少数民族自治地区档案法规及规范性文件的特点

李思艺

摘 要：对全国各少数民族集中分布的5个自治区、30个自治州、120个自治县（旗）的档案法规及规范性文件进行调研，总结少数民族自治地区档案法规及规范性文件的特点，为我们观察和了解少数民族地区档案立法工作提供参考。

关键词：少数民族地区；档案法规；档案规范性文件；立法特点

1 少数民族地区的档案立法工作具有不平衡性

根据行政区划，我国共有5个自治区，30个自治州，120个自治县（旗），这些地区都是少数民族密集分布的地区。据调查，截至2013年底，我国少数民族自治地区的档案法规及规范性文件共有32部，其中有12部为自治区、州的地方人民政府或人民代表大会及其常务委员会颁布实施的档案法规，另外的20部均为各地档案局制定的与当地的档案法规相配套的实施细则等规范性文件。

1.1 五个自治区和四个自治州均制定了比较完善的档案法规。五个自治区的档案法规都是由自治区的人民代表大会及其常务委员会通过和颁布的。其中，广西壮族自治区档案法规名称以“档案管理条例”命名，宁夏回族自治区和内蒙古自治区档案法规名称以“档案条例”命名，而新疆维吾尔自治区和西藏自治区则是以《实施<中华人民共和国档案法>办法》的形式出现。值得一提的是，新疆自治区根据地方档案事业的发展情况和民族特色又颁布并实施了一部《重大活动档案管理规定》，以保证当地档案工作的顺利开展，这在一定程度上体现了少数民族地区对档案事业和工作的重视。

在我国少数民族自治地区30个自治州中，仅有4个自治州由其州政府及或州人大及其常委会颁布实施了5部档案法规，其余自治州均使用其所属省、行政区的地方档案法规或《中华人民共和国档案法》及其《实施办法》。虽然自治州的法规数量不多，但每部档案法规都凸显了该地区的民族特色。如海北藏族自治州和黔西南布依族苗族自治州在其《档案管理条例》中，提到建立名特档案：“州、县（自治县）国家综合档案馆，应当按有关规定收集、征集下列档案资料，建立名特档案：海北籍（黔西南）和在海北（黔西南）工作或者生活过的知名人士、有突出贡献的科技人才、省（部）级以上劳动模范、先进工作者的档案资料；重要的名胜古迹、民族民间文化、历史事件和特殊地质地貌等不同载体档案资料；有保存价值的史志、古籍、家（族）谱、契约等文献材料；其他的珍贵、特色档案资料。”名特档案的建立在一定程度上保证了少数民族档案在历史传承中的重要作用，凸显了少数民族自治州的民族特色。

1.2 多数自治州、县存在档案立法空白。在我国共120个自治县中，由地方档案局制定颁布的有关档案工作的规范性文件共8部。其他112个自治县均实施其所属行政区的地方档案法规或《中华人民共和国档案法》及其《实施办法》。由于所使用的档案法规原则性太强，规定只对档案工作的大方面作出原则性的规范，造成档案工作中的标准不统一，从而给档案工作带来一定的阻碍。从法规的内容看，少数民族自治县的档案法规和规范性文件具有一定的滞后性，这些档案法规和规范性文件仅仅针对档案的接收与征集、利用与保管、鉴定与开放等常规性的档案工作作出了规定。在档案工作信息化的今天，电子档案的出现给档案工作带来了全新的挑战。各少数民族自治地区要跟上时代的步伐，重视提出对电子文件、电子档案和纸质档案数字化等相关工作的要求，并将其纳入立法的内容，力求把少数民族地区的档案信息化建设纳入法治轨道。

2 少数民族地区的档案法规形式具有多样性

法律形式，又称“法律渊源”，指的是法律规范的效力来源。在现实生活中，一个行为规则之所以产生并上升为法律规范，具有法律上的效力和权威性， 往往是多种因素共同作用的结果。法律渊源作为一个法学术语，主要在以下四种语义上使用：历史渊源，即指引起特定法律规范产生的过去的行为、事件和法律。理论渊源，即指特定法律规范（包括法律原则）的理论源泉。本质渊源，即从本质上说法律来源于什么。形式渊源，即法律规范的形式来源[1]。

少数民族自治地区的档案法规形式多样性主要表现在其理论渊源的多样性，具体体现在法规名称多样化，地方性法规名称主要包括条例、规定、办法等。各自治区档案法规的理论源泉主要来自《中华人民共和国档案法》及其《实施办法》，各自治州的档案法规的理论来源除《中华人民共和国档案法》及其《实施办法》外，还包括自治州所在的省所颁布的地方性档案法规，各自治县所制定的法规及规范性文件的理论源泉更包括《中华人民共和国档案法》及其《实施办法》，各自治县所在的省、州、市所颁布的地方性档案法规或规章。

3 少数民族地区的档案法律主体和立法机关具有自治性

《中华人民共和国民族区域自治法》规定，民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。探讨少数民族地区档案法规的自治性主要从法规所涉及的主体以及立法机关的性质来切入，法律主体的自治性以及立法机关的自治性是少数民族地区档案法规自治性的具体体现。

3.1 法律的主体具有自治性。法律主体是指活跃在法律之中享有权利负有义务和承担责任的人，此处所说的“人”主要是指自然人。在特定情况下，可以将法人等“人合组织”类推为法律主体[2]。在少数民族自治地区档案法规中法律主体则是指档案行政管理部门、各级档案馆及其工作人员。各级档案馆承担着对地方档案的收集、整理、鉴定、管理以及利用的重要工作，是我国档案工作的基础部门，档案馆工作的好坏直接影响着我国档案事业的进程。然而档案馆实际工作的好坏与档案行政管理部门及其工作人员的素质以及敬业程度密切相关，档案部门，尤其是档案行政管理部门工作人员不仅要具备一定的专业素养，还需要学习一定的法律知识，熟练掌握档案法规的精神内涵，以便在执法的过程中做到适用法律法规合理、科学和适度。

与同级别的其他行政区相比，少数民族地区的法律主体更加具有自治性。例如，针对档案工作人员的奖惩措施不尽相同，在5个自治区中，除广西壮族自治区档案管理条例（2007年）没有涉及罚款措施外，其他几部单行条例均涉及不同的罚款数额，其中对单位及社会团体处以1000元到100000元数额不等的罚款，对个人处以200元到3000元数额不等的罚款。

3.2 少数民族自治地区立法机关的自治性与多层性。根据《宪法》第4条第三款规定：“各少数民族聚集的地方实行民主区域自治，设立自治机关，行使自治权。”这种自治权主要表现为立法的自主权，民族地区可以根据本地区特点制定自治条例和单行条例[3]。我国少数民族主要分布在各自治地区，这些地区则根据当地实际立法对档案管理工作进行规范。各少数民族地区根据国家法律制定相关的档案法规，立法机关均为各自治区、自治州和自治县的地方政府或人大及其常委会。各自治地区的立法机关依法享有因地制宜的对所辖地区的档案工作进行立法的权利，以保证本地区的档案工作可以更加顺利地开展。目前还没有进行地方性法规立法工作的少数民族地区，包括多数的自治州和自治县，仍采用的是其所在的省或自治区的相关档案条例或《中华人民共和国档案法》及其《实施办法》。值得一提的是，这些少数民族自治地区的档案部门虽在宏观上采用的是《中华人民共和国档案法》或地方性档案条例，但在实际的档案工作中制定了一些实施细则等配套的规范性文件来指导档案部门的具体工作，这是少数民族自治地区立法机关发挥自治性的具体体现。

少数民族自治地区立法机关多为自治区、自治州、自治县的地方政府或人大及其常委会。与其他行政区相比，民族自治区地方立法机关具有多层性的特点，即自治区、自治州和自治县的权力机关都享有立法权。而一般地区的省、直辖市的国家权力机关以及省政府所在地的市、经济特区所在的市和国务院批准的较大市的人民政府才有立法权。立法机关的多层性在一定程度上保证了自治区、自治州和自治县及其档案行政管理部门可以根据少数民族的地方特色因地制宜地开展立法工作，如延边朝鲜族自治州制定了《延边朝鲜族自治州朝文档案管理办法》，规定了特殊文字档案在收集、整理、鉴定、保管过程中的一系列工作应该注意的事项，使档案部门的工作人员在工作的过程中能够有法可依。

参考文献：

[1]王果纯.法律渊源的概念与类型划分[J].衡阳师范学院学报（社会科学），2000，21（1）：12～17.

[2]胡玉鸿.法律主体概念及其特性[J].法学研究，2008（3）：3～18.

[3]杨立人.论地方档案立法中的地方特色[J].四川档案，2001（4）：10～12.

（作者单位：郑州大学信息管理学院 来稿日期：2014-06-18）