美国保障房制度及对我国的启示

保障房制度是我国社会保障制度的重要组成部分，？是中央政府体现“执政为民”，落实“保障民生”的一项重要政策。我国保障房分为经济适用住房、廉租住房、公共租赁住房、限价商品住房及各类棚户区改造五大类型。保障房的推进明显改善了我国中低收入家庭的居住条件，有效推动了城镇化建设的进程，促进了社会和谐稳定，近年来保障房分配和后续管理方面存在的问题尤为突出，暴露出诸多直接影响到保障性安居工程实施效益、效率和效果的问题。美国的保障房政策经历了一个不断修正、纠错与改进的过程，对我国保障房政策完善有借鉴启示价值。

一、我国保障房制度存在的问题

（一）保障能力有限，相关数据缺失

第一，保障能力有限，导致保障对象存在盲点，部分地区中低收入人群无法成为分配对象。按照我国目前的住房保障体系，大多数城市的高收入者可购买商品房，本市户籍、中低收入者可按照自身情况申请经济适用住房、两限房、廉租住房或公共租赁住房，但对于数量庞大的外地户籍、中低收入人群的“夹心层”群体，如外来务工人员和新就业大学生等，既买不起商品房，又不符合保障条件，这部分人员的漏保现象已经成为了影响城镇持续稳定发展，实现“住有所居”目标的关键因素。

第二，相关基础数据缺失。我国金融制度没有建立个人信用制度和个人收入申报机制，对于中低收入家庭“隐性收入”没有办法统计。比如完整统一的家庭住房信息、家庭收入信息、当地物价水平、保障房预计需求量等数据，在我国几乎是空白。基础数据缺失给我国保障房运营和管理带来很大挑战，导致部分管理人员利用职权或不法分子伪造资格去获得政府优惠，导致将部分保障房分配给不符合条件的家庭。

（二）设计滞后，质量存在隐患

第一，保障房规划布局有待改善，交通等外部配套设施的建设相对滞后。很多保障房项目选在离城市中心较远的地方，配套设施没能同步建设，建成后迟迟不能入住，或是入住了但生活不方便。有的保障房内部空间结构不合理，影响使用功能。第二，保障房工程质量有待提高。有的地方一些保障房设计、施工、监理、验收质量把关不严，个别工程还使用不合格建筑材料，存在质量安全隐患。“楼脆脆”“墙脆脆”等“保障房质量门”事件的发生，损害老百姓权益的同时，更是给政府公信力带来巨大创伤。

（三）资金需求量大，筹资渠道窄

目前保障房投入资金主要来源是地方土地出让金净收益、商业贷款、住房公积金贷款及其增值收益和中央财政扶持等。但是保障房资金使用情况无法做到公开透明，投资收益率低，无法给投资者以具有吸引力的回报。所以如果单靠政府的扶持和筹措，完成那么大数额的集资是项非常艰难的工程。建设资金筹措和征地拆迁压力比较大。一些地方资金筹措存在一定困难，中西部地区资金压力更大一些。有些地方的保障房用地未能及时完成征地拆迁，拉长建设周期。

（四）对保障房及保障对象的后续监管不够到位

第一，监督机制不完善。部分保障对象将申请到的保障房转租获取不当利益。由于保障房的租金远低于同地段同期市面平均租金，使得部分承租人会钻政策空子，特别是以虚假材料恶意骗租的不符合保障条件的承租人，将保障房以市价转租，以赚取租金差价。第二，有关部门对已享受住房保障家庭的后续监管不及时，导致部分保障对象资产、收入等情况发生变化已不再符合保障条件，仍未按规定及时腾退以及未经审批直接继续租住保障房等。第三，有关部门催缴监管不力，又缺乏必要的监管手段，导致部分廉租房和公租住房的保障对象未按规定及时缴纳租金，存在较为严重的欠缴租金现象。

（五）保障房相关法律滞后

当前的保障房的政策法规主要是建设部等有关部委颁布的部门规章及规范性文件，地方政府出台的有关制度缺乏立法支撑，强制约束力不足，这使得住房保障工作在实施中，保障目标不够清晰、保障职能、保障范围、违规责任定位比较模糊，削弱了保障房政策的实施效果，出现的收租难、腾退难等问题均与住房保障法律的缺位有较大关系。

二、美国保障房制度演变

在过去多年探索实践中，在不同发展阶段美国出现三种针对低收入家庭的住房保障政策：住房存量缺口较大时期的公房建设计划、政府参与和私人主导的低收入家庭住房建设税收抵免计划、面向低收入家庭补贴的租房券计划。1970年后，公房建设计划逐步退出历史舞台，税收抵免计划和租房券计划成为相互竞争又相互补充的两种方案。从政策效果评估看，这三大计划政策出发点都是提供低成本的廉租房和降低低收入家庭住房负担，新世纪以来美国低收入家庭的住房支持政策不断进行校正，效果有所改进。

（一）公房大规模建设阶段

1929年经济危机后，为了扩大内需，带动经济发展，美国政府以住房建设为战略支点，对市场进行宏观调控。1934年美国公共工程局开始主导开发，直接主持住房建设选址、征地、设计、建造等事宜。1937年出台的公共住房法规定，美国公共住房由联邦政府出钱、地方政府建造。1949年住房法中，强调联邦政府对住房建设有不可推卸的责任，政府为低收入家庭提供了大量保障房，但后续出现很多问题，在1970年多种原因使此政策终止。

一是公共住房通常是偏离主流市场的住宅类型，很容易被辨认出来。与商品房相比，质量较差，几乎没便利的设施，公共住房住户收入远低于能在私人市场上购买住房的最低收入水平，资金缺乏进一步加剧公共住房质量的威胁。

二是对运行维护成本估计不足。在公共房屋新建时期，政府资金方面压力不大，但到上世纪70年代后，随着房屋使用年限延长，房屋运行维护成本提高，使得公共住房机构在财力上难以维持，国家财政赤字严重，凯恩斯主义主导下的保障性住房政策逐步显露出问题。

三是保障房社区发展使贫困集聚，产生新的社会问题。新建住房不断沦为新贫民窟和黑人隔离区，保障性住房管理和运营存在诸多问题。第一，它使社区失去了好的学习典范。第二，相互间缺乏可借用资源。社会问题加剧，居民失业率越来越高。高失业率、贫困加剧、缺乏榜样的力量和道德的引领，直接导致犯罪率增加。进一步影响下一代的教育和成长环境，最后出现失业和犯罪的代际传递。第三，对城市交通造成巨大压力。endprint

四是新建住房被大量闲置。在前几十年大量建设保障性住房后，部分保障性住房使用效率低下，经济形势好转以后，低收入阶层人数减少，一部分人物质条件得到改善，很多家庭在联邦住房管理局提供的房贷帮助下，购买住房搬离公共住房。很多公共住房在这一阶段被废弃，最终导致公共住房变成城市最贫困人群容身之地。

五是政府与私人房地产开发商产生竞争，导致部分私人开发商减少对新住房投资，公共住房提供计划遭到私人房地产开发商强烈反对。政府最后妥协，在1965年和1968年的“住房与城市发展法”中规定，减少直接建设保障性住房的数量，主要通过政府购买、租赁部分私人住房，将其转化为保障性住房。

（二）租房券计划

该类计划是直接对低收入家庭进行财政补贴，保障模式从定点建设向住户自由选择、保障主体从政府主导向市场主导转变。20世纪70年代，经过几十年的保障性住房建设，美国保障性住房建设的主要矛盾已不是住房短缺，而是低收入阶层所付房租占其收入比重过大。1974年租金计划规定，低收入群体可自己选择市场上不高于标准的住房，由地方住房管理机构负责与房主谈判，并由政府支付租金，居民在保障性住房选择上获得更大自由。1987年“租金优惠券”计划规定，享受补助的家庭必须拿出家庭总收入25%来支付房租，租金超出部分用租金优惠券抵消房租，若超出部分高于优惠券金额则自行补全，若超出部分低于优惠券金额，住户可保留下次使用。相比1974年租金计划，租金优惠券计划在保障性住房标准、区位选择上更灵活，能充分利用存量房源。租金水平提高使得出租房屋的房主有积极性提供一部分资金对房屋进行修葺，避免房产废弃问题。

（三）住房建设税收抵免计划

直接与保障房项目挂钩，针对住房供给方进行税收抵免和补贴。首先，开发商和地方政府共同决定项目建设具体位置；其次，政府为能提供廉租房的开发商提供税收抵免和补贴，地方政府及其管理机构还提供多元化的融资渠道。该制度有效扩大廉租房供给，1995—2007年，累计完成140多万套住房。计划支持的廉租房项目服务期限初始设定为15年，然而到期后，所有建筑都需要更换和升级主要系统，如何获取足够资金对其进行收购和改造是一个更大的问题。

无论是税收抵免计划和租房券计划都对开发商提出要求，一是按主流市场的标准，而非远低于市场水平的标准建造低收入者住房，即政府补助开发商为穷人提供质量不能低于市场水平的住房。二是分散穷人，实行混居模式。美国1998年住房法规定，租户中收入低于该地区平均收入30%（即贫困线）的家庭不得超过40%，就是为了不让穷人太集中。在商品房小区中配建公共住房，低收入者的住房均匀分布其间，使不同收入阶层的人住在一起，在空间上拉近他们距离，增加资源相互借用机会，消除部分社会问题。美国现在的保障房和中产阶级住的商品房质量相当，把它建在商品房中，从外表上绝对分辨不出来，而不像从前公共住房是耻辱的身份象征，租金不足部分由政府补贴。

三、我国保障房制度基本框架建议

我国正处于保障房大规模建设的初期阶段，需要明确保障房制度运行的基本框架，尽可能降低未来保障房制度运行、试错与校正成本。保障房制度通常涉及五个问题：（1）为何建，这是保障房需不需要建的问题。（2）为谁建，确定保障房覆盖范围，评估供给缺口，确定新建规模，明确分配对象。（3）建什么房，确定所建住房的类型和标准以及与居住人群的匹配。（4）如何建，这是建房主体和资金匹配问题。（5）建后管理，需从政府层面解决产权归谁、谁来维修、谁来管理的问题，从发达国家经验看，在大规模建设基本完成之后，这是最难处理的问题。

（一）为何建：保障房以民生为目标，纳入公共服务均等化

美国的《住房法》中明确规定，为低收入家庭提供住房是政府的责任，我国保障房政策要从注重发挥保障房促进投资、对冲商品房市场调整压力的政策导向，转为民生导向。1998年以来保障房政策变迁多发生在商品房房价高涨的背景下，保障房作为商品房市场调控政策的众多政策选项而存在，往往不是具有中长期政策目标和清晰法律规范的长久战略。保障房制度应转向民生，而非短期的对冲政策，即保障房的存在不是为了短期配合房地产调控而降低房价，而是政府应尽的中长期基本责任，是公共服务均等化的重要内容。

（二）为谁建：根据中等收入标准清晰界定保障对象

保障房在建之前，就应该清楚它的目标群体。在美国不同地区（通常是一个都市区），都由联邦根据普查数据确定各自的中等收入标准。政策清晰的界定了，所建房屋是提供给当地中等收入80%、50%，还是30%以下群体。如美国上世纪60年代末采用房贷利息补助方式，鼓励开发商建保障房，目标对象是地区中等收入水平80%以下的家庭。我国应建立中等收入衡量机制，完善相关基础数据，作为界定保障对象的依据。探索建立保障房资格审核平台，构建信息共享平台，完善个人信用机制，确保保障部门在对保障对象的核准、进入、退出进行监管时，能获取真实数据。

（三）建什么房：以廉租房和公租房为主体，保证质量和提供完善基础设施

第一，确立“适度居住权”保障制度。住房保障的基础是符合国家发展阶段与条件的“适度居住权”，这取决于城市化水平、人口结构、城市家庭收入阶层分布，针对符合经济发展阶段的最低、低及中低收入家庭满足基本住房需求。若基本住房保障标准超越一国城市化水平、超越城市平均住房标准，则难以持续。目标是实现人人有房住，而不是人人有住房。保障房以廉租房和公租房为主体，廉租房建设重在财政与金融政策支持，公租房建设重在市场化运作与透明化分配管理。廉租房主要针对的是最低收入家庭，公租房主要针对的是中低收入家庭、“夹心层高校毕业生”、进城务工人员，且“只租不售、退出自愿”。

第二，保证住房质量和提供完善基础设施。保障房住的都是低收入者，如果配套设施不完善，教育、医疗、购物不方便，居住会很不方便，很容易破败。保障房质量应和中产阶级住的商品房一样，保障房应分散建设、混建，而且要建在交通和服务设施比较健全的地方。

（四）如何建：鼓励开发商参与保障房建设

鼓励开发商参与保障房建设要遵循市场原则，给予合理利润空间，否则不会持久。美国上世纪六七十年代采用补贴贷款利息方式，鼓励开发商建保障房，给的利润率是6%。上世纪80年代后，主要采用租金补贴的方式，政府补贴市场房租和低价房租间差价，保障开发商利润。

地方层面政策主要实行包容性规划法，规定开发商，如果建100个单元商品房，就必须将其中20个单元（即20%）拿出来作为保障房。可以是强制性的，也可以是诱导性的，政府允许开发商适当提高容积率，在规定楼层高度基础上加盖，在提供保障房后，商品房数量基本不减少。

（五）建后管理：明确支持保障房后续运营成本的合理政策

保障房建设是一个系统工程，不仅涉及建设、分配，还包括未来对房屋实体的维护以及相关配套基础设施建设，如交通、卫生医疗、教育等。后续资金配套能否跟进和管理是否得当，决定了保障房项目的可持续性。特别是在建设工程完成后，重要性会凸显出来。若无长远制度安排，很可能出现住房废弃，浪费社会资源。

（六）完善保障房法律体系

在美国，收入核实、保障房分配、租户和房东权利义务以及退出机制等，都有明确、详尽的法律规定作为保障。美国从20世纪30年代开始建公共住房时，就有了《住房法》，之后每出台新的住房保障政策，就对住房法进行补充和修改，以保障政策的实施。我国应逐步提高保障房立法层次，建立完善的法律体系，与整个社会保障法律制度相衔接，明确住房保障工作的保障目标、保障职能、保障范围及违规责任定位，为地方政府出台有关制度提供有力立法支撑。

（张瑾，中国国际经济交流中心经济研究部副教授）endprint