我国环境政策比较分析

王怡婷

【摘 要】目前，我国的环境政策以政府规制为主，强制性的法律制度无法构成生态经济繁荣的持久动力，亟需开征环境税、排污许可证交易、环境补贴等一系列经济激励措施。同时发展以第三方力量为主线的中间机制，有机协调市场与政府关系，建立一整套适合我国国情的多层次、多样化的环境政策促进机制。

【关键词】环境政策；政府规制；经济激励

长期以来，环境问题一直是制约我国经济快速、可持续发展的瓶颈。近期的大气雾霾更是引起公众恐慌，几乎到了“谈霾色变”的地步。环境作为公共产品具有很强的非竞争性和非排他性，经济人的过度消费与破坏造成了严重污染，社会福利极大的流失。发展中国家面对日益严重的环境问题，首先是改革当前环境政策，其次是设计并利用更多创新性、实效性强的环境政策调控经济与自然的和谐发展。学术界的研究视角倾向于对比国内外环境政策，并藉此提出适合我国环境政策改革的合理措施。当前环境政策已具雏形，本文致力于对比我国现阶段环境政策实施过程中的优缺点，以期探索出一条通过建立环境税、排污权交易互补机制、押金返还制度以及中间机制相互协调作用的具体实施路径。

一、我国环境政策现状

我国环境税起步较晚，2011年正式提上议程，2013年底上报至国务院，而碳税、水污染税已进入试点阶段。排污权交易制度1988年从太原、包头两地试点到现在扩大至全国20余个省份。加入WTO后实施的环境补贴已推行至农业、服务业等多个领域。政府采取了这一系列环境政策加强环境治理，在污染源整治、达标排放、污染总量控制等方面取得了明显的进展。然而近期连续的严重雾霾天气警示地区环境的不断恶化，在一定程度上反映现有环境治理措施缺乏有效性和针对性。

二、现阶段我国环境政策对比分析

环境保护是我国的基本国策，环境政策的制定和执行能够从总体上避免经济快速发展带来的环境状况急剧恶化的状况，环境政策的合理选择与创新则是实现可持续发展的重要途径。利用环境政策工具从根本上防治环境破坏、解决环境问题势在必行。

1.市场激励政策对比分析

环境问题产生的社会经济根源之一是具有负外部性的市场失灵。市场不能与用自身的价格机制来传递外部性的成本和收益，需要环境税、补贴、罚款、押金返还、排污权交易等经济手段消解，实现外部性的内部化。目前，开展环境税、排污权许可证及环境补贴三项政策试点，对于环境污染的消减起到了重要作用。

如表1所示：对比现阶段我国环境经济政策存在的诸多差异，因地制宜的做出选择是维持市场经济与环境和谐发展，走可持续化道路的正确导向。

一方面是交易与管理成本，环境税和环境补贴更依赖政府提供相应的信息、人力及监督机制，成本较高。排污权交易则由市场需求自发形成一个相对独立的交易机制，参与者按照交易的均衡价格买卖排污权，政府无需过多干涉。

另一方面是优势与障碍，环境税既能治污同时为环境管理机构筹集资金，具有“双重红利”的独特优势。其障碍在于边际外部成本不确定，针对污染者不能以最优税率统一征收，治污成本较高；排污权交易过程中，企业根据自身边际减排成本买卖排污权，治污社会经济总成本相对较小。其障碍在于排污权的初始分配受地方保护主义的支配，很难保证公平、公正；环境补贴刺激企业技术创新的同时应对绿色壁垒，提高企业国际竞争力。其障碍在于西方国家的贸易保护主义阻碍着环境补贴的施行。

2.命令控制型政策与市场激励政策对比分析

目前，我国的环境政策是以命令控制型为主。标准（Standards）、禁令（Bans）、许可证（Permits）和配额（Quotas）作为常规手段。以行政命令和法律为基础的规制政策和环境影响评价体系相结合保证了治污结果的确定性和有效性。

通过表2的对比分析看出，政府规制政策以其特有的强制性及约束性是快速治污的保证，然而各地区污染标准制定的差异化导致治污边际成本远大于边际收益。政府投入巨大人力、物力及财力维持信息通畅及监管到位，仍不能起到预期效果，效率很低。对比之下，市场激励政策促进排污权交易及污染税的最优税率确定激励污染者自发降低污染行为，治污边际成本降低达到尽可能效益最大化。Titenberg的研究发现，同等治污效果下，政府管制成本高出治污最低成本2-22倍，用经济手段执行清洁空气法的累计成本比控制手段节约超过100亿美元。

三、完善环境政策体系的对策

十八大报告指出，要按照人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一的原则，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展、加强生态文明制度建设。保证我国经济发展与环境和谐发展需从以下几方面着手。

1.加快环境税立法，实现环境税与排污权交易制度互补

开征环境税能够促进我国产业结构调整，由灰色生产到绿色生产升级。第一“两控区”和其他污染严重的地区实施试点征收（碳税、二氧化硫税、水污染税、噪声税、固体废弃物税）。第二将环境税和排污权交易有机结合，环境税由价格控制总量，排污权交易由总量确定价格，针对不同的污染源分区实施，同一污染源分类实施。第三借鉴OECD国家推行的环境税返还制度调动公众污染消减的积极性，促使边际治污成本曲线下移，提高环境政策中税制工具的有效性。

2.推行“奖惩结合”的新型押金返还制度，激发全民环保热情

与环境税、排污权交易相比，押金返还政策具有执法、监督成本较低、社会效益高的优势。首先对可回收类废弃物进行绿色标识，在销售终端设立这类产品的专柜，增强消费者的回收意识。其次返还押金外增加对零售商和消费者的回收奖励，采取政府对批发商、批发商对零售商、零售商对消费者的层层激励，最大限度的调动公众参与热情。最后设立特殊产品的回收处理机构，进行无害处理或者循环利用。

3.第三方力量弥补市场和政府之间的真空领域

仅依靠市场和政府无法根治环境问题，应对市场失灵和政府失灵的第三方力量参与十分必要。新公共管理理论认为政府应该打破单向的等级指挥关系，与私人部门或社区协同行动寻求问题的解决方案（如下图所示）。

建立以非盈利部门（NGO）和社区为基础的中间机制。环境管理部门需要设立联络处定期与这些部门和社区联络，以听证会或者公证会的形式公开环境信息。公众则可以在部门社区内部以提草案的或者信访的方式表达自己对环境事件的意见，同时监督政府的环境治理工作，提高政府治理环境的效率。目前我国的环境税和排污权交易存在污染税率和总量难以测定的障碍，部门和社区以其独有的基层优势参与到调查中，帮助政府较准确地估算边际损害，确定污染税率和总量。

参考文献：

[1] Titenberg T H.1985.Emissions Trading1.Resources for the Future

[2] 王玉明，刘湘云.区域环境治理中的政府合作机制，[J].中国人口·资源与环境，2011年第21卷

[3] 王建明.押金返还制度的理论基础、实践应用及经验借鉴，[J].北方经济，2008年第6期