中国户籍制度转轨路径透析

胡鞍钢

【摘要】 城镇化是现代化的必由之路，中国也不能例外。而中国核心问题是具有超大规模的农村人口，如何将其改造为现代化的城乡一体化的现代社会，这是世界难题。现代中国社会的基本矛盾，就是城乡关系及二元结构矛盾。为解决这一难题，中国的户籍制度改革经历了，从传统城乡二元经济社会结构到现代化的、城乡一体化的制度变迁历程。

【关键词】 城镇化 二元结构 户籍制度

【中图分类号】 D693.091 【文献标识码】A

2014年7月30日，国务院印发《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（以下简称《意见》），标志着全面实施中国户籍制度改革、建立城乡统一户口登记制度，也标志着中国户籍制度从“一国两制”走向“一国一制”。不过这也经历了长达六十多年的历史演变过程。

从1949年新中国成立，中国领导人就面临着一个基本国情，即中国特有的“一九开”的城乡二元结构：全国总人口为5.4亿人，占世界总人口比重21.9%，其中城镇人口为5765万人，占全国总人口比重为10.6%，农村人口为48402万人，占全国总人口比重为89.4%，①占世界农村总人口的27.4%（1950年数据），高于中国总人口占世界比重。中国人口多，核心是中国农村人口多，现代中国社会的基本矛盾就是城乡关系及二元结构矛盾。

城镇化是现代化的必由之路。中国也不能例外，但中国必须独辟蹊径开辟出自己的发展道路来。中国具有超大规模的人口，特别是具有超大规模的农村人口，如何将其改造为现代化的城乡一体化的现代社会，这是世界现代化史上的难题。

户籍制度“一国两制”的形成

面临如此突出的城乡二元结构，中国领导人比较理性地、也是迫不得已地采取了“一国两制”的做法。新中国成立初期，城乡居民拥有居住、迁徙的自由权。例如1949年9月底通过的《共同纲领》第五条规定：中华人民共和国人民有人身、居住、迁徙的自由权。又如1954年制定通过的《中华人民共和国宪法》第九十条再次重申，中华人民共和国公民有居住和迁徙的自由。这是允许农民自由进入城镇的“绿灯”阶段。这一时期，中国的城镇人口迅速增长，而粮食总产量特别是商品粮产量的增长赶不上城市人口及消费需求的增长。这也反映了中国工业与农业、城镇与乡村两大关系的突出矛盾。

为了解决这一难题，先是1951年7月，公安部公布了《城市户口管理暂行条例》，首次在城镇建立户口登记制度。1953年4月17日，政务院公布了《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，第一次对自由流动和迁徙的农民使用了“盲流”一词，即盲目流动者。这意味着国家对农民自由进城居住迁徙开始亮起了“黄灯”。同年10月，中国政府决定实行对粮食的“统购统销”政策，进而又扩大到棉花、纱布和石油。1955年8月，国务院发布了《市镇粮食定量供应暂行办法》，对非农业人口一律实施居民口粮等分定量等供应制度。

1958年1月，在原有户口管理条例的基础上，全国人大常委会通过了毛泽东主席发布的《中华人民共和国户口登记条例》。该《条例》第十条规定：“公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明，或者城市户口登记机关的准予迁入的证明，向常住地户口登记机关申请办理迁出手续”，但没有规定公民由城市迁往农村的限制条件。②时任公安部部长罗瑞卿对这一条例草案作了说明，我国社会主义建设的方针，是在优先发展重工业的基础上，发展工业和发展农业同时并举。无论工业生产和农业生产，都必须按照国家统一的规划和计划进行。因此，城市和农村的劳动力都应当适应社会主义建设的需要，进行统一的有计划的安排，既不能让城市劳动力盲目增加，也不能让农村劳动力盲目外流。由此，我国进入了不允许农民自由进城的“红灯”阶段。

户籍制度由政府对辖区人口进行管理的一种必要手段转化为限制公民自由流动的制度，实行计划经济就成为建立这一制度的逻辑起点。③这一户籍制度的基本内容是：公民从大城市往中、小城市迁移基本自由；小城市往乡镇迁移基本自由；但反过来，则要受到十分严格的约束。而后，将城乡居民区分为“农业户口”和“非农业户口”，这就形成了中国户籍管理制度的城乡二元结构，进而演化为与教育、卫生、社会保障、就业等一系列城乡二元经济社会制度安排。这就是所谓的“一国两制”。

中国城镇化的艰难历程

基于户籍制度的“一国两制”，中国在整个城镇化进程中基本上避免了发展中国家普遍存在的城市贫民窟的“社会伤疤”现象，但也有很高的机会成本。这就表现为中国城镇化大大滞后于工业化，大量的农村人口持续增长，无法有序转移到城镇就业安居，还出现了人为的“逆城镇化”过程，动员上千万城镇初高中毕业青年“上山下乡”，仅1968-1975年农村人口就增加了1.17亿人，总数达到7.64亿人，占世界农村人口总数比重的29.9%，也大大超过中国总人口占世界的比重（为22.7%）。到1980年，大批知识青年已经返城，中国城镇人口达到1.91亿人，占世界城镇人口比重仅为10.76%，明显低于中国总人口占世界总人口的比重（为22.2%）。

上世纪80年代，中国农业改革的启动推动农村工业化的进程，城乡二元结构开始打破，形成了新的三元结构，即乡镇企业异军突起，到80年代中期，已有八千万农民转入或部分转入非农产业。④农村与城镇经济一体化在加快发展，农民进城务工大势所趋。

1984年10月，《国务院关于农民进入集镇落户问题的通知》颁布，规定农民可以自理口粮进集镇落户，并同集镇居民一样享有同等权利，履行同等义务。这是允许农民进城的“黄灯阶段”，开始告别此前长达26年的不允许农民进城的“红灯阶段”。

不过，这一“黄灯阶段”也经历了十几年。由于农村人口生育率下降，以及农村劳动力和人口不断向城镇转移，农村总人口年平均增长率明显下降，并進入零增长。到1995年，农村总人口达到历史最高峰，为8.59亿人，而后开始逐年减少。1999年中国农村就业人数达到峰值，此后开始转入下降阶段。

进入21世纪，开始进入所谓的“绿灯”阶段，不过这也是一个时间比较长的渐进过程。2000年10月，中共十五届五中全会《关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》明确提出，积极稳妥地推进城镇化，转移农村人口。发展小城镇是推进我国城镇化的重要途径。2001年3月，国家“十五”计划首次提出“五年转移农业劳动力达到4000万人”宏观调控的主要预期目标之一。为此，同月国务院颁布《国务院批转公安部关于推进小城镇户籍管理制度改革意见的通知》，标志着小城镇户籍制度改革的全面推进。通知规定，对办理小城镇常住户口的人员不再实行计划指标管理。由此，中国进入工业化与城镇化加速阶段。与此同时，非农产业就业比重超过了农业就业比重，这是中国工业化进程的重大转折点。2005年，中国农村总人口降至7.45亿人，中国告别了农村总人口世界第一的帽子。2005年10月，中共十六届五中全会提出了促进城乡协调发展战略，坚持大中小城市和小城镇协调发展，提高城镇综合承载能力，完善户籍和流动人口管理办法。2006年3月，国家十一五规划首次提出“五年内城镇化率提高4个百分点”，同时又提出了“五年转移劳动力4500万”的预期目标。

到2010年，中国农村人口降至67113万人，占全国总人口的49.95%，这意味着中国以农村人口为主的社会转变为以城镇人口为主的现代化社会转折点的出现。2011年3月国家“十二五”规划再次提出“城镇化率提高四个百分点”的核心目标，还提出了健全城乡居民的社会保障体系目标，如新型农村社会养老保险实现制度全覆盖，城乡三项基本医疗保险参保率提高3个百分点。这些目标人群都包括了农民工。

2012年2月，《国务院办公厅关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》指出，要引导非农产业和农村人口有序向中小城市和建制镇转移，逐步满足符合条件的农村人口落户需求，逐步实现城乡基本公共服务均等化。

中国户籍制度进入“一国一制”阶段

2014年7月，《意见》的公布标志着中国正式进入户籍制度的“一国一制”阶段。

首先，《意见》提出了2020年两大核心目标：一是建立统一的城乡户口登记制度，全面实施居住证制度。由此取消农业户口与非农业户口的“一国两制”，统一登记为居民户口，建立与其相适应的城镇基本公共服务并覆盖全体常住人口的制度安排。二是到2020年，努力实现一亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。

其次，《意见》根据中国城乡区域的差异性，务实地提出了多样化的户口迁移政策，大体有四种不同政策：一是全面放开建制镇和小城市落户限制；二是在城区人口在50万-100万的中等城市有序放开落户限制；三是在城区人口100万-300万的大城市合理确定落户条件，在城区人口300万-500万的大城市适度控制落户规模和节奏；四是在城区人口500万以上的特大城市严格控制人口规模，建立完善积分落户制度。

中国的户籍制度改革是中国社会制度变迁的缩影，是“从一国两制到一国一制”的转轨过程。目前的中国，不仅城乡差异甚大，而且不同类型的城镇与城市差异甚大，任何改革都不可能是一类模式、一种政策、一个做法。

作为世界性城市化、现代化的后来者，中国的户籍制度改革没有现成的经验和先例。因此这场持续的超大规模的制度变迁，一定是“持久战”；一定是“摸着石头过河”，需要不断地试错；一定是多样化与差异化，需要因地制宜，因时制宜，因情制宜；一定是由量变到部分质变，再量变再到质变。

总之，从新中国成立至今，我们花了至少60多年的时间才逐步找到了如何将一个“一九开”传统农业农村社会改造为目前“五五开”的日益现代化的城乡一体化社会的道路。然而，这条道路并没有完结，要真正实现高度的发达的城镇化，还要真正实现高度的现代化的农村，我们仍然还要很长的路要走，还需要“而今迈步从头越”。

（作者为清华大学国情研究院院长、教授）

【注释】

①国家统计局国民经济综合统计司编：《新中国六十年统计资料汇编（1949-2008）》，第6页，北京：中国统计出版社，2009年。

②《建国以来重要文献选编》第十一册，第16页，北京：中央文献出版社，2011年。

③崔晓黎：《城乡户籍制度的改革思路》，《经济参考报》，2006年1月28日。

④赵紫阳：《沿着中国特色的社会主义道路前进——在中国共产党第十三次全国代表大会上的报告》（1987年10月25日）。《十一届三中全会以来历次党代会、中央全會报告、公报、决议、决定》（上），283页，北京：中国方正出版社，2008。

责编/徐艳红 美编/于珊