公益事业单位改革浅析

徐丽丽

一、公益事业单位分类改革的思路

2006年中央编办制定了《关于事业单位分类及相关改革的试点方案》，2012年中共中央、国务院发布了《关于分类推进事业单位改革的指导意见》（以下简为《意见》），从这些规定中可以找到公益服务事业单位改革的思路与方向：以人为本，提高服务水平和效率，满足人民群众的发展需求；合理布局，整合社会资源，减少总体数量，节约财政经费；宏观调控，坚持去除事业单位行政化，加强规范化、法制化管理；购买服务，完善公共产品和公共服务的购买机制，提高其公共产品和公共服务的供给能力；定位职能，准确界定社会功能，强化公益属性；完善制度，制定人事管理、收入分配、社会保险等配套制度；加强党建，强化服务人民、服务社会的宗旨，促进其高效运行。

二、公益事业单位分类改革的难点

一是分类规范问题。《意见》将公益服务事业单位细分为两类：承担义务教育、公共文化、基础性科研、公共卫生及基层的基本医疗服务的为公益一类，在这些领域承担的都是基本公益服务；承担高等教育、非营利医疗等公益服务，可部分由市场配置资源的为公益二类。面临的困难主要有：第一，公益一类与公益二类的界限不清楚，基本公益服务和公益服务的判定标准难以把握，公益服务事业单位的公益程度难以评判；第二，公益服务事业单位划分为两类是否合理，是否太宽泛，分类依据为能否由市场配置资源及是否是基本公益服务太过于简单轻率。

二是配套制度问题。《意见》中提到了人事制度改革、收入分配制度改革、社会保险制度改革等制度政策。分类改革中行政职能如何转化，机构性质该通过何种方式改变，编制问题如何解决等都需要有配套制度做详细规定。改革的方向是不再保留承担行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位，这些单位的改革必然涉及到人员身份的改变，甚至出现一些分流情况，如何妥善平稳地完成改革任务，需要配套制度加强保障。

三是改革动力问题。第一，表现为被改革者害怕失利。从我区开展事业单位分类工作的实践看，很多单位期望“向上靠”，生产经营类想向公益服务类靠，公益服务类想向行政支持类靠，造成这种局面的主要原因是被改革者考虑将来的待遇会有不同。第二，表现为改革者的求稳心理。“稳定压倒一切”一直是我国政府部门奉行的信条，改革的执行者，尤其是编制部门面对着来自各个方面的压力，担心出现各种不稳定事件，甚至是上访事件，深层次原因是改革的执行者对改革的思想认识不足、执行力差、缺乏改革的勇气和担当。第三，表现为群众参与不足。改革的目标是提供更加公平公正的公益服务，群众应当是改革受益者，然而事业单位分类改革工作中群众的参与少之又少。

四是管理结构问题。我国大多数事业单位的管理结构参照机关，行政色彩重，政府直接管理多，微观干预多。《意见》中提出建立健全法人治理结构，探索建立理事会、董事会、管委会等多种形式的治理结构，健全决策、执行和监督机制，提高运行效率，确保公益目标实现。然而在替换根深蒂固的传统管理机构，建立运用新型管理结构时，必然会遇到来自各个方面的压力和阻力，很可能在较长时间内，面临“水土不服”而遭遇尴尬的处境。

五是绩效问题。公益服务都由政府出资举办的事业单位提供，公共产品和公共服务供给的质量难以比较，其自身属性也决定了难以量化考核。例如，我区目前已开展了卫生、教育领域的绩效考核工作，许多考核指标细则都是借鉴其他省份的实施办法，考核组成员也是由各相关部门抽调人员组成，没有真正以调研为基础建立考核指标，没有请社会力量参与到考核组成员中，考核的科学公平性难以保证。

三、公益事业单位改革路径浅析

一是完善配套制度。第一，法律制度作基础。我国关于公益服务事业单位的法律建设还很落后，远不能达到要求。必须尽快建立与完善有关公益服务事业单位的法律规章制度，建构适合公益事业发展的法律制度平台，保障我国早日建设完成公益服务的新格局；第二，财政制度作支撑。各级政府要加大财政对公益事业发展的支持力度，加快建立健全公共财政体系，调整支出结构，加大投入力度，着力构建财政支持公益事业发展长效机制。完善各项财经监督法规，规范财政监督检查秩序，使财政监督检查工作走向制度化、规范化、科学化；第三，绩效制度作保障。公益服务事业单位提供的产品和服务，要进行量化考核，认定是优良、合格还是不达标，与花费的资源和经费是否匹配，有没有达到预期目标，是否满足社会与群众的需求。

二是创新公益服务机制。第一，建立健全新型的事业单位法人治理结构。主要包括三个方面：首先组建好理事会。负责内部的制度制定、战略规划、重大事件、预算和决算等重大事项，依据有关规定履行人力资源管理方面的职责，并要监督运行。其次建立好管理层。负责具体事务的处理，并要向理事会负责，执行理事会的决议，定期对理事会报告工作。最后订立好规章制度。这是组织有效运行的载体，也是理事会和管理层的运行守则，是主管部门进行监督的依据。第二，健全监督机制。包括建立事业单位绩效考评制度、审计监督和舆论监督等。其中最为广泛的应当为社会力量参与的舆论监督，要建立机制，运用媒体舆论、行业协会、审计和评估对公益服务事业单位进行监督。第三，促进社会力量的广泛参与。完善相关政策，放宽准入领域，推进公平准入，鼓励社会力量依法进入公益事业领域。对社会力量兴办公益事业的，在设立条件、资质认定、职业资格与职称评定、税收政策和政府购买服务等方面，与事业单位公平对待，并切实加强监管，引导其健康发展。作者单位：济宁市兖州区编办 E：LQF

关键词：事业单位改革 公益类