英美社会保障制度及启示

〔摘要〕英国和美国的社会保障制度是两个较成功的典型。英国是一个典型的福利国家，其社会保障体系以全体国民为对象，提供综合型社会保障。美国的社会保障制度属于自由保障型。本文通过研究英美社会保障制度，为如何在市场经济条件下构建和完善符合中国国情的社会保障制度提供启示，以期更好地促进中国经济社会的协调发展。

〔关键词〕社会保障制度；英国；美国；中国

〔中图分类号〕C9137；D57〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2014）03－0116－03

〔作者简介〕贠菲菲，四川大学经济学院博士研究生，四川成都610064。社会保障制度是市场经济社会必不可少的一项重要制度。它在促进经济发展、消除贫困、体现社会公平、维护社会稳定中有着不可替代的功能。社会保障一词最早见诸于1935年美国制定的社会保障法。二战后，欧美等经济发达国家的社会保障制度，已经转化为向全体国民提供综合型的生活保障，尤其是为贫困者提供必要的社会保障。英美的社会保障制度为我们提供了启示。

一、英国的社会保障制度

20世纪初，英国剑桥学派庇古的《福利经济学》提出了通过“收入的均等化”达到增大社会福利的目的，这成为英国建立福利国家的理论基础。1601年，英国颁布“济贫法”，认为国家负有解决贫民问题的责任，使原来由人们互助互济和慈善机构组织承担的救助贫困人口的责任开始转化为国家责任。全国普遍设立“济贫院”，主要收容和救济老弱孤残以及失去劳动能力的贫民。第二次世界大战以后，英国的经济水平迅速发展，建立了从“摇篮到坟墓”的覆盖全体国民的社会保障体系。在英国，社会保障被看成是一种社会服务，英国社会保障制度的主要内容有社会保险、社会救助和专项津贴。

第一，社会保险。社会保险是英国社会保障制度的主体部分，主要由养老保险、失业保险和疾病保险三部分组成。英国社会保险的基金来源包括雇员缴费、雇主缴费和政府财政补贴，其中英国财政承担的社会保险责任较重，占社会保险全部资金的115%。〔1〕社会保险具有“返还性”。

第二，社会救助。社会救助是英国社会保障制度的重要组成部分。它也被称为收入限定性补助，是对那些工薪收入和其他收入无法维持生活的家庭给予的一种最低生活保障补助，是对低收入的一种补偿。〔2〕社会救助的主要项目有：基本收入维持、负所得税、住房补助和社会基金。

第三，专项津贴。属于偶发性津贴，各阶层居民均可享受专项津贴。〔3〕专项津贴主要针对特定人群，如儿童、残疾人等。故而有儿童津贴、残疾人津贴、工伤津贴等。

英国的社会保障制度以“全民保障，全面保障”为特征，保障范围基本覆盖了全体社会成员的基本生活需求，具有以下特点：

第一， 体系完整，覆盖面广，保障水平高。例如，基本养老和疾病保障属于社会保障的主要保障范围，在英国，这两项几乎涵盖所有居民。

第二， 丰富的资金来源。在英国，用于社会保障的资金，除了税收这一主要来源，还有英国政府、公司以及各种社区组织提供的经费、社会慈善捐助、个人储蓄金等。

第三，以福利水平为基本保障。英国的社会福利，是以贫民救济为原始形态。例如救助，它与被保障人是否缴税无关，救助是无条件的，它体现的是道德层面和保障人权的精神。

第四，政府是社会保障的支配主体。也就是说英国政府在决定税收额度和保障范围方面占有支配和主导地位。据不完全统计，英国政府用于社会保障的财政支出远高于其他西方发达国家政府所用的平均数值。

第五，平等原则。为了最大程度地增加社会福利，实现收入的合理分配，缓解贫富之间的矛盾，英国坚持平等原则，福利政策也向低收入者倾斜。

二、美国的社会保障制度

美国的社会保障制度建立得比英国晚，从20世纪30年代建立起到现在已近80年。半个多世纪以来，美国社会保障制度的演变基本上是1935年《社会保障法》的延续、发展、扩大。〔4〕1960年代，美国人口老龄化现象严重，政府修正《社会保障法》，扩大养老金和退休津贴的保障范围。1980年代初期，“滞胀”的出现增加了社会失业人口，之后，失业救济也被纳入保障范围之内。

随着《社会保障法》的不断修正和保障范围的逐步扩大，美国的社会保障制度也逐渐完善起来。美国的社会保障制度主要包括社会保险、社会福利和社会救济三部分，除此之外，“美国还建立了发达的私营养老保险体系，2005年美国私人养老基金的资产有123万亿美元，加上公务人员的补充养老基金的计划资产已有28万亿至3万亿美元，美国公共和私营养老资产就高达15万亿美元以上”〔5〕。至此，一个由政府决策、市场介入、民间参与、个人支持的多层次社会保障制度逐步成型。其基本内容如下：

第一，社会保险是政府举办个人投保的一种收入保险。美国的社会保险费用是由国家、雇主、劳动者三方共同负担，是个人和雇主投保，国家给予适当资助的形式。它包括就业保障与失业保险，老年、遗属与残废保险，医疗健康保障等项目。

第二，社会福利是指一系列对低收入阶层和贫困社会成员进行救助的项目，主要包括食品券制度、廉租房制度和免费医疗制度等。〔6〕

第三，社会救济的经费主要来源于政府的财政投入，对没有进行社会投保的老人、残疾人士、含有未成年子女的困难家庭以及失业两年以上的失业者均给予经济救助。

总的来说，美国把社会保障制度分为补救性和机制性的社会保障。〔7〕补救性的社会保障主要针对贫困人口的救助，还包括退休人员的基本医疗保障。而机制性的保障则重点针对基本的社会养老方面，它是通过国民税收来实行现收现付的代际再分配。这种模式重视社会保险的权利与义务的密切联系，强化自我保障意识。不难看出，美国社会保障制度的市场化运作成分较大，政府干预程度较低，保障面有限。

三、英美经验的启示

英美两国的社会保障制度均根植于市场经济，名为福利经济或社会保障，实际上是为了弥补市场经济自身的缺陷，或是促进市场经济发展的必要条件。比较英美两国社会保障制度，我们发现：任何一种社会保障制度的建立，均基于该国的基本国情，如政治价值取向、人口状况、经济发展水平、历史沿承以及各因素之间的匹配等。

我们应该从具体国情出发，逐步建立健全一套与经济发展相适应的多层次的中国式社会保障制度，走中国特色之路。

首先，建立健全严密的、多层次的社会保障法制。从英美经验中得出：社会保障的模式及水平要适应一国国情及经济发展水平。而中国属于发展中国家，经济发展水平低、城乡差距大、区域发展不平衡，这些情况决定了中国不可能建立一刀切的社会保障制度，中国的社会保障制度应该是严密的、多层次的社会保障制度。英美两国之所以能建立覆盖面广、保障程度高的福利型保障制度是与其较高的经济发展水平分不开的，而中国与英美相比，经济发展水平较低，这就决定了中国的社会保障制度只能是保障人民基本生活、教育、医疗的保障制度，而不是高福利型的社会保障制度。显然，健全的法制和严密的制度是英美两国保证其社会保障制度正常运行的关键因素。因此，英美两国在其社会保障体系的建立与完善过程中，对各级政府的职责、相关部门职责的确立、公民的权利及义务、政府组织与民间组织的关系都用法律进行了明确的规定。不仅公民对政府行使权力进行监督，政府各部门之间也相互制约。〔8〕由此可见，法律制度在调整英美两国社会关系中起着重要的作用，政府应该通过立法和宏观调控推进社会保障事业的发展。但是在中国，与社会保障相联系的法律制度粗糙、不完善，公民无法有效地对政府如何行使权力进行监督，甚至政府内部各级部门之间也存在职能及职权模糊不清、行政人员自由裁定权过大等问题。因而，中国应进一步完善、细化与社会保障制度相关的法律制度，以立法的方式保障制度的良性运行，并且在重视、加强政府调控和监管的同时，明确政府内部各部门间的职能，运用法律来约束政府及行政人员的行为，加大社会公民对政府各部门的监督力度，并建立相关的投诉部门。

其次，扩大社会保障在国民中的覆盖范围，增加社会保障种类。英美两国基本上实现了覆盖全体国民的社会保障体系，其社会保障种类繁多，实现了对国民生活的全面覆盖。目前，中国的社会保障体系仅在城镇地区实现了较为全面的覆盖，而大多数的农民则被排斥在社会保障体系之外。因此，中国在建立健全社会保障体系时，一方面应进一步提高城镇地区的社会保障水平，另一方面则应重点扩大社会保障在农村的覆盖范围，其主要体现为以下几个方面：第一，应将农民工纳入到社会保障体系中去。在中国，有相当一部分农民工长期生活在城市中，他们拥有稳定的工作和收入，并且与城市居民一样，为城市建设作出贡献，然而他们却没有享受到与城市居民同样的社会保障待遇。第二，解决好失地农民的社会保障问题。随着中国工业化和城市化进程的不断深入，农村耕地被大量征用，大批失去土地的农民由于缺乏固定生活保障，只能涌入城市求生计，然而由于缺乏技能和城市竞争激烈，就业本就困难，因而，解决失地农民的社会保障问题就显得非常迫切。第三，为灵活就业者、个体经营者及流动人群提供相应的社会保障。由于灵活就业者、个体经营者及流动人群在社会总人口中占有不小的比例，而且他们具有工作地点不确定、收入不固定等特点。因此，这些人群不能连续地按照固定比例进行社保缴费，也就无法享受现行的社会保障制度。政府应按照具体问题具体分析的原则制订出适应此类人群的社会保障细则。

再次，持续深化医疗改革。虽然医疗保障只是社会保障制度中的一方面，但是对广大人民群众来说，医疗保障与他们的日常生活休戚相关，处理不好不仅妨碍社会的安定团结，还间接阻碍经济发展，造成恶性循环。近几年，国家已进行过几次医疗改革，逐步扩大了医疗保险的覆盖面，增加了享受医保的人群。但就目前来看，在中国仍存在有病看不起、有药吃不起的情况。相关部门也承认，由于经济原因，中国仍有相当一部分居民有病不就医、应住院而不住院，在广大农村地区，这种情况则更为严重。中国的医疗保险报销金额偏低，其中针对农村居民开展的“新农合”医疗保险报销比例更低，没有从根本上减轻普通城镇居民及农民看病贵的负担。因此，国家应提高在医疗保障资金方面的投入，引入其他医疗保险方式作为补充，拓宽保障基金的筹集方式，使得中国的医疗保障成为覆盖面广、保障水平高、真正惠及全民的保障制度。

最后，根据全国第六次人口普查结果显示：中国60岁及以上人口占总人口的1326%，社会老龄化现象严重。进入老龄化社会就意味着整个社会经济活力低，有可能会导致国民经济发展缓慢。研究英美等发达资本主义国家的社会保障制度，能看出社会保障体系在市场经济的发展实践中起着润滑和维系作用，是保证整个社会经济秩序协调发展的基础。换句话说，社会保障能在一定程度上调节市场经济中的供求关系，调控经济过热或过冷的现象，从而促进经济的良性循环。由此可知，完善的社会保障制度是社会的稳定器，是巩固中国社会主义初级阶段基本经济制度的必要条件，对市场经济运行与发展起着重要的促进作用：社会保障是推动市场经济健康发展的重要因素，能够为市场经济创造有利的发展环境，且可以降低市场经济所产生的风险及负面影响。

由于社会保障制度是与本国国民的切身利益休戚相关的一项制度，也是一种社会安全体系，它能保证社会的安定团结以及国家的长治久安。因此完善社会保障制度这一改革进程应是渐进的，过犹不及，避免因改革力度过大影响国民经济健康发展，从而影响整个社会的经济运行与和谐稳定。中国应该借鉴英美等国经验，在社会主义市场经济条件下构建和完善符合中国国情的社会保障制度，弥补市场经济的缺陷，缓和社会矛盾，促进社会公平和谐目标的实现。

〔参考文献〕

〔1〕孙炳耀．当代英国瑞典社会保障制度〔M〕．法律出版社，2000．

〔2〕丛树海．英国社会保障制度框架和运行效果分析〔J〕．财政研究，2001，(6)．

〔3〕邵艳梅，孙玉芹．当代英国社会保障制度及其启示〔J〕．经济论坛，2006，(13)．

〔4〕王立平，孟令岩．美国社会保障制度的发展及对我国的启示〔J〕．内蒙古民族大学学报，2011，(6)．

〔5〕陈蒙蒙．美国社会保障制度研究〔M〕．南京：江苏人民出版社，2008.8．

〔6〕张鑫，李胜．美国社会保障制度研究综述〔J〕．唯实，2008，(2)．

〔7〕张江娜．和谐社会视域下的社会保障问题研究〔D〕．浙江理工大学硕士学位论文，2011．

〔8〕邱创教．丹麦王国和英联邦社会保障制度考察〔J〕．云南社会科学，2002，(3)．

（责任编辑：谢科）