1缔约方联合开展二氧化碳等温室气体减排项目。这些项目产生的减排数额可以被附件1缔约方作为履行他们所承诺的限排或减排量。对发达国家而言，CDM提供了一种灵活的履约机制；而对于发展中国家，通过CDM项目可以获得部分资金援助和先进技术。具体内容包括：

中国清洁发展机制基金(以下简称清洁基金)取得的下列收入免征企业所得税：清洁发展机制项目(以下简称CDM项目)温室气体减排量转让收入上缴国家的部分，国际金融组织赠款收入，清洁基金资金存款利息收入，购买国债利息收入，国内外机构、组织和个人的捐赠收入。

CDM项目实施企业按照国家发展和改革委员会等部门制定的《清洁发展机制项目运行管理办法》将温室气体减排量的转让收入按照以下比例上缴国家的部分，可以在计算应纳税所得额的时候扣除：氢氟碳化物(HFC)和全氟碳化物(PFC)类项目，为温室气体减排量转让收入的65%；氧化亚氮(N2O)类项目，为温室气体减排量转让收入的30%；《清洁发展机制项目运行管理办法》第四条规定的重点领域和植树造林项目等类清洁发展机制项目，为温室气体减排量转让收入的2%。

企业实施的将温室气体减排量转让收入的65%上缴国家的HFC和PFC类CDM项目，将温室气体减排量转让收入的30%上缴国家的N2O类CDM项目，其实施该类CDM项目的所得，自项目取得第一笔减排量转让收入所属纳税年度起，第一年至第三年免征企业所得税，第四年至第六年减半征收企业所得税。

第二，减计收入的政策。《中华人民共和国企业所得税法》第三十三条规定：“企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收入，可以在计算应纳税所得额时减计收入。”《企业所得税法实施条例》第九十九条规定：“企业所得税法第三十三条所称减计收入，是指企业以《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国家和行业相关标准的产品取得的收入，减按90%计入收入总额。”

作为新企业所得税法的配套措施，2008年8月8日，财政部、国家税务总局、国家发展和改革委员会联合发布了《资源综合利用企业所得税优惠目录(2008年版)》(财税[2008]117号)，规定自2008年1月1日起，对所列的共生、伴生矿产资源、废水(液)、废气、废渣和再生资源共3大类16项资源为主要原料，生产《资源综合利用目录》内符合国家或行业相关标准及要求的产品所取得收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入当年收入总额。

第三，投资抵免企业所得税。根据《企业所得税法》第三十四条规定：企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额，可以按一定比例实施税额抵免。《实施条例》第一百条规定：企业所得税法第三十四条所称税额抵免，是指企业购置并实际使用《环境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的，该专用设备的投资额的10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。享受前款规定的企业所得税优惠的企业，应当实际购置前款该规定的专用设备并投入使用；企业购置上述专用设备在5年内转让、出租的，应当停止享受企业所得税优惠，并补缴已经抵免的企业所得税税款。通知还规定，企业利用自筹资金和银行贷款购买专用设备的投资额，可以按企业所得税法的规定抵免企业应纳所得税额；企业利用财政拨款购置专用设备的投资额，不得抵免企业应纳所得税额。企业购置并实际投入使用、已开始享受税收优惠的专用设备，如从购置之日起5个纳税年度内转让、出租的，应在该专用设备停止使用当月停止享受企业所得税优惠，并补缴已经抵免的企业所得税税款。转让的受让方可以按照该专用设备投资额的10%抵免当年企业所得税应纳税额；当年应纳税额不足抵免的，可以在以后5个纳税年度结转抵免。

③ 资源税政策。资源税是为了调节资源开采中的级差收入、促进资源合理开发利用开征的一个税种。自1984年9月18日，国务院颁布了《中华人民共和国资源税条例(草案)》，规定从当年10月1日起开始对原油、天然气、煤炭三种矿产品，按销售利润率设起征点、超率累进征收的方法征收资源税以来，在近30年的时间里，资源税几经调整，其在税收收入中所占的比重始终徘徊在1%左右，征管中存在着征收范围窄，税率较低等诸多问题。

近年来，随着经济形势的变化，我国对资源税进行了一系列的调整。从2004年开始，我国陆续调整了煤炭、原油、天然气、锰矿石等资源的税额标准。2010年6月1日，财政部、国家税务总局发布了《新疆原油 天然气资源税改革若干问题的规定》(财税[2010]54号)，规定在新疆开采原油、天然气缴纳资源税，实行从价计征，税率为5%，后又规定自2010年12月1日起，将改革推广到西部地区的12个省、区、市，可以说是资源税改革迈出了实质性一步。2011年9月21日国务院第173次常务会议通过《国务院关于修改〈中华人民共和国资源税暂行条例〉的决定》，规定自2011年11月1日起在全国范围内施行，改革的内容主要包括在现有资源税从量定额计征基础上增加从价定率的计征办法，调整原油、天然气等品目资源税税率。十八届三中全会明确提出，将推进煤炭资源税的从量定额计征向从价定率征收的改革。

(2)地方制定的财税支持政策。为强化煤炭行业管理，完善煤矿安全生产机制，深化煤炭企业改革，推进资源市场化管理，建立煤炭开采综合补偿和生态环境恢复补偿机制以及煤炭企业转产、煤炭城市转型发展的长效机制，探索实现煤炭工业可持续发展的有效途径，国务院在山西省开展煤炭工业可持续发展试点工作。根据《国务院关于同意在山西省开展煤炭工业可持续发展政策措施试点意见的批复》(国函[2006]52号)，山西省政府陆续出台了相关政策，其中主要涉及财税政策的有三项：

① “煤炭可持续发展基金”政策。根据《财政部关于〈山西省煤炭可持续发展基金征收和使用管理实施办法(试行)〉的函》(财综函[2007]3号)，山西省人民政府于2007年3月起对省内从事煤炭开采的所有企业，征收“煤炭可持续发展基金”(以下简称“可持续发展基金”)，纳入各级政府基金预算，主要用于企业难以解决的跨区域生态环境治理、支持资源型城市和产煤地区的重点接替产业发展、解决因采煤引起的相关社会问题。

② “煤矿转产发展资金”政策。《山西省人民政府关于印发〈山西省煤矿转产发展资金提取使用管理办法〉(试行)的通知》(晋政发[2007]40号)要求，山西省内从事煤炭开采的各类企业，从2007年10月1日起，按照每吨原煤产量5元的标准，按月在成本中提取“煤矿转产发展资金”(以下简称“转产资金”)，按照“企业所有、自提自用、专款专用、政府监管、专户储存”的原则管理，专门用于煤炭企业转产、职工再就业、职业技能培训和社会保障等专项支出。

③ “矿山环境恢复治理保证金”政策。《山西省人民政府关于印发〈山西省矿山环境恢复治理保证金提取使用管理办法〉(试行)的通知》(晋政发[2007]41号)要求，山西省内从事煤炭开采的各类企业，从2007年10月1日起，按照每吨原煤产量10元的标准，按月在成本中提取“矿山环境治理恢复治理保证金”(以下简称“治理保证金”)，按照“企业所有、专款专用、政府监管、专户储存”的原则管理，用于企业矿区生态环境和水资源保护、地质灾害防治、污染治理和环境恢复整治等专项支出。省属国有重点煤炭企业经财政部门同意并报经省政府批准可以自设账户储存，专款专用，接受政府监督。其他煤炭开采企业，要将保证金储存到财政部门指定的账户，财政部门按企业分设二级明细，单独核算。

2.支持战略资源开发的科技创新。财税政策在激励企业自主创新方面具有突出的重要作用，因此也成为世界各国激励企业加强自主创新、促进高新技术产业发展的最常用政策手段之一。

(1)我国现行的科技税收政策体系。我国一贯重视发挥税收政策对技术创新的扶持作用，多年来陆续制定了一系列科技税收政策。2006年国务院发布了《关于印发实施〈国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)〉若干配套政策的通知》(国发[2006]6号)后，政策力度和广度不断延伸，涵盖了增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、进出口税收等一系列税种，到目前已基本形成了一套支持自主创新的税收政策体系，如表1所示。

表1 我国现行有效的科技税收政策基本框架

续表

续表

在制度保障层面，科技部、财政部和国家税务总局联合制定了《高新技术企业认定管理办法》(国科发火字[2008]172号)和《高新技术企业认定管理工作指引》(国科发火字[2008]362号)，进行高新技术企业认定管理工作，对认定合格的办理免税手续，每三年认定一次。

(2)特定区域科技创新的财税支持政策。在中央层面上，既有普惠性质的政策，也有专门针对特定区域的政策。2008年1月1日起我国实施的新《中华人民共和国企业所得税法》规定，国家规定对重点扶持和鼓励发展的产业和项目，给予企业所得税优惠，国家需要重点扶持的高新技术企业，减至15%的税率征收企业所得税。

2007年国务院对经济特区和上海浦东新区新设立高新技术企业实行过渡性税收优惠，上海浦东新区内在2008年1月1日(含)之后完成登记注册的国家需要重点扶持的高新技术企业(以下简称新设高新技术企业)，在上海浦东新区内取得的所得，自取得第一笔生产经营收入所属纳税年度起，第一年至第二年免征企业所得税，第三年至第五年按照25%的法定税率减半征收企业所得税。

2006年，中央对在天津滨海新区设立并经天津市科技主管部门按照国家有关规定认定的内、外资高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税(该项政策目前已经成为普惠政策)。天津滨海新区内企业的固定资产(房屋、建筑物除外)，可在现行规定折旧年限的基础上，按不高于40%的比例缩短折旧年限。天津滨海新区企业受让或投资的无形资产，可在现行规定摊销年限的基础上，按不高于40%的比例缩短摊销年限。

为支持科技创新，国家还出台支持自主创新示范区发展的财税政策。中关村示范区起源于20世纪80年代初的“中关村电子一条街”，1988年5月，国务院批准成立北京市新技术产业开发试验区，这是中关村科技园区的前身。1999年6月，国务院要求加快建设中关村科技园区。2005年8月，国务院做出了关于支持做强中关村科技园区的决策。2009年3月，国务院做出了建设中关村国家自主创新示范区的重大战略决策，要求把中关村建设成为具有全球影响力的科技创新中心。除享受普惠性的、全国共享的税收政策外，目前中关村示范区还享有多项先行先试的税收政策。2009年3月，国务院下发了《关于同意支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区的批复》(国函[2009]28号)，明确中关村新的战略定位是国家自主创新示范区，未来发展的战略目标是成为具有全球影响力的科技创新中心，并提出要“实施支持创新创业的税收政策，由财政部、国家税务总局研究支持中关村科技园区建设国家自主创新示范区的税收政策”。2010年10月，财政部、国家税务总局相继下发了《对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关研究开发费用加计扣除试点政策的通知》(财税[2010]81号)、《对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关职工教育经费税前扣除试点政策的通知》(财税[2010]82号)、《对中关村科技园区建设国家自主创新示范区有关股权奖励个人所得税试点政策的通知》(财税[2010]83号)等三个文件，推出了三条支持创新创业的税收政策，在中关村先行先试(具体政策内容见表2)。

(3)地方制定的财税支持政策。地方制定的财税支持政策，以“新区”优惠政策较为突出。优惠政策在中央明确的优惠政策基础上，大多以高新技术企业已缴税收或形成的地方财力为基础，按一定比例予以财政专项补助，或者给予减免地方所得税部分。

① 天津滨海新区为鼓励企业发展规定，从2008年起五年内，对滨海新区内新设立并经有关部门认定的高新技术企业，以地方财政专项补助的方式予以支持。即前两年最高给予企业已缴所得税地方分享部分和上缴中央部分全额的100%，后三年最高给予企业已缴所得税地方分享部分和上缴中央部分全额的50%。

表2 中关村示范区先行先试的税收政策

② 重庆两江新区内企业当年高新技术产品产值加技术性收入达到年总产值60%以上，企业所得税实际税负不超过10%，区内高新技术产业领域或战略性新兴产业领域的企业，从获利年度起三年内，按有关规定提取的风险补偿金(按当年利润额的3%～5%)可税前扣除。

③ 浦东新区在“十一五”期间就规定，对新引进的高新技术企业，其实现的增加值形成新区地方财力部分一年内给予100%补贴；利润总额形成新区地方财力部分，一年内给予100%的补贴，其后二年内给予50%补贴。对其中拥有自主知识产权产品的高新技术企业，其实现的增加值形成新区地方财力部分二年内给予100%补贴；其后三年给予50%补贴。对新认定的新产品，其实现的增加值形成新区财力部分，二年内给予100%补贴。对新区生产企业引进境外先进专有技术所支付费用形成新区地方财力部分，给予100%的补贴。同时，浦东新区的对高新技术产业的支持，注重全方位、多层次的支持，如浦东新区规定，对新引进的采用先进技术为高新技术产业服务的专业外包企业，经认定，对其相关业务实现的增加值、营业收入形成新区地方财力部分，二年内给予100%补贴等。对新引进的为重点产业直接配套的生产企业，经认定，其相关业务实现的增加值、利润总额形成新区地方财力部分，二年内给予50%补贴。对新引进的为高新技术产业相关产业提供专业技术培训的培训机构，其相关业务实现的营业收入、利润总额形成新区地方财力部分，二年内给予50%补贴。

④ 我国海洋经济区域也积极支持高新技术企业发展。如广西北部湾经济区内，经批准实行减按15%税率征收企业所得税的高新技术企业，自2008年1月1日起至2012年12月31日，享受国家减半征收税收优惠政策的软件及集成电路生产企业其减半征收部分，均免征属于地方分享部分的企业所得税。

3.支持战略资源相关产业的发展。2010年，国务院作出加快培育和发展战略性新兴产业的决定，规定当前我国战略性新兴产业是以重大技术突破和重大发展需求为基础，对经济社会全局和长远发展具有重大引领带动作用，知识技术密集、物质资源消耗少、成长潜力大、综合效益好的产业。包括节能环保产业、新一代信息技术产业、生物产业、高端装备制造产业、新能源产业、新材料产业、新能源汽车产业等。

(1)中央制定的财税支持政策。为支持战略性新兴产业的发展，中央着重加大财政支持力度，在整合现有政策资源和资金渠道的基础上，设立战略性新兴产业发展专项资金，支持重大关键技术研发、重大产业创新发展工程、重大创新成果产业化、重大应用示范工程、创新能力建设等；加大政府引导和支持力度，加快高效节能产品、环境标志产品和资源循环利用产品等推广应用。加强财政政策绩效考评，创新财政资金管理机制，提高资金使用效率。进一步完善税收激励政策，在全面落实现行各项促进科技投入和科技成果转化、支持高技术产业发展等方面的税收政策的基础上，结合税制改革方向和税种特征，针对战略性新兴产业的特点，研究完善鼓励创新、引导投资和消费的税收支持政策。此外，中央还鼓励金融机构加大对战略性新兴产业的信贷支持、积极发挥多层次资本市场对战略性新兴产业发展的融资功能、大力发展战略性新兴产业创业投资和股权投资基金等。

2011年国务院出台了《进一步鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，明确软件产业和集成电路产业是国家战略性新兴产业，并继续完善激励措施，明确政策导向。鼓励政策共有三十一条，涉及财税、投融资、研究开发、进出口、人才、知识产权、市场等七大方面。新政规定中国将继续实施软件增值税优惠政策。同时进一步落实和完善相关营业税优惠政策，政策还明确了集成电路企业的所得税优惠，包括对集成电路线宽小于0.8微米(含)的集成电路生产企业，实行企业所得税“两免三减半”优惠政策；以及对集成电路线宽小于0.25微米或投资额超过80亿元的集成电路生产企业，实行“五免五减半”优惠政策等。在投融资政策方面，国家鼓励、支持软件企业和集成电路企业加强产业资源整合，积极支持、引导软件企业和集成电路企业为实现资源整合及做大做强进行的跨地区重组并购。

(2)地方制定的财税支持政策。目前地方战略性新兴产业优惠政策特别是税收优惠政策还有待进一步完善。目前初步了解，湖南省在2010年出台了支持战略性新兴产业发展的税收优惠政策，主要内容包括：①企业所得税优惠政策。企业从事环境保护、节能节水项目所得、技术转让所得；高新技术企业、技术先进型服务企业、国家规划布局内的重点软件生产企业、资源综合利用企业、集成电路设计企业、新办软件生产企业；企业研究开发费用扣除及摊销、创业投资企业投资于未上市的中小高新技术企业投资额，环境保护、节能节水、安全生产等专用设备投资额、软件生产企业职工培训费用、集成电路生产企业的生产性设备折旧、投资额超过80亿元人民币或集成电路线宽小于0.25微米的集成电路生产企业、生产线宽小于0.8微米(含)集成电路产品的生产企业；新办文化企业、动漫企业、西部地区新办交通、电力、水利、邮政、广播电视企业等实行不同的企业所得税优惠政策。②营业税优惠政策。对技术转让收入、中小企业信用担保机构、电影发行收入、农林牧渔企业实行营业税减免优惠政策。③房产税优惠政策。对从事新能源、新材料、节能环保、生物医药、信息网络、电动汽车、文化创业等战略性新兴产业纳税人，对因自然灾害等不可抗力或承担国家指定任务而造成亏损的文化单位实施城镇土地使用税和房产税减免优惠。④资源税优惠政策。对企业纳税确有困难，或在开采和生产应税产品过程中因意外事故、自然灾害等原因遭受损失的，可以按照税收减免权限审批减免其资源税。⑤企业按规定享受增值税、消费税、营业税减免优惠的，同时减免其城市维护建设税。

4.支持生态环境的保护。我国的生态环境形势日益严峻，已进入污染事故多发期和矛盾凸显期，支持生态环境的保护意义重大。自20世纪90年代，我国政府开始实施了一系列支持生态环境保护的财税政策。

(1)环境保护相关税收政策。目前我国尚未开征独立的环境税，但现行税制中有诸多与环境保护相关的税种，也包括与环境保护相关的税收优惠。

我国目前主要有资源税、消费税、车船税、车辆购置税等。消费税、资源税等税种与环境保护的联系较紧密，但这些税种的设立一般并不是出于专门保护环境的考虑，因此整个税制的绿色化程度不高。具体征收情况见表3。

除以上相关税种，我国现行税制中还存在与独立环境税相关的、有促进环境保护作用的诸多税收优惠，这些优惠政策主要体现在增值税、企业所得税、进出口税收等方面见表4。不难看出，这些税收优惠中也有相当一部分内容与支持资源的合理开发和综合利用是一致的，客观上也达到了保护生态环境的作用。

表3 与独立环境税相关的税种

表4 与独立环境税相关的税收优惠政策

续表

(2)与环境保护相关的收费制度。我国目前生态环境相关的收费较多，除了中央层面的，地方层面也有各具针对性的收费政策。在这些繁杂的环境收费制度中，最具代表性的是排污收费、矿产资源补偿费、矿区使用费等。

中央层面，我国目前对污水、废气和固体废弃物等污染物的排放征收排污费。2003年我国开始实施《排污费征收使用管理条例》，在全国范围内实施排污总量收费，覆盖废水、废气、废渣、噪声、放射性等五大领域和113个收费项目(见表5)。同时，我国还实行矿产资源补偿费、探矿权采矿权使用费、探矿权采矿区价款、采矿登记费和勘查登记费等收费。

此外，地方政府也在资源开采和生态补偿方面也探索出台了一系列的收费制度。如云南省的《云南省磷资源管理暂行规定》(云政[2004]10号)，山西省的《山西省煤炭可持续发展基金征收管理办法》(山西省人民政府令第203号)，等等。

(三)支持特定区域和产业发展财税政策的特点。

综合特定区域在战略资源的合理开发和综合利用、战略资源开发的科技创新、战略资源相关产业的发展以及生态环境保护等方面的财税政策状况，主要具有如下的特点：

1.区域政策因地制宜各有侧重。国家对特定区域的重点产业的支持政策各有侧重。一般来说，国家级新区具有改革先行先试区、新产业集聚区等特征。为促进所在区域加快发展，带动周边地区，国家在政策、资金等方面往往给予较大力度的支持。设立相关试验区(示范区、合作区)，主要是为了深化体制改革进行试验，为更大范围的改革进行探索和积累经验；区域规划和设立新区及综合配套改革试验区有很大不同，区域规划更加具体，目的是促进区域科学发展，不仅有指导思想、坚持原则等抽象一些的内容，而且有空间布局、重点产业、基础设施、环境保护、区域合作等具体内容。因此，不同的区域政策各有侧重。

表5 我国现行排污收费制度

2.财税体制改革及政策支持在各试验区建设中起到关键作用。建设国家级新区和其他试验区，既要构建完整有力的中央政策支撑体系，又要结合地方制度自主创新，而来自中央的财税政策支持，无疑是推动区域优先发展最有效的手段之一。目前已有的国家级新区，财税体制改革及政策支持无一例外地在其实施中起到了重要作用，成为各试验区建设的关键关节。大部分试验区在其实施方案中直接明确提出财税支持方案，还有一部分试验区虽然未在其总体实施方案中单独提出财税支持办法，但是其方案中的绝大部分内容均涉及了财税体制改革和财税政策支持。可以说，财税政策是这些改革试验区建设中必不可少的组成部分，也是所有政策中最“给力”的政策。

3.改革的驱动力从单纯的国家政策支持转向国家政策支持与地方制度自主创新相结合。设立国家综合配套改革试验区之前推行的试点改革主要是由中央有关部门提出并组织研究制定，涉及的地方要配合规划制定工作，都是伴随着国家给予区域性的优惠政策，导致的结果是试点改革过分依赖政府优惠政策，是一种“外力推动型”的发展模式，改革的成功与否则是看资源和要素能否在较短的时间内在试点区域的高度集中，是一种“以邻为壑”的剥夺式发展。而近期推出的国家综合配套改革试验区并不完全是中央部门提出来的，而是地方主动提出并获得中央部门的认可。这种程序上的变化反映出一些地方发展经济的主动性和积极性，以及需要得到国家政策支持的强烈愿望。同时，通过上下互动出台的这些区域规划不仅使得地方更加明确发展的目标方向，指导其科学发展，而且中央部门也负有监督规划实施的责任。如果说以往的改革试点是主要依靠政府提供的优惠政策为主要推动力量，那么制度创新则是此轮改革试点发展的主要驱动力。这次大部分的综合配套改革试点给予的特权是在制度创新方面能够先行先试，在经济体制改革和行政管理体制改革方面拥有更大的自主权。基于这个优越性，地方政府从本区域经济发展特征出发，结合地区发展现状，探索创新区域型的体制机制，推动改革的进一步深入。

4.改革采用多种政策体系配套推进的方式。无论是中央还是地方支持政策，都强调构建财税、金融、投资、土地等相对完整的政策体系，以及各项政策之间的配套。其中，财政扶持和税收优惠政策居于重要地位，并与金融、投资、土地、人才、社会发展等其他政策构成支持体系，各项之间相互配套，相辅相成、相互支持，形成促经济发展的良性循环。

四、财税支持创新开发试验区的国际经验

《攀西国家级战略资源创新开发试验区建设规划(2012-2015年)》中明确了攀西战略资源创新开发试验区建设的四个原则：(1)综合利用，循环发展；(2)调整结构，优化发展；(3)科技支撑，创新发展；(4)环境友好，绿色发展。这意味着，攀西战略资源创新开发试验区建设的实质为，依托丰富的自然资源，以技术创新为支撑，形成资源开发、粗加工、深加工、再利用、技术研发、环境保护等产业链完整、产业群聚集的现代资源综合开发利用模式，将资源优势转化为经济优势。相应地，财税政策支持则侧重于资源开发、科技创新、资源综合利用和生态保护四个方面。因此，本部分按照上述思路梳理主要国家在资源开发、科技创新、资源综合利用和生态保护四个方面的财税政策，以期对攀西战略资源创新开发试验区建设提供借鉴。

(一)支持矿业资源开发的财税政策。

1.退税或减税政策。如在加拿大，卑诗省有矿业退税计划、勘探退税计划和联邦政府的勘探退税；魁北克省矿业税只占采矿利润12%，北方新矿前10年可享受额外补助，对于勘探开支给予可退还资源税减免，勘探期公司可享受35%的减税，已进入生产阶段的公司可享受15%的减税，对于设在魁北克的公司给予资源非退还税减免最多可达勘探开支的30%，对勘探、矿床评估和矿产开发费用亏损给予12%的可退还税减免。加拿大矿业运营企业名义税率大约在31%～46%之间，考虑到各项优惠措施，矿业企业的实际税率要比名义税率低很多。*资料来源：http://info.1688.com/detail/1115372574.html。

如巴西，该国企业所得税标准税率为25%，但为鼓励开发巴西亚马逊区域的富铁矿，对卡拉加斯矿区10年免征所得税。*资料来源：http://www.ky114.cn/show.asp?id=4051。

2.特殊激励政策。*施文泼、贾康：《中国矿产资源税费制度的整体配套改革：国际比较视野》，载于《改革》2011年第1期。矿产资源相关活动具有高风险性和高投入性，特别是在勘查和开发阶段。针对这一特性，各国纷纷采取了一系列相关的税收激励政策，以鼓励矿业企业投资于矿产资源勘查开发。这些税收激励政策主要体现在对企业所得税的特殊税收处理上。以下列举了几种比较典型的做法：(1)加速折旧。矿产资源开采行业属于资本密集型行业，在勘查和开发初期需要投入巨额的设备购置支出。各国政府一般允许矿业企业对设备进行加速折旧，加快资本回收。(2)勘查支出一次性摊销。由于勘查阶段发生在开采阶段之前，这意味着在矿业企业尚未取得应纳税所得时，大量的勘查支出就已发生。基于勘查活动对矿业发展的重要性，许多国家允许矿业企业在开始生产后将累积的勘查支出一次性摊销，或者缩短其资本化后的摊销年限。(3)投资加计扣除。同样出于鼓励矿业企业加大资本投资的目的，部分国家对矿业企业新增的机器设备等有形资产给予了加计扣除的优惠政策。(4)延长亏损向前结转年限。企业在某一年度发生的亏损，可递延到以后若干年度的盈利中抵扣的做法，是各国企业所得税中普遍采用的一种准则。而由于矿产资源活动的长周期性，一些矿业企业要实现盈利可能需要很长一个时期，因此，多数国家给予了矿业企业无限期的亏损向前结转年限，或一个较长的期限。(5)计提耗竭准备金。对矿业企业最具特色的一项税收优惠政策是允许在企业所得税前计提耗竭准备金。耗竭准备金指的是投资者可以从源于耗竭性资源的总收入中扣除一定的数额，用于弥补已有矿藏的消耗。

表6 部分国家对矿业企业的税收激励政策

资料来源：作者根据各国最新的石油资源法、矿产资源法、税法等法律法规整理。

表7 部分国家矿业企业所得税制中的耗竭准备金条款

续表

资料来源：作者根据各国最新的石油资源法、矿产资源法、税法等法律法规整理。

(二)支持科技创新的财税政策。

科技创新是提高资源开发利用率的关键，因此世界主要发达国家政府均非常重视对科技创新的支持，主要表现在财政的直接投入和鼓励企业创新两方面。

1.政府重视在R&D方面的投入较高。美国是科技创新的头号大国，财政在R&D方面投入力度也居世界前列，且呈逐年上升趋势。据统计，美国联邦政府在研发方面的投入2006年达到1320亿美元；2012年2月13日，奥巴马向国会提交了2013财年(2012年10月至2013年10月)政府预算报告，预算报告表明，2013财年美国政府的预算约为3.8万亿美元。其中在科研上的投入将整体上增长1%，达到1400亿美元。*刘岩：《美国科技创新体系对我国创新型国家建设的启示》，载于期刊网。

日本研发经费在GDP中的占比1950年仅为0.3%～0.5%,但2002年已达3.35%，属于超常增长的国家。日本在研发领域内的大量基础性投入,直接推动了企业自主创新投资的积极性,使企业成为创新的主体,政府主导的研发经费筹资模式已转变为企业主导筹资模式,2002年企业研发资金占全部研发资金的比重达80%。*席鹭军：《创新型国家自主创新财税政策经验及对我国的启示》，载于《求实》2010年第4期。

2.财政补贴。许多国家采用财政补贴、贴息等方式建立科技创新基金，支持科技创新。如美国通过财政补助和贴息等手段,设立风险投资基金,确保高科技产业发展所需资金；通过制定各种中小企业技术创新与开发计划，对符合计划要求条件的中小企业给予专项补贴，专项基金和技术创新与开发计划一般由政府的中小企业主管部门管理和实施。贴息贷款是德、法等国常用的方式，能够以较少的财政资金带动大量的社会资金参与对中小企业技术创新的援助。此外，欧盟各国充分利用现有财经法律制度和私人贷款制度，扶持中小企业发展。如法国专门设立了为中小企业推广新技术提供资助费用的国家科研推广局，对中小企业的研发经费可补贴其投资的25%，对由研究人员创办的企业提供偿还期为15～50年的20万～30万法郎的无息贷款；政府制定了ANVAR计划，规定该计划80%的预算用来支持小型企业的研究与创新活动，且小型企业的研发支出50%由政府提供。德国设立的中小企业发展基金，根据不同行业、不同地区、不同项目规定不同的贷款限额，一般最低的资助额度占投资的5%，最高资助额度不超过投资总额的50%，凡符合政府补贴条件的中小企业均可在所在地财政局申请贷款；政府在中小企业需要贷款时充当担保人，并提供如何获得资金的咨询。英国政府也规定金融机构对中小企业技术创新贷款的80%由政府担保。意大利的补贴资本项目为小企业联合体或联营公司的资本项目，1年可享受优惠不超过3亿里拉，3年累计不超过8亿里拉，最高限额为完成项目所需投资总额的30%。*于海峰、谭楚玲：《欧盟与中国支持中小企业技术创新财税政策的比较研究》，载于《税务研究》2009年第4期。

3.鼓励企业科技创新。鼓励企业创新的政策主要是采用税收手段。如对中小企业技术创新实行降低税率、税收减免与返还及其他优惠政策，鼓励和引导企业增加科技投入，开发具有自主知识产权的关键技术，提升企业技术创新的能力。如法国政府从1996年起，对中小企业如用一部分所得作为资本再投资，则该部分所得可按19%的低税率征收公司所得税；《技术开发投资税收优惠制度》规定，凡研发投资比上年增加的企业，可免缴相当于研发投资增加额50%的企业所得税，最高限额为80万法郎；凡是增加研发投资的中小企业，都可享受减税优惠；对中小企业以专利、可获专利的发明或工业生产方法等无形资产投资所获利润的增值部分可推迟5年纳税；意大利对于法律规定的创新投资，自20世纪90年代起提供相当于投资额25%或20%的税收优惠(增值税除外)，但每个企业享受的最高额不得超过4.5亿里拉。欧洲国家给予了一定的税收优惠，尤以德国最为典型，长期资本所得税的最高税率由49.5%下降到20%。再如到1999年6月截止的研究与实验税收减免法允许公司的R&D支出免缴20%的税额。

(三)支持资源回收利用的财税政策。

美国为鼓励企业对废弃资源回收再利用，自1978年就开始对设置资源回收系统的企业提供财政补贴，补贴率为10%～90%。*徐晓慧、陆宇、张志岩：《财税政策促进循环经济发展的国际经验与借鉴》，载于《涉外税务》2009年第3期。德国对兴建环保设施给予财政补贴，补贴数额相当于投资总额的1%，同时对减轻环境污染的环保设施给予贷款贴息。日本为了治理环境，减少污染，建立了世界上最庞杂的运输税收体系。对铝再生制造设备、空瓶洗净处理装置等，除实行特别退税外，还可获得3年固定资产税退税待遇。对各环保类设施，在其原有折旧率的基础上再增加14%～20%的特别折旧率。

(四)支持生态保护的财税政策。

生态环境是典型的公共物品，理应由政府提供，各国也非常重视发挥财政政策在生态环境保护中的作用。总体而言，则是通过财政投入、税费和财政补贴等手段,奖惩并举,实现生态保护的公共化。

首先，利用税费制度，将生态环境社会成本内部化，增加企业生产成本，体现“谁污染，谁治理”的原则，在产品价格中体现生态保护成本。典型的税费为环境税,如碳税。20世纪90年代在一些北欧国家首先采用开征碳税实现降低二氧化碳排放的目的，到目前为止已有10多个国家引入碳税。此外日本和新西兰等其他一些国家也在考虑征收碳税。澳大利亚向企业和个人开征了具有准税性质的垃圾费和水处理费。

其次，利用税费政策，鼓励企业自觉进行生态保护，即对于生产有利于生态的保护的产品或对使用有利于生态保护的设备给予税收优惠等。如美国从20世纪60年代开始，就对生产污染替代品和开发污染控制新技术给予企业所得税减免。1991年，23个州又免征了购买循环利用设备的销售税。联邦政府对气、净化水以及减少污染设施的援助款不计入所得税征收范围等。澳大利亚对于减少二氧化碳排放量的企业给予税收优惠。

再次，建立生态保证金。美国、法国、德国、澳大利亚、英国等制定实施了矿区补偿保证金制度。1977年，美国国会通过的《露天矿矿区土地管理及复垦条例》中要求，矿区内开采执行复垦抵押金制度，对于没有完成复垦任务的企业，其复垦押金会支付给第三方进行复垦；开采企业每采挖1吨煤都要缴纳一部分荒废旧矿区土地复垦金，用于复垦计划实施前旧矿区土地的恢复。法国规定，矿业经营者为履行矿地恢复义务，必须按照政府规定的数量和时间提交保证金。如果企业按规定履行了矿地恢复义务，政府将退还保证金；否则，政府可以动用这笔资金进行矿地恢复工作，不足部分由企业承担。德国按联邦政府占75%、州政府占25%的比例出资分担历史遗留下来的老矿区的复垦计划。同时《联邦矿山法》规定，新开发的矿区企业必须预留年度利润的3%用于复垦专用资金，对于因为开采矿产破坏的植被实行异地等面积恢复制度。澳大利亚的保证金制度很灵活，目的也很明确，主要是鼓舞和推广的目的，它对所有采矿企业进行区别对待。矿区生态环境复垦工作做得最好的几家公司只缴纳25%的复垦保证金，而其他公司则必须100%缴纳。对恢复良好的企业返还保证金；恢复不好的，由政府组织力量替代回复。同时澳大利亚矿业企业需要缴纳矿山关闭基金，用于矿山关闭后的生态恢复、产业转型等。如果企业按照标准完成了闭坑的相关工作，上缴资金将被返还。

(五)启示。

从上述分析中，可以得到如下几点启示：

1.财税政策是各国政府支持资源开发、利用和技术创新的重要手段。从前述分析中可以看出，世界主要国家均重视财税手段的使用，这恰恰是财税手段干预经济、促进产业发展中重要作用的具体体现。给财税支持攀西战略资源创新开发试验区建设提供了实践支持，表明财税政策应该也能够对其建设发展起到良好的促进作用。

2.财税并用，手段多元。从前文分析中可以看出，各国均是财税手段并用，既有政府的直接投入，也有利用补贴、贴息等手段发挥财政资金的杠杆作用，利用税收政策，引导企业发展。既调节供给，如税收优惠、财政补贴增加供给，又调节需求，如政府采购可有效增加需求。

3.税收手段以企业所得税为主。从前文分析中可以看出，无论是资源开发，还是科技创新，再到资源综合利用，税收优惠重点集中于企业所得税方面，而较少使用增值税等流转税手段。这是因为，企业所得税手段多样，如投资抵免、加速折旧等。并且企业所得税可直接对最重要的生产要素——资本——产生影响，进而对产业发展形成直接的引导作用。相对而言，流转税易转嫁，相应影响会因供求关系发生变化而不确定。同时，如果该国适用增值税，对生产中间环节适用税收优惠，易导致抵扣链条中断，进而产生重复征税问题，反倒不利于产业发展。

五、支持攀西战略资源创新开发试验区发展的财税政策总体思路及具体建议

(一)财税政策支持攀西战略资源创新开发试验区发展的总体思路。

1.指导思想和基本原则。建设攀西战略资源创新开发试验区，促进攀西战略资源综合开发和高效利用，有利于支持国防建设和经济安全，提升相关产业国际竞争力，促进生态建设和环境保护，带动民族地区和欠发达地区经济发展。财税政策作为国家宏观调控的重要工具，担负着重要的历史使命，应当而且必须在推进攀西战略资源创新开发试验区建设的进程中发挥其主动的适应性和应有的前瞻性作用。为此，支持攀西战略资源创新开发试验区发展的财税政策需要以科学发展观为指导，按照构建有利于科学发展的财税体制机制要求，坚持建设公共财政的改革方向，根据建设攀西战略资源创新开发试验区的基本定位和发展需要，注重攀西战略资源创新开发试验区的“先行先试”创新特征，统筹运用转移支付、公共投资、税收等各类财税政策工具的复合型财税政策支持，为推动攀西战略资源创新开发试验区的发展提供坚实的财力保障、政策支撑和机制创新。

确定支持攀西战略资源创新开发试验区发展的财税政策，应遵循以下原则：

(1)契合试验区的发展目标和定位，突出特色和优势。攀西战略资源创新开发试验区的目标定位是把攀西建设成为世界级钒钛产业基地、我国重要的稀土研发制造中心，打造国内资源富集地科学开发利用资源的示范区。同时，攀西战略资源创新开发的核心是综合利用，关键是科技攻关，动力是体制机制创新。因此，“战略资源的创新开发”是攀西战略资源创新开发试验区最大的特色和优势。财税支持政策需要紧密契合攀西战略资源创新开发试验区的目标定位，围绕着资源的合理开发、资源开发技术的创新、战略产业的发展等重点领域制订相关政策，突出战略资源创新开发的财税政策特色和优势。

(2)充分发挥市场配置资源的决定性作用，引导社会投入。经济发展要坚持政府调控与市场机制有机统一，建设攀西战略资源创新开发试验区也不例外。即在充分发挥市场在资源配置中的决定性作用的同时，科学运用宏观调控手段，促进经济长期平稳较快发展。在公共财政体制下，政府财税政策的支持范围或者领域是基于市场失灵和市场无效率的领域的。因此，应根据攀西战略资源创新开发试验区建设中的实际需要，明确财税政策支持的边界，并确定财税政策支持的重点领域，将有限的资金“花在刀刃上”，提高政策效率。同时，财政政策不仅仅在于政策本身所能发挥的作用，更重要的是通过财政政策来支持市场机制发挥作用，包括通过财政政策引导社会对攀西战略资源创新开发试验区发展的投入。

(3)符合国家财税体制改革的整体目标和导向，合理进行政策创新。建立现代财政制度是我国财税体制改革的整体目标和政策导向，支持攀西战略资源创新开发试验区发展的财税政策，应该顺应国家深化财税体制改革的目标和导向，在促进经济发展方式转变、资源综合利用和保护、生态环境保护和可持续发展等方面发挥积极作用。为此，财税支持政策一方面在整体上不应突破现有财税政策框架和打破全国统一性的政策，制订过多的区域性财税政策。对此，十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(以下简称决定)中明确指出：“按照统一税制、公平税负、促进公平竞争的原则，加强对税收优惠特别是区域税收优惠政策的规范管理。”因此，区域发展规划要与税收优惠政策脱钩，今后原则上不再出台新的区域税收优惠政策，税收优惠政策统一由专门税收法律法规规定。但另一方面，也需要根据攀西战略资源创新开发试验区的实际情况，通过财税政策的实施创新相关机制，探索建立区域战略资源创新开发方面的财税机制，进行部分财税政策的先行先试，为国内资源富集地区科学开发合理利用资源的财税政策运用上探索积累宝贵经验，并将其推广到全国范围内实施。

(4)中央应发挥重要作用，与地方形成合力。来自中央的财税政策支持，已经被证明是推动区域优先发展最有效的手段之一。攀西地区属于西部大开发倾斜性支持的范围，经济发展相对落后，财政能力有限。攀西地区的发展既需要依靠攀西地区自身的努力，更需要中央财政的支持。因此，在攀西战略资源创新开发试验区的建设上，中央政府应在各项相关经济政策倾斜，尤其是财政支出政策倾斜方面发挥更为重要的作用，构建起完整有力的中央财政政策支撑体系。同时，还需要构建积极有效的地方财政支撑体系，中央和地方协同一致、形成合力，充分调动两个积极性，共同促进攀西战略资源创新开发试验区的快速发展。

(5)财税政策促发展与促改革并举互动。财税政策支持建设攀西战略资源创新开发试验区，一是坚持财政改革与保持经济持续稳定健康发展相结合。“发展是第一要务”，摆脱贫困和落后，关键在发展。要通过财政政策积极支持经济发展，促进经济发展方式转变和产业结构调整，促进资源优势转化为产业优势和经济优势，增强攀西战略资源创新开发试验区的经济发展后劲。二是正确处理好财政本身改革与发展的辩证关系，以深化财政改革为突破口，进一步转变理财观念，创新理财思路，调整理财方式，建立科学、规范、高效的财政运行新机制，体现深化财政改革，加快财政发展的客观要求，用改革的办法解决发展中遇到的问题，在发展中体现与时俱进。

2.政策思路。基于上述指导思想和原则，促进攀西战略资源创新开发试验区发展的财税支持政策的基本思路为：根据攀西战略资源创新开发试验区发展的目标，确定财税政策所需要支持的方向和重点领域，在充分运用已有财税政策的基础上，合理借鉴其他区域发展的财税政策，通过改革和完善现行财税政策、创新相关财税政策以及合理选择财税支持政策类型，协调财政政策与经济政策等其他政策的关系，从而构建起有力、有效、科学、系统地促进攀西战略资源创新开发试验区发展的财税支持政策体系。

(1)确定财税政策的重点支持领域。根据《攀西战略资源创新开发试验区建设规划》，攀西战略资源创新开发试验区发展的总体目标是建立世界级钒钛产业基地、我国重要的稀土研发制造中心，打造国内资源富集地科学开发利用资源的示范区，具体表现为结构调整、科技攻关自主创新、资源综合利用和节能减排生态建设各方面的目标，以及调整产品结构、优化产业布局、重大技术创新、创新资源开发模式和加强生态环保建设的主要任务。因此，促进攀西战略资源创新开发试验区发展财税政策的支持方向和重点领域为：

一是支持战略资源的合理开发和综合利用。财税政策要围绕攀西地区的钒钛、稀土、碲铋材料等战略资源，通过财税政策一方面促进钒钛、稀土、碲铋材料等战略资源的合理开发和资源节约；另一方面鼓励开发利用低品位矿，促进尾矿、废渣、废液、废气的循环利用，提高资源综合利用水平。

二是支持战略资源开发的科技创新。要通过财税政策加大资金与人才扶持力度，针对资源开发利用主要技术瓶颈，加强研发创新体系和人才队伍建设，增强技术创新能力，加快钒钛产业的技术创新和突破相关技术瓶颈制约，提高产业竞争力。

三是支持战略资源相关产业的发展。要通过财税政策支持钒钛、稀贵金属产品及深加工，提高稀土深加工和应用水平，加快推进碲铋矿开发，提高战略资源的深加工规模化、产业化水平，不断延伸产业链，壮大产业集群。

四是支持攀西地区的生态环境保护。财税政策在促进战略资源开发利用的同时，也需要积极促进地区的生态环境保护，包括通过财税政策促进矿区生态环境破坏的修复，推进资源综合利用和清洁生产，减少资源开发中的污染物的排放，淘汰落后产能，实现节能减排。

(2)合理运用和完善财税政策。促进攀西战略资源创新开发试验区发展的财税政策，应按照财税政策所需要的重点支持领域，根据财税政策的支持情况和存在的问题，合理进行财政政策的应用和完善。

一是国家目前在区域和产业发展、资源开发和综合利用、科技创新、生态环境保护等方面已经制订有大量的财税支持政策，促进攀西战略资源创新开发试验区发展应该充分利用这些财税支持政策，将现有的财税政策用好、用足。

二是由于攀西战略资源创新开发试验区发展有其自身的特殊性，因而现有财税支持政策可能存在着缺位或不足的地方。因此，应基于现有财税政策在攀西战略资源创新开发试验区发展重点领域方面的不足，对相关财税政策的改革和完善。具体看，既可以对现有财税政策的进一步完善，也可以通过合理借鉴和创新，制订新的财税政策，并在攀西地区进行政策的先行先试。

三是合理选择财税政策工具，协调各项财税政策手段。由于不同类型的财税政策手段有其一定的作用范围，所以它们之间应该相互协调配合，共同发挥作用。因此，对于政策的重点支持领域，要根据实际情况合理选择财政投入和税收优惠政策等具体政策手段，并合理协调关系，从而形成合力，避免相互矛盾和抵触，减弱政策的效果。

(3)财税政策与其他政策相配套。建设攀西战略资源创新开发试验区是一个系统工程，其不仅需要财税政策的支持，还需要金融政策、价格政策、产业政策、土地政策等多方面政策的支持以及相关强化体制机制的创新。

一是根据攀西战略资源创新开发试验区的建设需要，积极运用金融等经济政策的支持，加大对试验区建设的融资支持。同时，在土地管理、直供电、资源配置管理、项目审批方面，也需要进行机制创新，加大支持力度。

二是完善攀西战略资源创新开发试验区财税政策的相关配套措施，强化政策执行。财税政策要发挥作用，必须加强管理、完善监控体系，并与金融政策等其他方面的配套政策相协调，加强与其他政策相互的配套运作。

(二)支持攀西战略资源创新开发试验区建设的财税政策建议。

根据上述支持建设攀西战略资源创新开发试验区的财税政策的思路，为充分发挥财税政策的支持和引导作用，加快推进试验区结构调整和产业发展方式转变，提高战略资源科学开发和综合利用水平，中央支持攀西战略资源创新开发试验区建设的财税政策建议主要包括：

1.提升攀西战略资源开发科技创新能力的财税政策建议。

(1)支持攀西实验区科技创新平台建设。一是加强省部合作，搭建国家有关部委和攀西实验区创新联动的平台，促进国家与地方创新资源高效配置和综合集成。二是加大中央财政资金支持，整合各方科技资源，加快建设国家钒钛工程研究中心、国家钒钛资源综合利用重点实验室和国家企业技术中心，开展钒钛资源综合利用的重点应用基础研究、重大前沿共性技术和中间试验研究。三是构建区域创新网络，在省级钒钛资源综合利用产业技术创新战略联盟的基础上，支持其正式进入国家级联盟试点单位，提升联盟成员在钒钛资源综合利用领域的自主创新能力和研究、开发、制造、服务方面的综合水平，增强我国钒钛等相关产业的国内、国际竞争力。

(2)加大中央对战略资源技术研发关键领域、关键环节的支持力度。建议进一步加大中央财政对攀西实验区战略资源技术开发方面的投入力度，将攀西钒钛、稀土等技术开发纳入国家重大专项支持，从科技、发改、工信、财政以及国际合作等不同渠道支持攀西实验区开展事关钒钛、稀土等应用基础、中间试验、工程建设等重大技术攻关或工程项目，以关键领域和关键环节的突破促进钒钛等战略产业的提升。

(3)支持攀西实验区扩大高端人才和紧缺人才的培养和引进。为鼓励在战略资源开发技术方面的高端人才、紧缺人才的培养和引进，建议给予相关税收优惠政策，加大支持力度。

一是建议对于钒钛企业科技攻关项目，取得重大科技成果，对于整个产业带来重大突破的有功人员获得的奖励资金，由国务院或财政部明确实验区市州政府比照省政府政策执行，免征个人所得税。

二是对攀西试验区内企业以股份或出资比例等股权形式给予企业高端人才和紧缺人才的奖励，参照实行已试点的股权激励个人所得税分期纳税政策。即对于科技创新创业企业转化科技成果，以股份或出资比例等股权形式给予本企业相关技术人员的奖励，技术人员一次性缴纳税款有困难的，经主管税务机关审核，可在5年内分期缴纳个人所得税。

2.提高攀西资源开发和综合利用水平的财税政策建议。

(1)完善现行资源税政策，实施资源税从价计征等改革试点。推进煤炭等重要矿产品资源税从价计征改革，清理相关收费基金，进一步促进资源节约和环境保护，是我国未来资源税改革的基本方向。预计煤炭资源税的从价计征改革将会在近期实施。

一是结合资源税改革方向，建议在攀西实验区率先进行稀土、碲铋矿等重要矿产资源的从价计征的试点改革。同时，根据资源税费改革的要求，在攀西实验区实施水资源费改征资源税的先行先试。

二是对于未能实行从价计征改革、继续实行从量计征的矿产品，可适度提高部分矿产品的税额标准。同时，降低钒钛磁铁矿的低品位矿和表外矿资源税税额和成本，鼓励对低品位矿和表外矿的开发利用。

(2)完善资源综合利用的相关税收优惠政策。针对现行钒钛等资源综合利用范围太窄，难以享受到企业所得税和增值税优惠政策的情况，建议完善钒钛等资源综合利用的税收优惠政策。

一是建议将钒钛相关技术及应用列入《资源综合利用企业所得税优惠目录(2008年版)》，使生产《目录》内符合国家和行业标准及要求的产品所取得收入，在计算应纳税所得额时，减按90%计入当年收入总额，以提高钒钛企业综合利用钒钛资源的积极性。如在《目录》类别二“废水(液)、废气、废渣”中序号2的“生产的产品”栏目，增加“钒产品、钛产品、精矿粉、铁”等产品品名；在序号3的“生产的产品”栏，增加“钒产品、钛产品、纳米产品、纳米铁粉、草酸钴、电解铜、饲料添加剂”等产品品名。同时，可考虑将对钒钛磁铁矿的表外矿、极低品位矿的利用视为“三废”的资源综合利用，也享受资源综合利用企业所得税优惠政策。

二是建议将钒钛磁铁矿的表外矿、极低品位矿视为废渣，对其的综合利用纳入资源综合利用的增值税优惠政策范围。对综合利用极低品位钒钛磁铁矿(含冶炼废渣)生产的铁精矿(54%以上)、钛精矿(46%以上)给予增值税即征即退50%的优惠政策，所退税款用于企业钒钛产品的研发。

3.促进攀西战略资源相关产业发展的财税政策建议。

(1)建议将钒钛产业纳入《西部地区鼓励类产业目录》。钒钛等战略资源相关技术的开发利用和废弃物的综合利用，包括含钒废弃物提取技术，高效清洁提钒技术，钒合金及钒中间合金，钒颜料及钒催化剂，钒光学功能材料，钒能源材料，高效选钛技术，高钛型高炉渣、尾矿提取钛原料技术，清洁、高效、低能耗富钛料生产技术，高品质专用型钛白粉，钛中间合金，海绵钛、钛基合金及钛材，钛功能合金，钛精细化工及粉体功能材料，密闭、半密闭电炉冶炼高钛渣，钛白粉废弃物(主要为硫酸亚铁、废酸、酸性废水)的综合利用，采矿过程中剥离的低品位钒钛磁铁矿(铁品位18%以下)开发利用等，应纳入《西部地区鼓励类产业目录》，享受财税[2011]58号文规定的西部大开发的税收优惠政策。使《目录》规定的产业项目为主营业务，且其当年度主营业务收入占企业收入总额70%以上的企业减按15%的税率征收企业所得税。

(2)建议给予钒钛相关产品的出口退税政策。在现有的钒产品中，高钒铁、钒氮合金不属于“两高一资”产品，而属于资源综合利用，且高钒铁、钒氮合金技术含量较高。为鼓励企业加强资源综合利用和提高产品竞争力，建议对钒氮合金和高钒铁产品恢复5%出口退税率。同时，将不属于“两高一资”而属于资源综合利用的钛产品(海绵钛、钛粉、钛加工材)，也考虑纳入出口退税的政策实施项目范围，并确定相应的退税率。

4.加强攀西生态环境保护的财税政策建议。

(1)加大中央财政对攀西实验区生态环境保护的投入。由于攀西实验区的地方财力薄弱，区域内重大基础设施、生态环境保护支出压力大，建议中央财政加大投入力度。

一是加大对攀西实验区的中央财政性建设资金投入，重点安排区域内重大基础设施、生态环境保护等项目建设。

二是中央财政在安排探矿权采矿权使用费和价款支出时，加大对攀西实验区矿产资源开发地区的生态环境治理恢复和发展的投入。

三是中央财政在归并规范现有生态环保方面的专项资金的基础上，有关生态环境保护的专项资金应适度向攀西实验区倾斜，鼓励矿区生态环境的恢复。

四是将攀西实验区纳入重点生态功能区的转移支付范围。根据《2012年中央对地方国家重点生态功能区转移支付办法》规定，目前攀西地区的四川攀枝花苏铁国家级自然保护区(攀枝花市市辖区攀枝花苏铁等)和四川二滩国家森林公园(盐边县、米易县)属于《全国主体功能区规划》中国家禁止开发区域，在国家重点生态功能区转移支付的范围中；攀枝花市和凉山南部属于《全国生态功能区划》中的川滇干热河谷土壤保持重要区，应享受引导性补助政策。

(2)进行资源环境税费改革等试点。为了加强财税政策对攀西实验区的资源能源节约、污染物减排和生态环境保护方面的调控作用，应积极开征有关资源环境税费方面的改革试点。

一是将攀西实验区作为全国资源型企业可持续发展准备金制度的试点地区，规范矿产资源开发基金的收费管理。

二是积极在攀西实验区进行环境保护税、排污权交易、碳排放权交易等方面的改革试点，，形成有利于循环经济发展的体制机制，促进污染治理和“两型”社会建设。

5.促进攀西实验区建设的其他财税政策建议。

(1)加大中央财政投入，增强攀西实验区总体实力。一是十八届三中全会的《决定》中指出：“建立事权和支出责任相适应的制度；完善一般性转移支付增长机制，重点增加对革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区的转移支付。”因此，建议中央财政加大对攀西实验区的转移支付资金投入力度，包括专项转移支付、一般性转移支付、均衡性转移支付等。提高实验区自身的财力水平，增强实验区自我发展能力，增强实验区的竞争力，落实中央确定的建设攀西战略资源创新开发试验区的工作方针。二是考虑攀西地区的财力薄弱，配套资金要求超出地方财政收入水平，建议降低或取消县及县以下中央投资配套。对此，十八届三中全会的《决定》中也已经指出：“清理、整合、规范专项转移支付项目，逐步取消竞争性领域专项和地方资金配套，严格控制引导类、救济类、应急类专项，对保留专项进行甄别，属地方事务的划入一般性转移支付。”

(2)政府投入积极引导，扩大企业融资渠道。一是建立钒钛产业政府引导基金。按照政府引导、民间为主、专业管理、市场运作的工业融资格局，组建钒钛产业政府引导基金，吸引各类风险投资和社会资本进入钒钛资源综合开发领域，为钒钛企业的发展筹集专项资金，促进钒钛产业的升级发展和钒钛产业产品的推广应用。

二是支持试验区发行企业债券。对于试验区符合资源开发要求的重点产业和重点企业，允许企业根据市场需求和企业发展，经国家相关部门批准，面向社会发行中长期企业债券，国家在发行条件上给予适当支持。

表8 支持攀西实验区的财税政策建议

续表

(三)支持攀西战略资源创新开发试验区建设财税政策的实施路线。

上述支持攀西战略资源创新开发试验区建设的财税政策，可根据国内经济社会发展的形势和财税改革的进程，合理选择其实施时间和步骤。

1.近期可实施的财税政策建议。近期可实施的财税政策包括：

(1)支持攀西实验区科技创新平台建设。包括：加强省部合作，搭建国家有关部委和攀西实验区创新联动的平台；构建区域创新网络，支持正式进入国家级联盟试点单位。

(2)加大对战略资源技术研发的支持力度。包括：加大中央财政对攀西实验区战略资源技术研发方面的投入力度，将攀西钒钛、稀土等技术开发纳入国家重大专项支持。

(3)支持高端和紧缺人才的培养和引进。包括：对钒钛产业研发中的取得重大科技成果的科技人员的奖金，由攀西实验区市州政府比照省政府政策执行，免征个人所得税；对攀西试验区内企业以股份或出资比例等股权形式给予企业高端人才和紧缺人才的奖励，参照实行已试点的股权激励个人所得税分期纳税政策。

(4)完善资源税政策。包括：适度提高未实施从价计征改革的部分矿产品的税额标准；降低钒钛磁铁矿的低品位矿和表外矿资源税税额。

(5)完善资源综合利用的税收优惠政策。包括：将钒钛相关技术及应用列入《资源综合利用企业所得税优惠目录》，享受企业所得税的资源综合利用90%减计收入优惠政策；将钒钛磁铁矿的表外矿、极低品位矿视为废渣，对综合利用极低品位钒钛磁铁矿生产的铁精矿和钛精矿给予增值税即征即退50%的优惠政策；将钒钛产业(钒钛等战略资源相关技术的开发利用和废弃物的综合利用)纳入《西部地区鼓励类产业目录》；对钒钛相关产品(高钒铁、钒氮合金等)给予出口退税政策。

(6)加大中央财政对攀西实验区生态环境保护的投入。包括：中央财政加大探矿权采矿权使用费和价款支出中对攀西实验区矿产资源开发地区的生态环境治理恢复和发展的投入；中央财政有关生态环境保护的专项资金应适度向攀西实验区倾斜。

(7)加大中央财政对实验区的投入。包括：中央财政加大对攀西实验区的转移支付力度；降低或取消县及县以下中央投资配套。

(8)政府投入引导扩大企业融资渠道。包括：建立钒钛产业政府引导基金；支持试验区发行企业债券。

2.中长期可实施的财税政策建议。中长期可实施的财税政策包括：

(1)支持攀西实验区科技创新平台建设。包括：加大中央财政资金支持，建设国家钒钛工程研究中心、国家钒钛资源综合利用重点实验室和国家企业技术中心。

(2)完善资源税政策。包括：在攀西实验区率先进行稀土、碲铋矿等重要矿产资源的从价计征的试点改革；实施水资源费改征资源税的先行先试。

(3)加大中央财政对攀西实验区生态环境保护的投入。包括：加大对攀西实验区的中央财政性建设资金投入，重点安排区域内重大基础设施、生态环境保护等项目建设；将攀西实验区纳入重点生态功能区的转移支付范围。

(4)进行资源环境税费改革等试点。包括：将攀西实验区作为全国资源型企业可持续发展准备金制度的试点地区；积极在攀西实验区进行环境保护税、排污权交易、碳排放权交易等方面的改革试点。

*课题组组长：刘元海；副组长：王玖斌；课题组成员：陈平、李正红、殷俊。

F812.0

A

2095-3151(2014)21-0003-35