论审计在政府问责制建设中的作用

俞平

【摘 要】党的十八大报告明确指出，加快行政管理体制改革，建设服务型政府，健全政府职责体系，完善公共服务体系，推行电子政务，强化社会管理和公共服务。重点加强政府部门特别是主要领导干部在用人、财务、资产管理使用方面的监督，健全责任追究体制，完善干部监督内容，把权力装进制度的笼子，提出建立以行政首长为主的行政问责制。国家审计作为政府专门监督部门，在问责制建设中责无旁贷。

【关键词】审计；问责；作用

近年来，我国国家审计得内容、方式，处处体现政府问责这个导向，促进政府问责的制度化、规范化常态化，提高政府各项事务的管理能力、切实提高执政力，从而反过来进一步推动政府问责发展。本文主要通过回顾我国政府问责制的发展历程，论述国家审计对政府问责制形成、发展的重要推动作用，探讨如何对国家审计制度进行改进来进一步促进政府问责制的执行，从而促进阳光政府建设。

一、政府问责制的涵义及体系

政府问责制体系主要由政府目标机制、政府责任机制及政府问责制度的构成要素三个内容构成。政府目标机制是政府职能目标确定程序的制度化，是政府目标形成的制度原理，是政府目标机制是政府责任机制的基础。我国政府目标形成机制包括执政党决策，人民代表大会将决策法律化，政府执行决策并制定具体目标。政府责任机制包括政府责任形成机制、执行机制、监督机制和追究机制。政府责任机制的四个组成部分是有机的整体，不能割裂，任何制度的缺少都直接影响责任政府的实现。政府问责制构架主要包括问责主体、问责客体和问责范围三个要素。问责主体即由谁来问责，问责客体即对谁问责，问责范围是什么。

二、政府问责制在我国发展

我国对政府官员的问责真正始于2003年“非典”期间，当时时任卫生部部长的张文康和北京市市长的孟学农因对“非典”疫情处置不当引咎辞职，其他上千名因隐瞒疫情或防治不力的官员也被免职。此后，政府问责的范围及内容逐步扩展，涉及从突发性公共危机重大恶性事故的处理处置，到行政不作为、滥用行政权力等诸多方面，逐步形成了一套中国特色的政府问责机制，加快了我国公权力监督体系的建设。而“审计风暴”和食品安全问责更是将对政府的问责领域大大扩展涉及到了政府财政财务、投资项目、资产的管理与公众的日常生活领域。时至今日，我国政府问责的力度广度不断加大、加强，被问责的政府官员在数量上呈现逐年上升的趋势，官员的级别逐步上升。

三、审计新时期推动政府问责制完善的重要力量

我国目前处于社会转型的新时期，国家治理结构正处于不断完善阶段，政府问责制也同样在不断地完善中。国家审计是国家治理的重要工具之一，审计在国家治理中的作用主要表现在监督政府财政收支行为的合法合规性，经济、社会职能的依法履行情况及其效益情况。审计的监督职能不仅仅是监督政府经济运行，也对领导干部履职情况及公权力的运行情况进行监督。审计对以上这些内容的界定和评价、对违法违规违纪事项的处理、处罚等内容，都为问责政府提供了供充分、可靠的依据和素材，成为推动政府问责制发展和完善的重要力量，因此，转型期审计部门是推动政府问责制度发展和完善的重要部门之一。

审计之所以能成为推动政府问责制发展的重要力量，是由其工作性质、监督内容决定的，包含了国家履行社会经济发展责任的方方面面，主要包括：

1.对公共资金有效配置，即政府部门对公共资金的筹集、分配、管理、使用等方面负有的责任。通过国家审计主要反映政府部门是否对公共资源实现有效配置，收入是否完整、真实，公共支出范围是否规范、支出结构是否合理、资金使用是否有效，以及政府采购行为是否公开、公正、公平等。

2.对公共资源有效配置，即政府部门在公共资源管理中是否使用有效最经济的方式方法，是否使其最大限度地达到目的方面负有的责任。主要包括审查政府部门履行公共资源管理的绩效责任、资源配置的经济决策责任、财政、金融、经济政策执行、管理、监督责任及相关国有资产的管理责任等方面。在审计中要立足揭露不科学、盲目决策、管理监督失位造成的重复建设、损失浪费、生态环境破坏、资源浪费利用率低下等方面问题。

3.公共服务有效提供与执行，即政府部门在劳动社会保障、就业、收入在不同层次的分配比例、公共卫生保障、公共安全的提供、基本医疗保障、教育保障、生态环境保护等方面负有的责任；通过国家审计，查处政府及其官员在公共行为中违反法律的不当行为，如不作为、乱作为、管理缺位、舞弊、谋取私利等行为，评价政府提供公共服务的效果，是否有效率、是否经济、是否公平公正等方面。

四、审计在推动政府问责建设中应注重的几个方面

1.提高对建设政府问责制的认识，更新审计理念。

我们应加深对国家审计监督的本质及发展规律的认识，合理地确定国家审计的发展方向，正确把握对国家审计准确定位，充分认识国家审计职能，最大幅度发挥国家审计对国家治理、问责政府建设的效力，树立国家审计是建设政府问责制重要力量的理念，在审计过程中充分体现政府问责理念，突出对权力的监督和制约。同时，也要应树立监督政府各项职能履行的意识，将经济监督定为国家审计首要的、最基本的任务和职能，牢固把握国家审计的本质。将国家审计目标定位为促进公共资金的合理有效利用、公共资源有效管理和公共服务的有效提供方面，充分发挥国家审计在经济监督中的重要作用，进一步提升国家审计在建设政府问责制的地位和作用。

2.适应政府问责制建设的要求，更新审计工作机制。

（1）赋予国家审计部门更加灵活的审计权限。

目前，我国属于行政模式下的国家审计体制。从权力的自由度方面比较，在这种模式下国家审计部门所拥有的权力自由度最低，不利于审计工作发挥其效能，限制和制约了审计的灵活性，增加了行政管理成本，造成了行政效能低下，同时也弱化了国家审计的监督控制权。这种模式下的受限制的监督控制权不仅不利于审计单位官员正确履行职责，反而使其顾虑重重，往往为了个人仕途发展不敢于揭露问题、差错纠弊，也不利于审计工作在纠正政治和经济领域的消极和不良行为的能力发挥。

我国尚处于政治、经济、社会的转型时期，经济环境、政治环境、社会环境对于政府问责制的建设影响是空前的，适当扩大国家审计部门的职权范围，能使得国家审计作为政府问责的工具在促进政府问责制发展中发挥更大的作用。适当地扩权，提高审计部门的地位可以弥补同级监督带来的国家审计独立性不足的缺陷，还能够对同级政府部门形成更大的威慑力，能实现对政府各项职能履行的有效监督。

（2）完善审计公告制度，加强对政府问责结果的利用，有效提升问责审计绩效。

国家审计公告制度是国家审计监督机制的重要方面和审计成果利用的重要方式，能改变公众和政府信息不对称局面，实现公众对政府的有效问责，成为连接政府和公众的沟通桥梁，打破代理人的信息垄断，有利于增加公众参与政府问责的机会，抑制政府的机会主义行为，提高政府的决策的科学性。

各级审计机关应利用审计公告这一有利武器，运用审计结果、信息的发布权，在国家法律规定的范围内向社会公开审计结果和相关信息，实现审计监督和社会监督、舆论监督三大监督职能的融合，起到1+1+1>3的效果，进一步提升审计绩效。主要应及时公布审计查实的违纪违规问题，引起公众对审计结果的关注，通过社会舆论的监督，使违纪违规行为得到纠正和惩罚，也利于获取新的审计线索；同时，国家审计公开让审计监督行为和审计结果也处于社会公众的监督之下，反过来促使审计机关加强对审计工作、审计项目的质量管理，强化审计风险预防机制，提高审计机关和审计人员严格依法审计、廉洁自律的自觉性，认真履行法律赋予的监督职责，提高审计的公信力。

（3）促进审计转型，适应问责制的要求

要深入实施问责审计，促进问责制实施，就必须转变我们传统的审计方式，引入绩效审计的新理念。传统的审计主要是强调国家机关、企事业单位财务收支和资金使用的真实性、合法性。对资金使用的效益性关注得不是很多。究其原因，主要是因为审计人员缺乏各行各业专业知识，同时绩效评价也缺乏标准的评价体系。所以，我们必须从两方面入手，促进审计转型，一方面要提高审计人员知识覆盖面，适应绩效评价的要求；另一方面，要加强研究，制定一套较为完整的评价指标体系。只有坚持这“两手抓”，才能有效推进审计转型，适应问责制对审计的要求。

参考文献：

[1]秦荣生.深化政府审计监督完善政府治理机制[J].审计研究，2012年第一期

[2]温美琴，胡贵安.论我国政府审计的环境变迁与职责重构.审计研究，2005年第6期

[3]温美琴，胡贵安.基于政府绩效评估视角的政府绩效审计研究.审计研究，2013年第6期