贵州省农村环境法治分析

陈晓玉

摘 要： 随着贵州农村经济的发展和农民生活水平的不断提高，贵州农村环境污染和生态破坏日益严重，农村生态环境的日趋恶化，严重影响了贵州农村的可持续发展。本文通过对农村环境污染状况的现实剖析，从法治的角度揭示了贵州现有农村环境立法、执法、司法等方面存在的弊端，试图提出一种适合贵州实际需要的法治化模式，以期建立环境友好、环境法治化的新农村社会。

关键词： 农村环境污染 防治 法治化

一、我省农村生态环境现状

贵州省委书记赵克志2014年1月15日在贵州省政协十一届二次会议开幕式上讲话强调：贵州在工作中要守住两条底线：一条是发展的底线，必须加快发展；一条是生态的底线，保护好青山绿水。贵州广袤的农村地区环境成为维护生态底线的最基本保障。然而，目前贵州省的农村污染治理情况并不容乐观，如何从法治的角度解决农村环境治理问题是当前贵州省必须面对的重大课题。

目前，贵州省主要是通过排污许可和污染物的总量控制对工业和城市的点源污染进行防治，而对农业面源污染没有管理监测和控制，致使农业面源污染的危害日益凸显，成为导致耕地退化、农村和农业内部环境恶化，影响江河湖泊水质、饮水安全、农产品质量与食品安全及对外贸易等的主要因素，制约农村经济社会的可持续发展，也威胁我省的环境安全。数据显示，和2012年相比，贵州省主要污染物排放量基本处于下降和持平趋势，但农业源的污染对我省环境造成的压力进一步增大。

（一）农业生产造成的农业面源污染日益严重

在贵州农村地区，由于长期不合理使用农药、化肥、农用薄膜及其他农业化学物质，农业面源与点源污染相比，面源污染的时空范围更广。《2012年贵州省环境状况公报》统计显示，2012年全省化学需氧量排放量332986吨，同比下降2.96%，其中工业和生活源排放量同比下降5.69%，农业源排放量则同比上升13.26%①。贵州每年化肥施用量近百万吨，利用率低于35%的全国平均水平；废旧农膜残留每亩平均达2.5公斤，部分高寒地区农膜的使用量更大，如威宁县年使用量超过一千吨，绝大部分农膜没有回收处理。由于回收率低和难于分解，直接破坏耕作层结构，造成耕地退化和作物减产。

（二）农村生活排放的垃圾污染严重

一方面，随着生活水平的提高，农村的生活垃圾在量上不断增多，而且由以前可被分解的蔬菜叶等变成了大量不可降解的塑料袋、废旧电池和金属等。另一方面，贵州大部分农村地区污染治理基础设施建设不到位且方法非常滞后。很多村寨没有专门的排水管网，雨污合流，生活污水乱泼乱倒，污水横流现象突出；生活垃圾大多数未经无害化处理就在村寨周边随便堆放，生活垃圾在雨水的淋溶作用下，将有害物质带入地表水或地下水体中造成对土壤、水体和大气的污染，导致严重的环境污染。

（三）农村畜禽养殖或散放散养污染严重

由于畜禽养殖业迅速发展，零散养鸡户在农村非常多，畜禽养殖布点上存在随意性和畜禽粪便、养殖废水处理措施不到位，给农村居住环境和饮用水源地带来了污染隐患。畜禽养殖业污染，目前贵州畜禽粪便年排放量已大大超过工业固体废物排放量，而处理率仅30%左右。

（四）乡镇企业排放污染物造成的大气、水、空气和土壤等污染严重

由于乡镇企业布局不合理，污染物处理率也低于工业污染物，乡镇企业所排放的废气、废水和废渣等已经成为影响贵州农村环境问题的最主要因素。

二、我省农村环境污染现状成因的法律分析

（一）立法层面存在不同程度的立法空白

长期以来，我国的环境监管的重点在城市和工业污染防治上，对农村生态环境的破坏和污染防治监管重视不够。目前，我国虽然制定并实施了《中华人民共和国水法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《环境噪声污染防治法》、《固体废弃物污染防治法》等法律，但是这些法律对农村环境污染防控规范得非常空泛，无具体操细则。例如在对农村生活垃圾的问题上，《固体废弃物污染防治法》第49条规定：农村生活垃圾污染环境防治的具体办法，由地方性法规规定。我国尚无系统的针对农村农业环境保护的法律环境保护法律或法规。现有的各层级法律法规中也存在立法空白。针对农村环境污染方面，如有关农村循环经济立法、土壤污染防治等方面，我国法律至今无作出专门规定。再次，我国现行立法是以城市化的工业社会为背景，针对环境污染主要立足于“末端控制”和“点源控制”的指导思想原则，局限于对污染物排放的控制和治理，对农业面源污染的控制所起作用相当有限。环境污染问题的区域性特别明显，各省、自治区、直辖市都要根据本行政区域的农村环境污染状况制定符合本地的地方行政法规。例如，广东、湖北等省相继出台了农村环境保护地方法规。贵州省尚未针对农村出台专门的地方法规，仅在2009年出台了《贵州省环境保护条例》，该条例对农村环境的规制仅是原则性的规定。

（二）农村环境执法不严及执法水平不高

1.环境执法存在执法不严的状况

近年来，贵州农村环境执法取得较大进展，一定程度上提高了农村环境质量。但实践中部分地区还存在地方保护主义和限制环境执法现象，有些地方政府和有关主管部门为了本地区的经济发展和经济利益，在急功近利思想的支配下，往往选择宽容本地企业违法排污行为的做法，从而牺牲本地区的环境利益。在全国环保专项行动督察组2013年抽查的贵州省，就发现，由于有关部门项目审批把关不严，造成低水平重复建设现象还很普遍；某些部门明知建设项目的手续不全，不符合国家行政审批手续，仍采取默许的态度对待，未能采取有效措施加以制止；某些地区对重点污染问题缺乏有效的办法和措施，监管不到位，措施不落实，甚至个别地区根本没有对策，听之任之；某些地方政府的有关部门未能正确履行自身职责，对不符合产业政策、污染严重的企业，取缔关闭的决心不大；在对污染治理设施的监管上，环保部门虽加大力度，但仍存在监管不到位的情况等。

按照我国《环境保护法》的规定，省、市级政府建立环境专门机构，工业较集中的县、镇一般也设立专门机构或由有关部门兼管，甚至在较大的工矿企业也设有环保科、室与环保专职人员。这意味着环境执法机构不仅包括国家及地方各级环保主管部门，还包括依照有关规定行使环境监督管理权的其他部门，如土地、矿产、林业、农业、水利行政主管部门等。在这种情况下，执法主体林立，执法权力和执法责任分散，管理权限分散，缺乏有效协调，不利于集中执法统一行使权力，反而造成执法混乱。

2.执法队伍水平有待提高

目前，贵州农村行政执法人员大多数未受过高等教育，法律专业的培训也很少，素质不高，执法水平低，这导致在农业执法过程中常常有违反法定程序的执法，适用法律条文不当和法律文书书写不规范等现象屡见不鲜。

三、贵州农村环境污染防治的法治化对策

（一）创建农村环境的法律法规体系和农村环境管理制度

为了弥补现有环保法律、法规对农村环境规治的不足，应逐步制定和完善有关农村环境的法律法规体系，围绕农业生产污染防治、农村工业污染防治和农村聚居环境污染防治系统地制定《农村环境污染防治法》，建立相配套的农村环境单行法律规范，如《农村清洁生产促进法》、《土壤保护法》等方面法律，在其中规定目前我国环境立法尚未规定的公众参与制度、建立农村生态补偿制度、农村环境产权制度，等等。

贵州省应尽快制定旨在预防和治理全省农村环境污染的《贵州省农村环境污染防治条例》。鼓励使用有机肥料，减少化肥、农药的使用，对发展绿色农业的产业进行扶植，并给予优惠政策。另外，贵州省应在全面把握本省农村环境污染防治实际情况的前提下，分别出台省级、市级、县级地方性环境保护标准。

（二）强化贵州农村环境执法评估方式

1.完善基层政府政绩考核指标体系

为了避免地方政府的政绩观影响阻碍环境执法的有效进行，应考虑完善基层政府政绩考核指标体系，将农村环境保护工作应当作为考核各级政府各个部门政绩的一个重要组成部分，有效地制止地方保护主义与部门保护主义，促进基层政府职能的转变。同时，环保部门应定期对农村环境问题进行定量分析，获得科学数据，完善农村环境保护的标准体系。

2.增强农村环境执法力量

应把我国农业行政主管部门职能范围内的众多执法机构归并成为一个综合执法，由当地农业行政主管部门对其进行管理，有利于集中行使行政处罚权，提高执法效率。同时，要不断提高各级农村环境保护执法人员的政治素质和业务素质，并加强领导、群众及行政监察部门的监督，使其能够在农村中和谐而有效地依法推进农村环境保护和循环经济、生态农业的建设工作。

注释：

①2012年贵州省环境状况公报

参考文献：

[1]蔡守秋主编.环境与资源法教程.高等教育出版社，2004.

[2]徐祥民主编.中国环境资源法学评论（2006年卷）.人民出版社，2007.

[3]吕忠梅.环境法案例辨析.高等教育出版社.2006年版.城乡建设.