政治主导型政策负排斥：演变轨迹与形成机理——以当代中国为视角

钟裕民

20世纪90年代以来，关于政策排斥相关问题的研究一直都是社会学家们积极探讨社会是否公平等问题的一个重要视角。这种社会学研究路径把政策排斥作为社会排斥研究的一个分支，赋予政策排斥以负向意义。例如，戴维·波普诺认为：“当主导群体握有并垄断社会权力时就会发生社会排斥。这种排斥反映了一个社会有意达成的政策。”[1](P310)这种社会学研究取向对被排斥对象所遭受的社会排斥保持了高度的敏锐性和洞察力，有助于推动社会的公平正义事业。但是，从词源学角度，排斥一词并非特定指向负向意义。《后汉书·宦者传序》载：“虽时有忠公，而竟见排斥。”在此句中，排斥一词为不相容之义。《当代汉语词典》对排斥一词也有明确的界定：①排除、驳斥；②不能容纳；③生物体对于非本身组织的外来物质，产生免疫反应或不相容[2](P1346)。从上可知，排斥一词的中文字义可指不相容、使离开或不使进入的意思，从感情色彩上看，排斥 一词为中性词。显然，社会学视角中的政策排斥概念并不能涵盖排斥一词意义的全貌，从中性角度出发，有助于我们更科学、更全面地来理解政策排斥的概念。从排斥结果看，被排斥对象可能是应当受政策排斥对象，如中高收入人群被政府列入保障房政策的排斥对象，这种政策排斥可称之为政策正排斥，反之，即为政策负排斥。具体言之，公共政策负排斥，是指政策主导者通过显性或隐性的政策安排，自觉或不自觉地将本来应当同等受惠于某项或某些政策的个人、阶层或群体排除在政策受益范围之外，使其未能公平享受某种权利和社会机会，不能依据公正原则参与社会生活甚至被边缘化的过程和状态。为了保障自身利益或某些特定群体的利益，政策主导者常常以政治身份、家庭出身、政治态度等政治因素为基准来分配权利和社会机会，从而使某一社会成员或社会群体遭受非公正的对待而形成政策负排斥。一般把这种政策负排斥称之为政治主导型政策负排斥。在当代中国，以政治因素为权利分配基准的政治主导型政策负排斥现象大量存在。例如，改革开放前中国所建立的政治身份等级政策；今日之中国所普遍存在的中共党员、人大代表偏向型公共资源分配政策。政治主导型政策负排斥背离了公共政策所应秉持的公正性和公共性铁律，严重威胁政府执政的合法性，亟需政府和社会采取有效手段予以遏止与治理。因此，深入地阐释政治主导型政策负排斥的概念内涵及演变轨迹，科学地揭示政治主导型政策负排斥的形成机理与治理路径，不仅在理论拓展上极其必要，而且对于优化公共管理、促进社会公平正义也极为重要。

一、政治主导型政策负排斥的基本界定

政治主导型政策负排斥，即在公共政策的制定与执行中，政策主导者以官方的政治标签或政治价值判断为区分是否受益于政策的依据，自觉或不自觉地对各种不同政治背景或是被打上不同政治标签的人群予以不同政策待遇，使本来应当同等受惠于某项或某些政策的个人、阶层或群体被排斥于政策受益范围之外，不能公正地获得某种权利或社会机会的过程或状态。其主要特征体现在：

1.以政治标签和政治背景等政治因素为人们获得权利和社会机会的依据

在政治主导型政策负排斥中，人们获得某种权利和社会机会不是靠个人的努力或能力，而是要取决于政治标签、政治背景、政治立场、政治观点等政治因素。人们所具有的社会地位，诸如职业、教育水平、收入、权力等，都受到政治标签、政治背景等制度化结构的制约。比如，在“文化大革命”时期，不同政治身份和家庭出身的社会成员被人为地划分为“红五类”和“黑五类”。而 “黑五类”被排斥在人民概念之外，属于阶级敌人的范畴，基本被剥夺了上大学、入党、参军、担任公职等机会。而且，有学者研究发现，阶级成分不同，劳动报酬也施行双重标准，“在农村社队，对‘可教子女’同工不同酬，或分配重活却少记工分”[3](P35)。即使在今天，中共党员、人大代表、政协委员等政治背景仍在诸多的利益分配领域中享有优势地位。陈任如等人的研究就是对这种现象的有力佐证，高管政治背景与民营企业盈利能力具有正相关性[4]。在这种政策结构中，人们的政治标签和政治背景等先赋性条件成为政策分配的依据，完全相悖于现代意义上的公正意蕴：“合乎正义的职司分配，应该考虑到每一受任的人的才德或功绩”[5](P136)、“地位的职务向所有人开放”[6](P4)，从而构成了政策负排斥。

2.政治权力在社会公共资源分配中居于主导地位

为了保障以政治因素为基准来分配权利和社会机会的排斥方式顺利运行，当政者建立了政治权力主导的社会资源分配模式。这种模式主要体现在：一是以计划手段切断直接生产者与消费者之间的横向联系，从而使每个社会成员都要通过服从政治权力来换取资源，权力中心的意识形态、政治观念对社会分层具有明显的建构作用。二是政治权力决定每个人的政治标签，从而达到决定每个人的命运。韩丁的研究揭示了这样一种事实，在“阶级斗争为纲”的时代，划成分“是决定他们命运的事情。谁领导划成分，刀把子就掌握在谁手里”[7](P482～483)。三是改革开放前，在公有制基础上，政治权力中心用工资政策、价格政策等杠杆控制了初次收入分配；改革开放后，在诸多情况下，政治权力仍然通过单位制或其他干预方式主导着经济社会生活的运行，正如谢宇所说，在当今中国，单位依然举足轻重，它对个人的收入、声望、福利乃至社会关系，都依然发挥着非常大的作用[8]。

3.以权力本位为价值理性

在政治主导型政策负排斥中，政策主导者以人们的政治标签、政治背景、政治立场、政治观点等政治因素为基准来划分社会群体并赋予其不同权利和社会地位，实质上体现了权力本位的价值理性。改革开放前，政策主导者通过按政治背景、政治标签、政治态度来进行社会利益分配，表层目的在于通过利益的分配向处于劣势的工农阶层倾斜，以实现执政者所信仰的“共同富裕”理想，深层目的在于通过阶级斗争的工具来维系自己的权力，捍卫自己的权威，实质是权力本位的体现。今日中国之“官二代”现象，也正是权力本位作祟的结果。在权力本位思想的作祟下，一些领导干部依仗自己手中特权之便，名正言顺地将自己的“二代”安排进入官场，并进一步利用隐性的特权和潜规则帮助子女进一步发展，造成干部子女变相的权力世袭。

4.以高度集权型体制为工具理性

新中国建立以后，为了尽快实现国家工业化与社会现代化目标，落实赶超战略，执政党建构了党政一体化的高度集中体制。在这种体制中，执政党和政府成为社会管理的唯一主体，对政治生活和社会生活实行单向度的管理。在政治上，执政党和政府自觉或不自觉地建立了以政治标签、政治背景来划分的身份分类体制，同时通过政治表现、政治立场、政治觉悟为基准的评价机制实现了对干部及普通民众工作、学习、生活的全面控制。在经济上，实行对社会成员的工作、学习、生活进行全面调节和控制的计划经济体制。在思想文化领域，建立了个人的生活态度与政治立场、政治觉悟密切挂钩的意识形态机制，实现了对社会成员政治思想和日常生活的控制。在高度集中体制下，执政党和政府通过编制单位隶属关系网络，使上级单位可以全面控制和支配下级单位，调拨分配人力、物力、财力等资源，从而保障了一系列政治统帅社会、统帅经济的政治主导型负向排斥性政策体系的有效运行。

二、当代中国政治主导型政策负排斥的演变轨迹

新中国成立以来，随着中国民主政治的发展和经济体制改革的推进，政治主导型政策负排斥呈现了先扬后抑的态势。

1.1949年～1956年：政治主导型政策负排斥的初步形成阶段

1949年新中国成立后，国内阶级矛盾十分尖锐，因此划分阶级成为了当时诸多政治运动中的首要工作。1950年8月20日，中央人民政府政务院出台了《关于划分农村阶级成分的决定》。这个文件对地主、富农、中农、贫农和工人五大基本阶级成分以及对反动富农、破产地主、富裕中农、知识分子、游民、贫民、农村工商业家、手工业资本家、商人、革命军人、自由职业者、小贩、开明士绅、恶霸等的基本内涵作了详细界定[9](P382～407)。该决定还指出：“一般不应划其阶级成分，只划分其家庭出身。”[9](P406)由此，以家庭出身为内容的政策负排斥体系初步建立。但是，总的来说，1957年以前，政治主导型政策负排斥程度还相对较轻，“对各阶级成分的划分和待遇一般都是根据人们在解放前的经济地位来决定的，而不是以政治态度、吃穿好坏为标准”[10](P96)，所谓出身(成分)不好的人所受到的冲击不大。比如，在农村，富农的土地基本得到了保留，地主的土地虽然被分了，但仍然给他们保留了一部分耕地；在城市，小资本家与民族资本家仍然可以经营他们的企业，而且，在这一时期，他们的子女还可以到国有企业任职。由此可见，1949年至1956年，对身份社会形成具有决定作用的政治标签体系尚未正式确立，但是已经具备了相关的制度基础。

2.1957年～1978年：政治主导型政策负排斥的全面形成阶段

1956年社会主义改造基本完成后，在“左”倾错误、阶级斗争为纲等错误思想主导下，以阶级成分和政治背景为标准分配社会利益的政治主导型政策负排斥得以迅速膨胀，政治标签和政治背景成为了利益分配的重要依据。从20世纪50年代后期到70年代末期，政治身份、政治背景为标准的政治主导型政策负排斥现象几乎遍布教育、就业、提干等社会公共生活的方方面面。在教育领域，1957年至1977年间，家庭出身、政治身份成为教育机会差别的主要原因。以北京大学的招生为例，1957年来自工农家庭的学生为30.8%，1960年为64.8%，1964年为41.5%，“文革”期间的1974年竟达到78.6%[11](P425)。而且，大学里有些重要专业、有些被视为可能接触尖端技术的专业则更是只录取家庭出身好的学生。至于当时有少数出国深造的机会，更是百分之百分配给家庭出身好的人[12]。在就业领域，政策主导者建立了以家庭出身为标准的负向排斥性就业政策。例如，在“文化大革命”时期，与航空、国防、军事工业、情报部门、海关、高技术、保卫等有关的职业，都是排斥官方认为的家庭出身不好的人进入这些行业，而只能由官方认为家庭出身好的来从事。单位招工也通常按政审表决定取舍，首先把出身不好的剔除，再把家庭有问题的筛掉，“有的单位明确提出三不要：即出身不好的不要，家庭有政治历史问题的不要，社会关系复杂的不要，只要根正苗红的”[3]。在社保领域，政治主导者在政治身份和家庭出身基础上建立了不同的生活待遇政策。比如，在“文革”时期，有些农村生产队，对“可教子女”分配重活却少记工分[13](P81)。而且，“可教子女”即使“因公牺牲的，报纸上不敢宣传报导，有关部门不予追认烈士”[3]。

3.1978年～1998年：政治主导型政策负排斥的逐步减弱阶段

政治主导型政策负排斥的逐步减弱主要体现为按照政治标签和家庭出身来分配利益的现象有所减少。1978年，中共十一届三中全会进行了拨乱反正，按照政治标签和家庭出身来分配利益的显性政治主导型政策负排斥才得到根本性的扭转，进入了由强转弱的通道。这种态势的扭转得益于两支力量的共同作用。第一，执政党和政府展开了一场废除政治歧视、实施政治平等的政治变革运动。1979年1月29日，中共中央在《关于地主、富农分子摘帽问题和地、富子女成份问题的决定》中指出：“凡入学、入团、入党、参军、招工和分配工作等方面主要看政治表现，而不是其家庭成分。”[14]第二，市场主体的发育，特别是劳动人事、社会保障、户籍等方面的市场化改革，倒逼政治主导型政策负排斥逐步退出历史舞台。然而，由于政策的惯性和经济体制改革的复杂性、公民权利的保障不足等原因，政治主导型政策负排斥在这一阶段并没有从根本上得到消除，社会成员的政治背景在很大程度仍然深刻影响人们社会机会的获得。比如，在公务员的招录中，中共党员仍然成为许多职位的报考条件。人们就业、晋升等仍然要经过严格政审环节。正如臧小伟认为，这一时期，文化知识或教育程度都不能单独成为干部选拔的标准，即文化资本和政治资本缺一不可[15](P33)。

4.1998年至今：政治主导型政策负排斥的显性衰减、隐性加剧阶段

1998年中国政府签订了《公民权利和政治权利国际公约》，标志着政治主导型政策负排斥的治理进入了注重制度建设的崭新阶段。2004年将“国家尊重和保障人权”写入宪法，2009年4月13日国务院新闻办公室发布了《国家人权行动计划(2009—2010年)》。在这一阶段，政治主导型政策负排斥呈现了显性衰减、隐性加剧的特征。例如，良好的阶级成分和政治背景不再成为入党的条件，入党政治审核看重的是个人的入党意愿、个人素质、工作表现。从前作为剥削阶级的资本家(私营企业主)也可以申请入党。2007年，私营企业主政治面貌为中共党员的占32.2%，超过其总数的三成[16]。虽然明确以政治标签、政治背景来分配权利的显性负排斥显著减弱，但政治标签、政治背景所蕴含的隐性负排斥却有所加剧。与改革开放前相比，具有干部政治背景的社会成员在资源分配中仍然享有优势地位，并且这种优势地位在进一步扩大。比如，“官二代”在社会资源分配中往往居于优势地位，这一点从近些年出现的火箭式提拔官员的事件中得到佐证，“有权威统计显示，近年来，经网友曝光、媒体报道并引发公众质疑的‘火箭提拔’的年轻官员有18人，其中11人的父母或其他亲属有官职”[17]。而且，社会成员的优势政治背景可以使其在市场竞争中获得优势，陈任如等人以我国2003～2007年在沪深交易所上市的民营企业为样本，就政治背景对企业盈利能力的影响进行了实证研究，结果发现，高管的政治背景对公司盈利能力有显著的正面影响[4]。

三、政治主导型政策负排斥的形成机理

从本质上说，政治主导型政策负排斥是政策主导者有效运用一系列政治机制的过程和结果(见下页图1)。

1.政治标签系统机制

在政治主导型政策负排斥中，根据政治态度、家庭出身等，每个人都被安排了一个政治标签。在城市，社会成员被划分为工人、工商业资本家、革命军人、革命干部、小商人等阶级成分；在农村，社会成员被划分为贫农、中农、富农、地主等[18]。通过政治标签系统的设置，成功实现了政治主导型政策负排斥：一些官方认为成分不好的社会群体(比如四类分子及其子女)就被排除出社会普通公民所应享受的基本权利和社会机会之外，“社会成员被分为红五类和黑五类，被贴上黑色标签的人通常都被排除在党外，而那些有红色标签的人入党和升迁则容易得多”[19](P237)；而这些群体基本权利的被排斥又不可避免使其在政治生活和社会生活中逐步走向边缘化的状态。

2.政治身份和地位的代际承继机制

在政治主导型政策负排斥中，代际承继机制发挥着重要作用。父亲的阶级成分以政治背景的存在方式决定子孙后代政治地位的高低和政治资本的多寡，进而影响子孙后代的生活机会和地位获得。刘晓萌的研究揭示了这一事实，“自50年代初‘土地改革’划定阶级成分到70年代，农村中的地富后代，多数已是第三代，他们生在新中国，长在红旗下，父母一般都没有从事过剥削，却仍在为祖辈的剥削行为赎罪。一些地方实行地、富帽子‘世袭制’，由父而及子，代有传人。”[3]相反，在干部接班政策中，干部阶层的子女却可以凭借其父母的干部身份而成为干部。

3.政治审查机制

要实现依据人们的政治标签、政治背景和政治态度等政治因素作为标准来分配社会资源，就需要把这些政治因素与某人的政治地位、社会地位有效衔接起来，充当这种衔接作用的就是政治审查机制。在改革开放前，在干部选拔、大学入学、参军、工作分配等方面，一些官方认为成分不好的社会成员及其子女往往遭受歧视和排斥，很难通过政审，于是丧失上大学、参军、进好单位、晋升等机会；而“根正苗红”的工农子弟、革命干部、革命军人的子弟因为出身好、成分好则在升学、职业分配、晋升等资源和机会的分配中受到庇护和照顾[20](P141～149)。在当下之中国，政治审查仍然是人们获得某种权利和社会机会的重要环节。

4.国家再分配机制

为了使政治标签、政治背景等政治因素有效地与人们所获得的社会机会与地位连接起来，还建构起了以阶级成分、政治标签等为标准的国家再分配机制，实现对官方认为政治标签、政治背景不好的对象的有效限制。具体体现在：一方面，国家建立国家所有制为主体的社会主义经济体制，对所有社会事务和社会活动全面管理，保障以政治标签和政治背景为标准的政策分配方式顺利运行。另一方面，政府通过运动式、批斗式的社会动员方式等强制性的行政管理手段实现对社会资源的有效控制。

图1 政治主型政策负排斥的形成机理

四、结 语

从新中国成立初期到“文化大革命”结束这一时段，政治主导型政策负排斥呈现了愈演愈烈的态势。直到1978年，在推进经济改革和废除“左”的政治歧视政策的背景下，政治身份和意识形态不再成为判别和左右利益分配的根本变量，政治主导型政策负排斥得到了根本上的遏制。然而，由于政策的惯性和市场经济体制改革的复杂性、公民权利的保障不足等原因，当下虽然明确以政治标签、政治背景来分配权利的显性政治主导型政策负排斥显著减弱，但政治标签、政治背景的隐性政治主导型政策负排斥却有所加剧，“官二代”在权力、权利等资源分配上越来越居于优势。在当下中国，政治主导型政策负排斥的治理仍然是党和政府的重要使命。

政治主导型政策负排斥是政策主导者有效运用一系列政治机制的过程和结果。其中，政治标签机制是基础性机制；代际承继机制是政治标签机制的进一步延伸和发展；政治审查机制充当过滤器的作用，保证了政治标签机制、代际承继机制的有效运作；国家再分配机制又为政治标签与人们的权利和社会机会有效连接提供了保障。治理政治主导型政策负排斥，要从匡正政治主导型政策负排斥的运行机制入手。首先，在利益分配过程中要彻底摒弃政治标签机制，建立符合公正原则的政策分配体系。其次，要健全相关利益人的回避制度，切断父辈运用政治权力为其子女谋取特权的通道，阻滞代际承继机制的运作。再次，要打破“官二代”权力世袭的潜规则，实行阳光行政，铲除隐性政治主导型政策负排斥的生存土壤。最后，要建构政府、市场、社会三元有效制衡的权力格局，防止政府对市场的过度介入阻碍市场机制的有效运行，遏制政府对社会生活的不适当介入。