强化权力运行制约和监督 推进反腐治理能力现代化

杨根乔

党的十八届三中全会强调必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，形成科学有效的权力制约和协调机制。对于我们深化政治体制改革，着力规范权力行使，从源头上防治腐败，推进反腐治理能力现代化，具有十分重要的意义。

一、当前权力运行制约和监督体系存在的主要问题

当前，权力运行制约和监督体系并不完善，在权力运行制约与监督实践中还存在着一些缺位现象。

权力结构之间制约的规范性和权力配置的科学性不够，决策权、执行权和监督权之间有的没有形成相互制约。主要表现为党的领导机关和政府机关之间，政府机关和其他政权机关之间，政府机关和企业组织之间，政府机关和人民团体之间，很多职能活动的规范性不强，相互之间的分工不够科学。从党委看，权力划分不科学，各级党委权力过于集中，党内权力配置失衡，党委既是决策机关，又是执行机关，同时党内监督机关也受其领导。此外，党代会虽然是同级党的最高权力机关，但在日常政治生活中也很难起到实际领导作用。从政府看，政府内部各职能部门和岗位掌握的权力过于集中，缺乏必要的权力分解，权力配置不合理，职权划分不明确，交叉、重叠现象比较突出，存在不少不受制约和监督的权力“真空”地带，致使行政管理中错位、越位、失位以及相互推诿、扯皮现象大量存在。从人大和政协看，作为权力主体，人大和政协在依法行使职权职能、对党委、政府实施制约和监督等方面，尚缺乏有力的制度保障，处于事实上的弱势地位。如人大对“一府两院”如何制约和监督，现行制度没有具体规定。宪法、地方人大和政府组织法规定各级人大对本地区内的重大事项有决定权，而《中国共产党地方党委会工作暂行条例》却把这项权力赋予了地方各级党委。

权力运行的程序化程度不高，权力运行过程不够公开透明，暗箱操作和“潜规则”问题比较突出。程序是行使权力的方式、步骤、顺序和时限，它在权力运行中的地位是极为重要的。长期以来，在我国公共权力运行中，对权力运行的程序关注不够，存在着重实体轻程序、重结果轻过程的倾向。具体表现为缺乏严密而准确的程序性规定和依据，未能形成相互衔接、环环相扣的权力运行程序；有的虽然规定了权力运行程序，却不遵守程序，或者随意减免程序、改变程序；一些规章制度制定得较好，而程序性规定却相对较少，导致这些制度进入不了运行程序，不能有效地发挥作用，这直接影响着权力的有效制约与监督，为一些人的渎职行为留下了漏洞。同时，公共权力运行的民主化、透明化程度不高，权力主体往往只对权力运行中的事项、内容和结果等最基本信息进行公开，权力运行程序和规则对外公开不够，民众知情权、参与权和监督权难以保障，从而使暗箱操作与“潜规则”盛行，权力“寻租”、幕后交易、权力垄断、以权谋私等腐败现象频现。

权力往往过分集中于主要领导干部手中，存在少数主要领导干部独断专行和个人说了算的现象。我国原有政治体制的权力结构延续了战争年代军事集权和计划经济时代党政集权的权力结构模式，形成了一套自上而下单向走向的二维权力结构。这个权力结构，从纵向看，存在着领导向群众集权，上级向下级集权的倾向；从横向看，存在着党政一体化、政经一体化与政社一体化的问题。权力过于集中必然会使一些主要领导者视权力为私有物，用个人意志代替法律，以言代法，一人说了算。近年来，被查处的腐败案件中各级党政“一把手”约占总数的1/3甚至更高，成为腐败的“高发群”和“重灾区”，就说明权力制约和监督尤为重要。

制度的威慑力和制约力不强，存在着障碍和漏洞，“牛栏关猫”现象时有发生。从纪律和条例等制度规定看，一是有些已建立的制约与监督制度，大多是原则性条文，内容比较空泛和笼统，理论的要求多于行为的约束，可操作性不强。如“严禁跑官要官”、“严禁用公款相互宴请”、“严禁用公款、公车外出旅游”等规定，由于没有具体的执行程序，也没有具体的执行主体和监督检查措施，所以实行起来“严禁”就成为“言禁”。二是有的制度虽然建立了，但还不完全适应新形势新任务的要求，装饰性功能太强，实际制约力太小，有的为不遵守制度者留下“缺口”。如“党员领导干部廉洁从政若干准则”中规定：不准“接受可能影响公正执行公务的礼物馈赠和宴请”，这就给违反者留下了可钻的空子，即“不影响公正执行公务的礼物馈赠和宴请就可以接受”。三是有些原有的制度不管用，新制度尚未建立，致使制约与监督实践中无规可循、无矩可蹈。[1]四是有些制度执行不力，在具体处理违规事件时，因人而异、因事而异，迁就和原谅多，使制度失去了威慑力和生命力。从法律制度看，一是立法工作不平衡，权力立法过于膨胀而公民合法的政治权利立法相对短缺；管理立法的数量远多于监督立法的数量；经济立法和行政立法的法律法规占总数的60%，而民主政治方面只占4%。二是行政执法不尽如人意，执法部门和执法人员有法不依、执法不严、违法不究现象时有发生，徇私枉法、执法犯法等滥用权力的行为也屡见不鲜。三是我国的宪法监督和违宪审查制度处于空白状态。

现有的民主监督体系在实践中缺乏合理的分工与合作，其作用和功能的综合效应没有得到应有的发挥。目前，我国已经形成了同级党委、纪律检查机关，人大、政协以及隶属政府的行政监察、审计监督和检察机关、审判机关监督等主体多元、形式多样、渠道多种的制约监督体系。然而，在实践中各监督主体虽各有其监督制约重点，但因各监督机构缺乏明确的职责分工和协调配合的规范体系，使得互相脱节、各自为战，或者相互扯皮推诿现象时有发生，权力运行制约和监督并未达到预期效果。从党内监督看，制约监督下级较多，制约监督上级较少；现行的纪委双重领导体制，是以横向领导为主，纵向领导为辅，各级纪委既是同级党委的被领导者，又是同级党委的监督者，其干部配备、任免调动、经费开支等都由同级党委掌控，其监督很难到位。从人大和政协的制约监督看，各级人大的决定权往往让位于各级党委，其监督权和决定权处于“虚置”状态；民主党派对执政党及其政权机关存在着较大的依附性，缺少独立的制约监督载体，制约监督作用也相对有限。从行政监察与审计监督和检察机关、审判机关的监督看，行政监察与审计监督一样，其监督机构独立性不强，在人事、行政、财力、物力等诸多方面要受当地党政机关的领导，受权力部门干扰和各种利益牵制，不敢、不能和不便监督；[1]司法机构的监督侧重于事后监督，主要依据法律来处理公安机关移交的案件或其他组织与个人的申诉，具有一定的被动性。endprint

公民权利对公共权力的监督十分有限，多数处于自发的、零散的、被动的状态，难以形成整体合力。公民权利对公共权力的监督，主要包括舆论监督、群众性组织监督、人民群众监督和信访监督等。从舆论监督看，有些舆论监督时有时无，近年来因新闻媒体舆论监督引发的新闻官司屡屡败诉，导致新闻媒体舆论监督不力和不易问题并存。从群众性组织监督看，由于政治体制原因，工会、妇联和共青团等群众性组织对执政党及政权机关存在着较大的依附性，缺少独立性，这决定了其制约监督乏力。从群众监督看，由于缺乏对公共权力进行有效监督的信息来源机制和监督权利保障机制，党务政务公开不到位，信息不对称，人民群众不能很好地履行自己的知情权、参与权和监督权，影响了群众监督的积极性。同时，群众监督多数也是处于自发的、零散的、被动的状态，难以形成整体合力。从信访监督看，由于信访制度存在缺陷又缺乏立法保障，信访部门本身的独立性、权威性不高，不具备独立彻底解决问题的功能，其发挥监督作用也十分有限。[1]

二、强化权力运行制约和监督体系的对策思考

强化权力运行制约和监督体系，不仅是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容，也是推进党的反腐倡廉建设的根本举措。只有积极探索健全权力运行制约和监督体系多种路径，切实做到让人民监督权力，让权力在阳光下运行，才能从源头上预防和惩治腐败。当前，按照党的十八届三中全会《决定》提出的构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系要求，必须做好以下工作。

强化适应全面深化改革要求的权力构成体系。一是要健全权力授予，强化对权力代行者产生方式的制约和监督。在权力的获得环节上保障权力所有者对权力代行者的选择权。应完善党和国家的选举制度，逐步实行各级党代表、人民代表的直接选举，进一步扩大各级党代表、人大代表和领导人差额选举的范围和比例，逐步实行党政正职领导干部差额选举，同时在候选人的提名方式上，更加注重民意和公认度，引入候选人竞争机制，切实体现选举人的意志。二是要改革权力配置，强化对权力运行过程的制约和监督。改变权力过于集中的状况，通过权力的适当分解和科学配置，明确权力界限，使一个地方的决策权、执行权、监督权分离开来，形成互相制衡的机制；使一级党政领导班子内部职权有明确的边界，将权力限制在一定范围之内；使各级党政主要领导干部职责权限进一步规范，职责定位和工作任务更加明确，防止个人专断、大权独揽。三是要采用综合手段，强化对权力运行后果的制约和监督。主要是综合运用法律、纪律和经济手段等，对在权力运行过程出现的违法乱纪等行为进行制约和监督。

强化适应时代化要求的权力制衡体系。制度是对权力运行的最好制衡。按照与时俱进的要求，不断建立健全具体制度，改革和创新制度，使制度管用和有效，并提高制度的执行力。一是健全规范各级党政主要负责人权力行使制度。制定加强对主要领导干部监督的制度，适当分解主要领导干部的权力和责任，实行“一把手”不直接分管人、财、项目等具体事务的制度和末位发言制度，形成领导班子成员内部相互制约和协调的权力运行闭环系统；完善上级党委或纪委常委成员同下级主要领导干部谈话制度；推行新提任领导干部有关事项公开制度；规范并严格执行领导干部工作生活等保障制度，完善并严格执行领导干部亲属经商、担任公职和社会组织职务、出国定居等相关制度规定。二是健全规范重点领域和关键环节权力行使制度。健全完善重大决策的形成机制和程序，建立决策的考核评价、失误纠错和终身追责制度；转变政府职能，加快行政审批制度改革，简政放权，合理划分、科学配置党政部门及其内设机构的权力和职能，对直接掌管人、财、物等高风险部门和岗位的权力进行规范。加强行政监察和审计监督，把行政监察渗透到行政管理的各个环节和层面，深入开展执法监察、效能监察和廉政监察；发挥审计机关熟悉财政财务、精通查账等专业优势，加强对领导干部在经济决策、经济管理等经济责任方面的审计监督。三是健全决策与管理公开、服务公开和结果公开制度。实行权力清单制度，让权力在阳光下运行，制定地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程，使隐性权力公开化、显性权力规范化。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。四是健全改进作风常态化制度。首先，加强对作风建设的领导和监督，加快作风建设领导体制和工作机制改革和建设。其次，健全领导干部带头改进作风、深入基层调查研究机制，完善联系和服务群众各项制度，完善选人用人专项检查和责任追究制度。第三，改革会议公文制度，减少会议、文件，着力改进会风文风。第四，健全严格的财务预算、核准和审计制度，着力控制“三公”经费支出和楼堂馆所建设。第五，完善选人用人专项检查和责任追究制度，着力纠正跑官要官等不正之风，坚决查处买官卖官的腐败案件。第六，改革政绩考核机制，把民生改善、社会进步、生态效益、作风转变等指标和实绩作为重要考核内容，着力解决“形象工程”、“政绩工程”以及不作为、乱作为等问题。

强化适应法制化要求的权力运作保障体系。加强党对党风廉政建设和反腐败工作统一领导，一是改革党的纪律检查体制，健全反腐败领导体制和工作机制，改革和完善各级反腐败协调小组职能，充分发挥好纪检、法院、检察、公安、监察、审计等机关和部门的职能作用。二是落实党风廉政建设责任制，明确要求党委负主体责任，纪委负监督责任，同时要制定实施切实可行的责任追究制度，以保证责任追究到位，切实发挥党内监督专门机关作用。三是完善党的纪律检查工作双重领导体制，制定强化上级纪委对下级纪委领导的规定，明确查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时，必须向上级纪委报告。四是改革派驻机构和创新巡视制度，着力加强纪检监察派出机构建设，逐步落实中央纪委向中央一级党和国家机关派驻纪检机构，省、市、县纪检监察机关向同级党政机关派驻纪检监察机构，实行统一名称、统一管理。派驻机构对派出机关负责，履行监督职责。改进中央和省区市巡视制度，做到对地方、部门、企事业单位全覆盖，不断增强巡视监督的威慑力和实效性。五是健全反腐倡廉法规制度体系，完善惩治和预防腐败、防控廉政风险、防止利益冲突、领导干部报告个人有关事项、任职回避等方面法律法规。六是制定和完善有关行政实体法和程序法，明确规定权力的授予范围、方式，权力运行的程序和界限，确保权力的合法性、权威性与规范性。研究制定《反贪污贿赂法》、《廉政法》、《举报法》、《监督法》等有效约束权力运作、防止腐败的专项法律法规，把对权力运行的有效约束纳入国家法律体系。要严格依法行政，及时查处各类违法违纪案件，维护法律的权威，不允许存在法律以外的特权，真正做到法律面前人人平等。[2]

强化适应社会化要求的权力监督合力体系。加强监督的总体规划，避免各种监督主体的相互碰撞，使各种监督机制既能发挥积极性、主动性和创造性，又能发挥整体效能，增强监督系统的合力。一要加强党内民主监督。把党组织的严格监督与党员干部的自律结合起来。拓宽党员参与党内事务的渠道，切实保障党员的知情权、参与权和监督权。二要发挥好人大监督作用。围绕对重点权力的制约和监督，加强法规建设和对“一府两院”及重要权力部门的监督，运用工作视察、工作检查、工作述职等形式，通过实行代表质询制、代表视察制、提案答复制等，发挥各级人大作为权力授予机关的监督作用，并就重大决策、改革发展稳定的热点难点问题和关系群众切身利益问题依法行使监督权。三要支持和保证政协的民主监督。各级政协要广开言路，充分运用协商会议、提案、视察、建议案、反映社情民意等形式，不断探索民主监督的新办法、新途径，拓宽监督渠道，扩大监督范围，丰富监督内容，充分发挥民主党派和各界人士民主监督优势。四要壮大社会组织监督力量。当前，在社会组织不断发展壮大的新形势下，要在宪法、法律的范围内，充分发挥社会组织在推动政府决策的民主化、对党和政府民主监督等方面的积极作用。五要加强群众监督和舆论监督。进一步发展社会主义民主，保障群众知情权、参与权和监督权，拓宽群众对施政行为的监督渠道，扩大群众有序的政治参与，增强群众的监督意识和能力。要规范新闻舆论的监督，尽快出台《新闻监督法》，依法保障新闻媒体的调查、报道、批评和评论权利，使舆论监督工作逐步走上制度化、规范化的轨道。[2]

参考文献：

[1]山东行政学院课题组.当前我国权力监督与制约机制薄弱的机理分析[J].山东行政学院山东省经济管理干部学院学报，2005（5）.

[2]张英.论我国权力监督制约机制的架构及其运行要求[J].湖北社会科学，2007（12）.

（作者系安徽省社会科学院马克思主义研究所副所长，研究员）

责任编辑：张功杭endprint