新媒体环境下政府公关危机的成因探析

冯 亮，李宏宇，戴晶晶

(南昌大学 公共管理学院，江西 南昌 330031)

危机的本质是风险，危机是风险的极端表现形式。讨论危机问题一个不可脱离的大背景就是风险社会的日渐形成。政府公关危机来源于当前政府风险环境，发展于网络媒体的推波助澜，爆发于各种恶性社会事件和社会心态的长期积累以及社会公众高强度的心理反抗。一言以蔽之，当前政府公关危机形成的大背景就是传统危机公关模式的弊端与新网络媒体环境的并存。

一、三重危机源中公关危机的形成、发酵与爆发

1.从传统危机项到三重危机源。改革开放以来，尽管我国政府摆脱了“全能主义”的长期束缚，以经济建设为中心，对政治、经济、文化和社会进行分类管理，并取得了经济社会的长足进步，但是源于历史和体制原因，我国形成了强国家—弱社会的国家与社会关系。政府管理中仍然存在着“全能主义”的影子，在政府管理过程中试图用强硬手段处理一切事务，而不注重政府公共关系的维护和运用。传统的政府公关也局限在政府内部公关，而对外部的协调、沟通和组织功能并未得到重视和开发。尤其是在网络媒体兴起的背景下，我国政府在危机事件发生后的网络舆情管理中反应滞后，网络公关能力明显偏弱。

传统的危机主要包括自然灾害、公共卫生事件、社会安全事故和事故灾难。但伴随着社会经济的发展，危机在新时期也显示出多元化的特点，这四类突发事件已不是危机事件的所有内涵。这也使得政府公关所面对的环境和内容发生了巨大的变化。简言之，传统的政府公关模式尤其是危机公关模式已不能适应新时期社会发展变化的形势。

在我国，政府公关危机的来源主要包括三重危机源：死伤和经济损失的危机、社会负面影响和社会恐慌的危机、信任危机。死伤和经济损失的危机指的是那些以死亡人数和损失金额作为界定标准的危机事件或事实。如汶川大地震、舟曲泥石流等死伤较大的自然灾害；还包括“7.23甬温线特大动车追尾事故”“2013年11月青岛黄岛区输油管破裂爆炸事件”等社会事件。死伤和经济损失的危机通常适用于《中华人民共和国突发事件应对法》界定的突发公共事件类的事故灾难。第二类的社会负面影响和社会恐慌的危机是指造成社会负面影响、对形象有较大伤害或者引发了大规模利益相关群体恐慌的危机。比如“乌坎事件”“宜黄强拆自焚事件”等。第三类信任危机，由于政府主体在公共关系中的缺位、错位和越位，导致当事人、行政相对人或者群众产生误解及反抗情绪，最终导致对政府的不信任。如2009年湖北石首发生的群体性事件、2008年6月贵州瓮安事件等。

传统的危机类型已无法涵盖当前形势下的所有危机项。根据《中华人民共和国突发事件应对法》，当前我国依据三重危机源标准应该划分危机项为：自然灾害、公共卫生事件、社会安全事件、事故灾难；突发公共事件引发的社会影响、常见纠纷引发的社会影响；政府失责导致的信任危机、群众误解导致的信任危机，如表1。

表1 三重危机源及其主要危机项

注：表格根据唐钧《应急管理与危机公关：突发事件处置、媒体舆情应对和信任危机管理》中三重危机源理念编制[1]

死伤和经济损失的危机是突发事件发生后产生的人员伤亡、环境破坏和经济损失等，在一定程度上，这类危机所造成的伤害具有不可避免性。在这种情境下，政府公关内容和职责主要是围绕事故抢救进行组织、协调与信息沟通，确保信息传递的有效性，争取将事故损失降到最小。

社会负面影响和社会恐慌的危机则对政府形象产生更大的冲击。这类危机包括两个层面：第一，突发事件发生的原因或者在突发事件应对中政府公共部门行动不力或者职责缺失，不仅不利于事故的处理，反而衍生新危机和再次伤害，损害人民群众利益。这直接影响政府形象，造成负面效应。这类情境下，政府公关的内容在于协调公共部门做好事故的处理，另一方面在外部公关中，引导社会舆论尤其是媒体舆论，修复政府形象。

第三类危机即信任危机所造成的危害是最为严重、最难修复的。信任危机的产生是在死伤和经济损失危机和社会负面影响累积的基础上引发的。一方面，死伤和经济损失可能导致群众对政府应对危机事故能力的不信任，政府防灾减灾效果不能使群众满意，并使其利益受损；另一方面，社会的反对言论导致政府形象损害，社会恐慌使得公共部门的公信力下降，形成信任危机。可见政府信任危机的产生是一个周期性的积累，多方面的原因导致信任危机的应对难度较大。这类危机产生后，政府公关的重心即在于全力修复政府形象，恢复公民对政府公共部门的信任。

2.危机形成：三重危机源加之政府职能的缺失与处理不当。社会燃烧理论建立在燃烧常识性判断的基础上，该理论认为：当前我国出现的各种群体事件，其爆发的过程和物质的燃烧一样,都需要具备三个条件。第一是燃烧材料,主要是由社会敏感事件所引发的热议形成的情绪流和各种的不满情绪产生的社会心理，这一心理是反抗政府行为的；第二是助燃剂,是各种社会事件中政府处理不当所产生的负面效应的积累，这形成了各种社会不满情绪的社会集体认同感，并且不断强化、极端化；其三是点燃,看似偶然的敏感事件因为在前两个环节的积累下，民众高强度的反弹，经由各种的行动流的推动迅速发酵恶化为危机事件。以上三个条件紧密结合,就像燃烧的所必须具备的三个条件一样缺一不可[2]。

类似于燃烧需要燃烧物质，危机的形成也需要具备一定的基础，危机产生的材料基础主要是社会心理与社会事件。我国正处在经济社会转型的过渡时期，单一的政府管理体制和多元化的社会诉求必然导致结构化的群体性事件产生，尤其是以各级地方政府为诉求对象的事件多发。

助燃是政府在应对危机事件中职责的缺失及处理不当。我国是一个强国家—弱社会的政治经济结构体，受传统计划经济体制下政府全能主义的思想主导以及我国危机事件处理中传统的强制干涉、围堵方式的影响，目前我国政府部门在对待突发危机事件的处理上仍存在着危机公关意识不足、应对手段陈旧、政府形象塑造和维护意识淡薄的问题。当突发事件爆发时，政府部门要么未及时介入事件的应对中；要么介入过多，强行干预，侵害当事人话语权，出现越位现象。同时政府公关部门等发声引导机构也未及时跟进并进行公关引导。以危机应对中的网络舆论引导为例，突发公共事件发生之后，政府应对措施的适当与否会影响网络舆论的生产和演化。近年来的一些事件之所以会在网上引发负面炒作，甚至从网上重新走到网下，与政府的应对措施不当有着紧密关联。一旦政府职责的缺失和处理不当行为曝光在网络媒体中，极易形成新的政府公关危机和政府信任危机。这也是网络媒体辐射效应和传染效应的体现。

燃点是政府行动不当导致公众情绪高强度的反弹。在具备了“可燃烧物质”和“助燃剂”之后，一旦事件进入粘滞状态，群众产生对政府不信任和不满反抗情绪，这种社会情绪与网络媒介结合容易形成政府舆情危机。公众情绪受到长期的压制，低频度—低强度的社会事件易转变为高频度—高强度的形式。此时社会心态产生高强度的反弹，从而点燃政府公关危机，正面冲击政府形象。

3.危机发酵：网络媒体环境的推波助澜。运用事件追踪方法观察整个危机事件，可以发现在网络时代背景下几乎所有的政府公关危机的形成都与网络媒体的推波助澜密切相关。政府在危机事件中的处理情况反映到网络媒体中，藉由网络媒介迅速传播，并且以几何式放大增长。网络媒介使得危机事件传播速度更快，扩散-反馈-再扩散的速度加快，呈几何级增长。其次，影响范围更广。危机事件在网络传播过程中地域性特征减弱，呈现本地信息全国化、国内信息国际化倾向，“蝴蝶效应”更为明显。最后，舆论能量剧增。互联网等新兴媒体聚合、放大及传导作用，舆论的星星之火能迅速形成燎原之势，对政府的危机应对形成更大压力。

网络媒体已成为群体性事件的主要首发媒体。截止2013年6月，59.5%的群体性事件的首次报道是在包括互联网、手机微博等客户端在内的网络媒体上(见图1)。网络媒体在危机事件的传播中因其与生俱来的散播性、公开性与共享性对政府行动产生了放大式的报道。政府应对不当引发公关危机，网络媒体迅速传播并扩大。

4.危机爆发：社会事件和社会心态的长期积累，产生政府信任危机。政府行动不当使公众情绪受到长期的压制，从低频度—低强度的社会事件状态转变为高频度—高强度的形式。此时社会心态产生高强度的反弹，从而点燃政府公关危机，正面冲击政府形象，并且引发更深层次的政府信任危机。而公众对政府的信任危机所造成的危害是最为严重、最难修复的，这也直接导致政府公关危机的爆发。政府危机公关是危机管理的关键环节和主要内容，政府在危机应对中如果不能运用公共关系手段对突发事件进行处理，与公众进行正确的沟通、协调以化解危机，维护和重塑形象，必然会导致政府公关危机的爆发和升级。

由此可见，政府公关危机的爆发是社会事件和社会心态的长期积累的结果，更是政府信任危机的外在表现。事件追踪法认为所有的事件都是有迹可循的，政府公关危机的爆发同样如此。首先是危机形成的社会事件基础，其次是政府在危机公关中的行动不当，引发公众对政府形象的抨击，加之网络媒体的推波助澜，引发更广范围的政府舆情危机，危机在更大范围内升级并发生质变，最终导致了公关危机的爆发。

二、网络媒体新环境对政府危机管理的冲击

伴随着网络时代的发展，尤其是网络媒体的兴起，我国政府的危机管理模式和公共关系受到新媒体环境的剧烈冲击[3]。在这种新环境的冲击下，传统模式的缺陷被不断放大，政府在危机公关中的理念和行动已然无法应对新环境。网络媒体信息传播的及时性和飞速性缩减了政府应对危机状况的反应时间，同时也扩大了危机事件的影响范围。加之虚假信息和谣言在网络媒体中的传播，政府公关工作的重心已由传统的对主流媒体控制转向对新型网络媒体的舆论引导。

以手机微博这一新兴的网络传媒方式为例，根据国家舆情研究中心的统计显示，截至2013年6月底，我国网民总数达到5.91亿，其中手机网民数4.64亿，占网民总数78.5%；微博用户数3.31亿，占总网民数的56%，手机微博用户总数2.3亿，接近微博用户总数的2/3①。可以想象，网络时代大背景下，手机客户端等新兴传媒方式在信息传播中的规模和作用。

新媒体环境对传统危机公关的冲击是政府在危机管理中行动不当的主要的外部环境因素，新媒体环境对政府公共关系的冲击主要来源于媒体的放大镜效应、负面传播的飞速与失控、批评和反对政府的言论制占网络舆论高地三个方面。

1.网络媒体的放大镜效应。政府形象受损、信任危机从而导致公关危机的产生，其直接原因往往是网络媒体的放大式报道，尤其是媒体的不实报道。一方面是对社会事件的放大和变异，另一方面也是政府在应对过程中的职责缺失和处理不当，对外信息发布的不实及失控。

菲特普科·特勒在《危机管理》一书提出：谣言的生成与发展=(事件的重要性×事件的模糊性)÷权威应对速度。社会危机事件是天然的社会讨论热点，网络媒体在博取关注度的驱动下的放大式报道同时也放大了事件的模糊性，一旦政府在权威应对上不到位，谣言因此产生并且迅速扩散，影响重大。

网络媒体在信息传播过程中眼球效应极其强烈，媒体在追求新闻效应的导向下，为吸引公众目光，获取其他媒体的关注，往往进行放大式或者虚假报道，在社会面过度炒作。虚假、夸大的信息大范围散播，这种新闻放大镜式的效应对政府形象的伤害是巨大的，因为在网络媒体环境中信息量巨大充斥，公众无法直接接触事件本身从而不具备充足的分辨真伪能力。这种放大式的信息在很大程度上误导了公众，引起公众对政府的误会，造成政府形象危机。

2.负面传播的飞速性和失控性。政府的负面信息来源于社会事件或政府工作中的不当等事实行为，也来源于媒体对政府形象的不实及虚假报道。由于公众在网络媒体中接受的信息量巨大，不能对政府的负面信息进行有效甄别，加之网络化使信息传递加快，政府负面信息传播呈飞速状态。一旦政府组织不注重对网络媒体的公关工作，这种负面传播就进入到失控状态。政府负面信息主要是由政府在危机事件中的应对不当引起的。政府组织及其工作人员危机意识和公关能力不足，在面对媒体时出现言辞不一、口径不一甚至无法发声等情况，媒体应对的失误加之危机事件应对不当引起媒体舆论嘲讽，有损政府媒体形象。

负面传播的飞速和失控不仅使政府在具体某一危机事件的应对中面临社会舆论压力，更使公众产生习惯性怀疑，造成对政府的不信任，引发政府形象危机。公众对政府行动和发布信息的怀疑与不信任态度在长期的积累下容易形成习惯性的不信任思维，即使在面对真实的正面信息时也持怀疑态度，这种现象将导致政府形象在公众认知中的下降。

3.政府负面言论制占舆论高地。由于网络传播的开放性和交互性，任何个体都可以在网络传媒平台发声，拥有充分的言论自由。也正因为有这种前所未有的表达自由和宽松的传播平台，政府反对言论也容易发声，并且制占舆论高地。新闻传播学认为社会负面影响的表浅层面一是政府的形象危机，二是群众的社会恐慌。

舆论的形成和引导过程可以用“议程设置”和“沉默的螺旋”理论来解释②。通常制占舆论高地的往往是发声较多的少数派，而沉默的往往是中性的广大群众。舆论高地源源不断的信息轰炸又容易误导保持沉默的广大群众对政府行动和形象的认识，政府反对言论制占舆论高地弱化、丑化政府形象。

对政府形象的负面影响深层次表现在媒体和舆论的根在社会心态，虚拟信息空间的序列规律的传播机制，实质上都是现实社会中社会心态的映像[4]。政府反对心态结合网络媒体的快捷传播，往往易形成舆情危机，对政府形象和权威产生冲击。一旦人民群众对政府应对危机事件的能力产生不信任，政府防灾减灾效果不能使群众满意，并使得其利益受损；另一方面，社会反对言论导致政府形象损害和社会恐慌使得公共部门的公信力、权威下降，形成信任危机。同样，在当前形势下也不排除冲击国家政权的势力以及国际恐怖组织等利用网络媒体，散布网络言论，企图利用网络媒体影响政府形象，冲击国家政权。即使是群众，作为理性经济人也会在自身利益受到侵害的同时，企图通过网络媒体来寻求舆论上的支持，或者影响政府公共部门在处理公共事务中的中立性。这种现象在司法审判中最常见，很多的事件表明个体试图通过网络舆论来影响司法机关的审判等司法进程，从而干扰了司法独立。

以福建马尾严晓玲案为例，范燕琼等人通过网上发帖的方式捏造案件情节，并在网络广泛散布，企图影响司法审判。《闽清“严晓玲”比巴东“邓玉娇”悲惨一万倍》等网帖在互联网中散布，对造成此案的危害结果起到了极大的放大作用。网帖称闽清县公安机关有关人员开KTV以贩毒等情节严重影响了闽清县公安机关的外部形象，使得社会群众产生对政府机关的不信任。由此可见，社会心态尤其是极端的社会心态与网络媒体结合，必定会使对事件来龙去脉不清晰的网民产生不良的引导。并且由点及面迅速传播，一旦政府部门在这一过程中没有及时发现与介入，有效引导舆论走向，很容易再次形成政府公关危机，对政府形象产生冲击。

三、结语

危机来源于风险和不确定性，当前我国政府公关危机主要形成于新危机源与网络媒体环境的结合。一方面，随着网络时代下新媒体的兴起，社会事件和社会舆论的传播速度和广度已远远不是传统媒体环境可以比拟的，这给政府危机公关带来了新的挑战；另一方面，传统的政府公关模式因其固有的缺陷得不到改进，已经无法适应新媒体环境的冲击。因此政府组织如何在新网络媒体背景中改进危机应对模式以适应新环境的改变是当前政府在危机管理中嬗变与创新所在，也是处理好公共事务、完善公共管理的重大命题。

【注释】

①数据来源中国互联网络发展状况统计调查(CNNIC)。

②根据德国学者诺依曼的“沉默的螺旋”理论，舆论的形成与大众传播媒介营造的意见流有直接关系。因为大众传播有三个特点：1，多数传播媒介报道内容的类似性，由此产生共鸣效果；2，同类信息传播的连续性和重复性由此产生累积效果；3，信息到达范围的广泛性，由此产生普遍效果。这三个特点使大众传媒为公众营造了一个意见气候，而人们会对优势意见采取趋同行为是由于惧怕社会孤立。

【参考文献】

[1]唐钧.应急管理与危机公关:突发事件处置、媒体舆情应对和信任危机管理[M].北京：中国人民大学出版社，2012.

[2]牛文元:社会燃烧理论与中国社会安全预警系统:研究提要[C].清华大学公共管理学院、国行政管理学会“社会变革中突发事件应急管理”专家研究讨会,2001(11).

[3]严峰.网络群体性事件与公共安全[M].上海：三联书店上海分店，2012.

[4]胡百精.危机传播管理：流派、范式与路径[M].北京：中国人民大学出版社，2009.