深化档案工作改革的纲领性指导文件

管先海　宋朝存　王凤珍

日前中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强和改进新形势下档案工作的意见》（以下简称“《意见》”），是新形势下深化档案工作改革的纲领性指导文件。《意见》除总论外，共有5个部分23条约5000字，主要内容可以概括为完善工作体制机制、建立健全三个体系、加大支持保障力度三大方面，具体又可细分为16项具体要求。笔者就这16项具体要求谈点思考与认识。

1 档案工作由党委和政府领导。就是说，档案工作既归党委领导，又归政府领导；既是党的工作，又是政府工作。各级档案行政管理部门、档案馆既是党的工作机构，又是政府的工作机构，各级党委和政府要为本级档案行政管理部门履行档案事业行政管理职能和本级档案馆履行档案保管利用职能提供支持、创造条件。

2 档案工作由档案部门归口负责。就是说，档案工作统一由各级档案行政管理部门、档案馆、档案室等档案部门归口负责，档案部门是档案工作的主管部门，在档案工作上负总责、负全责。各行政区的档案工作监督指导统一由本级档案行政管理部门专门负责，各行政区的各部门重要档案统一由本级国家综合档案馆集中管理，各单位的各类档案统一由本单位档案室集中管理。另外，各级档案行政管理部门监督指导的范围不能仅囿于党政机关、事业单位和国有企业，还要延伸到非公有制经济组织和社会组织。

3 档案工作需要各方面共同参与。具体包含三层意思：一是要突出档案室的基础地位。就是说，各部门各单位要根据工作实际需要，设立档案室，配备专（兼）职档案工作人员，做好本单位本系统档案（包括电子档案）的收集、保管和利用工作，并按规定定期向同级国家档案馆移交档案。二是要创新机关档案工作机制。就是说，各部门各单位要从“精简、统一、效能”的原则出发，尽可能对机关档案机构和人员进行有效整合，如成立文件（档案）中心、机关联合档案室等，进一步降低行政成本，提高工作效能。三是要强化社区和村级建档工作。就是说，村、社区及其区域内的非公有制经济组织、社会组织要建立档案工作，设立档案室或指定专人负责档案工作。

4 规范并支持社会力量参与档案事务。具体包含六层意思：一是要充分发挥档案学会等社会组织的作用；二是要推广政府购买服务，凡属事务性管理服务，引入竞争机制，通过合同、委托等方式向社会购买；三是要规范并支持档案中介机构、专业机构参与档案事务；四是要支持企业、社会组织和个人依法设立档案事业发展基金；五是要支持有条件的家庭建立家庭档案；六是要支持个人保管、展示其收藏的档案，并向国家档案馆捐赠或寄存档案，对捐赠重要、珍贵档案的，给予一定奖励。

5 扩大建档范围，做到应建尽建、全面覆盖。具体包含三层意思：一是全面覆盖建档。就是说，各地区各部门各单位要把档案工作与其他工作同规划、同部署、同落实，做到全面覆盖。这里的“全面覆盖”，可以理解为“经济社会发展到哪里，建档工作就开展到哪里”，特别是对涉及稳增长、惠民生、保稳定、促环保的各项重要工作更要主动及时建档，以确保档案收集齐全。二是全程参与建档。就是说，各级党委和政府成立专项工作机构或协调机构时，根据需要吸收档案部门参加，确保建立档案与开展专项工作同步进行。这里的“吸收档案部门参加”，旨在使档案部门提前介入，从头参与，与相关部门齐抓共建，协助、促进有关部门建好专项档案，从根本上保证重大专项工作的档案收集齐全。三是全力督导建档。就是说，各级档案行政管理部门要加强对本行政区内档案收集整理工作的监督指导，特别是对重点工作、重大活动、重大建设项目、重大科技项目、重大生态保护项目以及新领域、新专业、新机构、新社会组织等，要监督指导有关方面及时建立档案工作。这里的“监督指导有关方面及时建立档案工作”，可以理解为：档案行政管理部门要及时与有关方面联系，建立业务指导关系，帮助他们及时建立档案工作，包括配备档案人员、设立档案工作机构、建立档案工作制度等。

6 完善归档制度，做到应归尽归、应收尽收。具体包含三层意思：一是严格归档制度。就是说，各单位档案机构要及时制定或修订本单位各类文件材料的归档范围和保管期限表，报同级档案行政管理部门审核后实施。这里的“各类文件材料”不仅包括文书类文件材料，而且包括其他专业类（如财会类、科技类、基建类、声像类、电子类等）文件材料。这里的“报同级档案行政管理部门审核后实施”是指：报同级档案行政管理部门审核，并在审核批准后实施。二是收齐归档材料。就是说，凡是应归档的文件材料，包括各种载体的文件材料，要向本单位档案机构移交，任何部门和个人不得据为己有或拒绝归档。这里的“各种载体的文件材料”，不仅包括应归档的纸质文件材料，而且包括应归档的电子文件及传统载体的照片、录音、录像等。三是补救档案损失。就是说，对损毁、丢失档案的，档案行政管理部门要依法查处，并督促档案形成单位积极予以补救。这里的“督促档案形成单位积极予以补救”，是指督促档案形成单位，通过征集、复制、补制等各种办法，进行补救，尽可能地恢复档案面貌，弥补档案损失。

7 坚持以人为本，把民生档案纳入国家档案资源体系。具体包含三层意思：一是档案局督导建档。就是说，各级档案行政管理部门要研究制定民生档案归档范围、管理办法，监督指导民生档案的收集归档。二是档案室收集归档。就是说，各单位档案室要把与人民群众切身利益密切相关的各类文件材料收集归档，并按有关规定管理、提供利用和移交。三是档案馆收档用档。就是说，各级国家档案馆要积极接收各类民生档案，把民生档案纳入国家档案资源体系，随时满足人民群众的查阅利用需求。这里的“民生档案”是指与人民群众切身利益密切相关的户籍、学籍、婚姻、合作医疗、生育、人口普查、知青、移民、兵役、就业培训、房产、食品安全、收入、养老、教育、社保、社会救济、公证、山林土地流转、环境保护等方面的档案或者文件材料。

8 科学整合档案信息资源，建立合理的档案资源管理架构。具体包含三层意思：一是建立档案资源管理架构。就是说，建立以档案行政管理部门为主导、各行业主管部门密切配合、档案馆（室）集中统一管理的档案资源管理架构。这里的“以档案行政管理部门为主导”，是指各级档案行政管理部门要主动提出本级各类档案资源的归宿与流向、各类档案馆及档案室的布局与各自接收范围或任务分工等方面的总体设计和具体约束，以便各方面有所遵循和加以配合；“各行业主管部门密切配合”，是指各行业主管部门在档案资源管理方面要服从档案行政管理部门的总体设计，并配合其做好工作，不得自行其是，另搞一套；“档案馆（室）集中统一管理”，是指各单位的各类档案由该单位档案室集中统一管理，本行政区域内各个相关单位具有永久或长期保存价值的档案，由各级各类档案馆集中统一管理。二是规范撤并单位档案流向。就是说，在机构改革、企业改制、行政区划调整等过程中，有关部门要会同档案行政管理部门及时规范档案流向，妥善进行档案处置，严防档案流失。对处置不善、造成档案流失的，依法追究有关单位和人员责任。三是科学整合档案信息资源。就是说，档案行政管理部门要统筹规划，支持和鼓励打破部门和条块分割，整合同一单位内不同部门、同一地区各档案馆（室）及不同地区档案馆（室）的档案信息资源，推动档案信息资源科学配置和高效利用。具体来说，又包含三层意思：一是科学整合同一单位内不同部门的档案信息资源；二是科学整合同一地区各个档案馆、档案室的档案信息资源；三是科学整合不同地区各个档案馆、档案室的档案信息资源。

9 创新服务形式，主动为社会提供服务。具体包含四层意思：一是统筹档案综合服务。就是说，各级党委和政府要把提供档案信息服务作为公共服务的一部分，统筹安排档案服务、政府公开信息服务和其他公共服务，努力提供“一站式”服务，做到便民利民。这里的“一站式服务”不仅包括档案服务，而且包括政府公开信息服务和其他公共服务，即各地在新建设的行政服务大厅中，要把档案利用服务、政府公开信息查阅服务纳入其中，让人民群众享受“一站式”服务的便利。二是严格档案开放服务。就是说，各级国家档案馆要严格按照《档案法》积极开展档案鉴定工作并开放应开放的档案，更好地为社会各方面人士利用开放档案提供便利。三是完善档案查阅服务。就是说，各档案馆（室）要依法做好档案查阅服务，改善服务条件，完善利用制度，改进查阅方式，简化利用手续，免除利用收费，改善服务态度，最大限度满足利用者需求。四是拓展档案服务渠道。就是说，各档案馆（室）要紧紧围绕党委、政府、本单位和其他单位及人民群众的需要，主动开发档案资源，积极提供档案信息服务，通过报送或推介相关档案信息、编辑出版档案选编、举办档案展览、制作电视节目、发布网络视频、发行音像制品、送档案信息进农村和社区等多种形式，全方位为社会提供档案信息服务。

10 强化服务功能，广泛为社会提供服务。具体包含三层意思：一是扩大服务对象范围。既为领导和有关部门服务，也为广大人民群众服务；既注重为城市和市民服务，也注重为农村和农民服务。二是扩展服务内容信息。既做好帮助有关单位建立和管理档案的服务，又做好为社会各方面提供档案利用及政府公开信息、其他信息的服务，特别要积极把涉及民生的各类档案、信息及时整理、鉴定出来，优先提供利用，更好地为维护人民群众合法权益提供支持。三是加大信息开发力度。各档案馆（室）要加强对档案的加工开发，把档案用活，让档案升值，也就是把“死档案”变成“活信息”，把“档案库”变成“思想库”。

11 改进服务手段，便捷为社会提供服务。具体包含两层意思：一是推进档案存储数字化。首先，各地区各部门各单位要把数字档案馆（室）建设列入信息化建设整体规划，从人力、财力、物力上统筹安排，切实推进档案存储数字化；其次，各个档案馆（室）大力开展传统载体档案数字化工作，及时以数字化档案代替原件提供利用；最后，各个档案馆（室）要采取措施严防数字化过程中信息丢失、外泄和秘密泄露，对涉密档案进行数字化要严格遵守保密规定。二是加快档案利用网络化。首先，各级党委和政府要以实现档案信息资源社会共享为目标，统筹协调，充分利用已有的信息传输网络和平台，积极推进城乡档案信息资源共享，支持档案馆（室）把可公开的各类档案、信息上传网络，开展远程利用。其次，国家档案行政管理部门要搭建全国开放档案平台，并与政府公开信息系统对接，实现资源共享，逐步把各级国家综合档案馆已开放的档案以及各级政府的公开信息上传到平台上，真正建立起方便人民群众的档案利用体系，使档案公共服务惠及广大人民群众。最后，要建立健全档案信息公开发布保密审查制度，严格保密审查，确保公开发布的档案信息不涉及国家秘密和个人隐私。

12 建立健全人防、物防、技防“三位一体”的档案安全防范体系。具体包含三层意思：其一是，建立健全“人防”安全体系。就是说，要建立健全各项档案安全保密制度，用制度管人，靠制度办事。具体来说，一是要高度重视档案信息安全制度的建设，严格管理上网文件档案，严格管理涉密文件档案，严格管理涉密信息系统，坚决杜绝档案失泄密事件；二是要高度重视档案安全应急管理制度的建设，确保在紧急状态下有协调机制、有应对预案，把损失降到最低限度；三是要以最严肃的态度落实规章制度，坚决维护制度的权威性，使制度落到实处。其二是，建立健全“物防”安全体系。就是说，要切实改善档案保管保密的硬件条件，建设符合档案安全保密条件的档案库房，构筑确保档案安全保密的最基本屏障。具体来说，一是要严格按照有关规范和标准加快改造或新建、扩建档案库房，进一步提高档案库房的安全防灾标准；二是要采用先进的安全保密技术、设备和材料，改善档案保管保密条件，确保档案安全保密。其三是，建立健全“技防”安全体系。就是说，要针对不同情况采取有针对性的技术手段对档案实施综合性保护，综合运用各种技术手段确保档案的安全保密。具体来说，一是各级国家综合档案馆要对重要档案实行异地备份保管，对重要电子文件档案还要实行异地异质备份保管，确保党和国家重要档案绝对安全。二是各级档案部门要加紧对电子文件和档案安全保密管理研究，尽快建立安全保密管理标准，采取有效措施，确保电子档案在安全保密管理前提下可长期保存和利用。

13 加强对档案工作的领导，推动档案事业协调发展。就是说，各地区各部门各单位要把档案工作提升到本地区本部门本单位的重要职责的高度去加强领导，不仅要放在口头，而且要装在心头，更要落到手头，从而推动档案事业发展同经济社会发展相协调。具体包含八层意思：一是指定专人分管档案工作；二是切实把档案工作纳入本地区经济社会发展规划；三是切实把档案工作纳入本部门本单位事业发展规划和年度工作计划；四是切实把档案工作列入工作考核检查的内容；五是定期听取档案部门工作汇报；六是定期对档案工作进行督促检查；七是及时研究并协调解决档案工作中的重大问题；八是为档案工作顺利开展提供人力、财力、物力等方面保障。

14 完善档案事业投入机制，推动档案事业持续发展。就是说，各级党委和政府要把档案事业发展所需硬件、经费等纳入制度化轨道，使之不会因人而异、因势而变、因时而移，做到投入常态化、长效化，使档案事业的发展获得源源不断的支撑与动力。具体包含四层意思：一是要把档案馆建设纳入基础设施建设项目。即各级党委和政府要统筹规划档案馆建设，按照《档案馆建设标准》和《档案馆建筑设计规范》要求，把国家综合档案馆建成面积达标、设施完善、功能齐全、安全保密、服务便捷的场所。二是要把档案事业经费列入同级财政预算。即各级财政部门要按照部门预算编制和管理有关规定，科学合理核定档案工作经费，将档案馆（室）在档案资料征集、抢救保护、安全保密、数字化、现代化管理、提供利用、编纂、陈列展览及设备购置和维护等方面的经费列入同级财政预算，确保对档案事业财政投入有规可循、有章可依。三是要加强对档案科研和教育工作的支持。即各级党委和政府要加大对档案科研和教育工作的资金支持，确保档案科研和教育工作持续开展。四是要加强对档案项目经费使用的审查考核。即加强其审计督查和绩效考核，确保专款专用、科学使用。

15 加强对档案工作的宣传，推动档案事业健康发展。就是说，各地区各部门各单位要充分利用新闻媒体和其他宣传方式，大力宣传档案和档案工作的价值与作用，宣传档案部门和档案工作者的业绩与形象，为档案事业健康发展提供强大舆论支持。具体包含三层意思：一是宣传档案部门好人好事。即要充分利用各级各类新闻媒体，大力宣传档案部门贯彻党和国家方针政策的新举措、档案工作服务社会的新成绩、档案工作者投身现代化建设的时代精神。二是打造档案宣传精品力作。即要充分挖掘档案资源的现实和历史价值，推出一批有档案特色、有社会影响力、为人民群众喜闻乐见的档案宣传精品力作。三是提升档案工作国际影响。即要积极参与国际交流，在国际档案组织中发挥应有作用，适时发出我国档案界自己的声音，不断提升我国档案工作的国际影响力。

16 加强档案干部队伍建设，推动档案事业科学发展。就是说，各地区各部门各单位要牢固树立人才兴档意识，把人才问题作为档案事业发展的重大问题来考虑，打造推动档案事业科学发展的生力军，努力建设一支政治强、业务精、作风硬、纪律严的高素质档案干部队伍。具体包含四层意思：一是配强班子。即要为档案部门配备坚强有力的领导班子，既要选准“千里马”，又要配好“老黄牛”，从而更好地实现性格特点和工作方式方法上的取长补短、相得益彰；既要选准善于在“外面跑”的人，又要配好“会管家”的人，从而更好地发挥“1+1﹥2”的整体功效，实现人尽其才的良性循环。二是提升素质。即要为档案干部学习培训、下基层挂职锻炼、交流任职等创造条件，不断提高档案干部队伍素质。三是稳定队伍。即要切实帮助档案干部解决各种实际问题和后顾之忧，保持档案干部队伍稳定。四是引才育才。即要建立科学的引才育才机制，引进和培养档案专业人才，不断为档案干部队伍输送新鲜血液。

（作者单位：管先海，濮阳市档案局；宋朝存，南乐县档案局；王凤珍，台前县档案局 来稿日期：2014-06-10）