我国粮食安全现状探析及对策研究

谭华

(武汉职业技术学院 商学院，湖北 武汉 430070)

一、粮食安全现状分析

(一)国内外粮食安全概念之比较

国际性粮食安全概念先后经过了四次完善，最初是联合国粮农组织(FAO)于1974年提出，“保证任何人在任何时候都能得到为了生存和健康所需要的足够的食品”；接着是1983年联合国粮农组织世界粮食安全委员会总干事爱得华·萨乌马提出，“粮食安全是能够确保所有人在任何时候能买得到并且能够买得起他们所需要的基本食品”；1996年的《粮食安全罗马宣言》中提出，“只有让所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得足够有营养和安全的食物来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物喜好，才实现了粮食安全”；在2001年世界粮食大会上提出的可持续粮食安全概念“要求无污染、无公害地向消费者提供增强健康、保证延年益寿的粮食和其他食物”。可以看出，粮食安全概念已逐渐从粮食产量对民众的满足程度发展到了关注粮食对消费者获取营养、提升身体健康水平等因素上来。

当今我国面临的粮食安全问题不同于一般的发展中国家，更不同于发达国家。应结合实际情况考虑保障粮食供给的途径和机制、能力和水平。针对粮食的安全状况还应有客观、科学的衡量标准，我国目前确定的粮食安全衡量标准为：粮食库存安全系数稳定在25%左右；粮食产量波动系数稳定在2%左右；粮食外贸依存系数保持在5%左右；粮食自给率保持在95%左右[1]；居民粮食CPI指数≤120.00。

(二)我国粮食安全现状分析

粮食市场零售价格与居民粮食CPI指数的时间序列比较。近年来我国粮食市场零售价格显著提高，从表1可以看出，居民粮食CPI指数一直以较快速度增长，并保持高位运行。把粮食零售价格与居民粮食CPI指数进行比较，可以看出，我国主要粮食市场零售价格连年上涨，幅度较大，由于粮食是居民生活必需品，需求价格弹性较小，粮食价格的大幅上升使得百姓的相对收入减少，生活支出费用加大。长此以往，会影响百姓的正常生活，甚至会影响我国的粮食安全。

表1 我国主要粮食市场零售价与居民粮食CPI指数比较

粮食市场供需状况比较。我国粮食生产已经取得连续8年持续增产的巨大成就，为我国粮食安全的国家战略提供了强有力的支撑。同时粮食消费量也一直在增加，但总体上粮食产量高于消费量[2]，基本能做到国民粮食的自给自足，见图1。但个别年份出现的粮食消费量远高于产量的现象，也说明我国短期粮食安全有风险。为此，我们要居安思危、未雨绸缪，采取必要措施保障粮食安全。

图1 2005～2012年我国粮食总产量、消费量比较

粮食进出口贸易量比较。从表2可以看出，我国的主要粮食在国际贸易中普遍扮演着进口的角色，尤其是玉米由原来的净出口变成了净进口，小麦在2010年甚至出现了“零出口”现象，大豆的贸易逆差一直以来都很显著。粮食贸易逆差的不断扩大为我国粮食安全的发展带来了潜在威胁。

表2 2006～2012年我国主要粮食进出口状况 单位：万吨

粮食生产波动系数和粮食自给率变化比较。如前所述，我国粮食产量总体呈增长趋势，但产量的增长并不意味安全得到保障，因为还要考虑供求结构及库存成本等因素。一般来说，粮食生产波动系数是从粮食生产角度来衡量粮食安全水平的一项重要指标。如在某段时间内粮食生产波动幅度较大，则说明粮食安全存在一定隐患。虽然我国的粮食自给率每年都达到粮食安全的衡量指标，但粮食生产波动系数由2006年的-2%变为2012年的14%[3]，变化幅度较大，粮食生产安全的风险在增加。也就是说，从长期来看，我国粮食的安全性较稳定，但由于生产条件的变化、自然灾害等因素，也有可能出现粮食短期的供需不平衡。

二、影响我国粮食安全的因素

(一)供需因素

资源约束。耕地是粮食生产最重要的基础材料，足够的耕地资源是粮食综合生产能力持续稳定增长的前提。然而，我国现有耕地资源不足，整体质量较差，低收益的领域占到2/3，生产水平低下；许多耕地在荒漠化的影响下退化严重；由于长期的开发，剩余的后备耕地大多质量较差，开发困难，很少有效使用。同时，作为粮食作物生长的后盾和保障的水资源也存在着时空分布不均、人均占有量低的现象，这都严重影响到现有耕地资源的有效利用，增加了粮食生产能力的限制，不利于粮食安全[4]。气候、生态环境对资源的影响也在日益加重。2005～2012年我国农业年均受灾率达到39.58%，成灾率达到20.56%，受灾面积大，成灾比例高，都对粮食安全影响严重。

农业基础环境薄弱。我国农业基础设施通过改革开放30多年的建设，总体来看取得了长足发展，但西部欠发达地区农业基础设施仍较落后，排水设施、蓄水设备欠缺，灌溉系统老化失修，模式粗放，使得水资源浪费严重，给农业生产带来了极大的风险。此外，农业总体科技含量低，规模效益低下，从农人员受教育程度低等都已成为影响我国农业可持续发展的重要因素[5]；农民外出就业门路增多，导致农民“弃农从工”现象普遍，农民数量不断减少，严重影响到粮食安全。

粮食需求总体呈刚性增长态势。近年来粮食消费需求增长较快，究其原因，一是随着人口不断增加，口粮的消费也不断增长。据统计，2000～2012年我国人口净增7348万人。若按每人年均消费口粮200千克、肉类20千克计算，粮食和肉类的消费需求分别净增1470万吨和147万吨[6]。二是大量农民进城务工，增加了城市的消费基数，他们从农产品生产者转变为纯粹的消费者，使农产品消费的商品量大幅增加。此外，随着城镇化建设的推进，农业生产领域缩小，不仅降低了粮食产量，而且还增加了需求。三是随着人民生活水平的提高和膳食结构的改善，我国畜牧水产养殖业快速发展，饲料用粮逐年增加。此外，随着制药、化工、酿酒等工业的发展，玉米等农产品的加工转化需求量明显增加，工业用粮量也在快速增长。这些因素都导致全社会对粮食的需求持续增长，粮食需求总量进一步扩大，对粮食安全产生了威胁。

(二)结构性因素

影响我国粮食安全的结构性问题主要是品种结构和区域结构的平衡问题，尤其是区域结构的平衡。我国粮食库存集中在主产区，占全国总库存量的70%，而主销区的库存不到10%[7]，远低于当地实际消费量。自粮食市场放开后，由于价格形成机制不完善、市场组织化程度低、跨地区大型粮食流通组织少，流通效率低、期货市场的品种少，化解市场风险的能力不足，粮食主产区与主销区产销矛盾突出。而品种结构和区域结构平衡问题又起着互补、叠加的作用。因此，从长远来看，结构性问题最终会因供求关系紧张而影响我国的粮食安全。

三、保障我国粮食安全的措施

(一)健全体制、完善机制，促进粮食综合生产能力的建设

加强对国际粮食市场动态及我国粮食安全状况的关注，建立粮食安全预警系统，为政府采取调控手段提供依据及建议。完善粮食储备制度，改革国家储备粮的轮换经营管理体制，改善储备粮品种结构和仓储能力，鼓励在粮食主产区发展粮食银行；配套制定相关的法律法规来确保我国粮食安全；适时调整粮食风险基金制度来解决粮食安全面临的形势变化，适当加大中央政府承担的比例，以缓解地方政府压力；通过对粮食主销区征收一定形式的粮食消费税，并从其占用的土地出让金中收取10%～15%的补偿金来补贴粮食主产区，以解决“产粮越多，包袱越重”的财政反差现象[8]，稳定国家粮食生产种植总面积,加强区域平衡发展。

(二)解决好“三农”问题，保障粮食安全

大力发展农业科学技术，提高粮食产量与质量。农业科技创新是农业可持续发展的源动力，是促进我国农业结构转型的有效途径。不断提高农业科技创新能力，加快科技创新成果的转化应用，为建设与发展“优质、高产、高效、生态、安全”的现代农业提供强有力的技术支撑，为保障国家粮食安全做好技术储备。提高农业科技创新能力需要重建农业科技创新体制，培育农业科技创新主体，加强农业科技创新的国际交流与合作，还需要健全农业科技推广运行机制。首先，对现有的农业科技推广进行完善，实现“以区县为中心、乡镇为枢纽、村街为重点、单户为对象”的四级推广网络[9]；其次，积极鼓励并培育发展各种民间农业科技推广组织，对有一定实力的农业科研企业、经济合作社和个体农户要大力扶持，让他们积极投身于农业科技创新推广活动。

严格控制耕地流失，加强基础设施建设，保障粮食稳定增产。随着我国工业化、城市化飞速发展，政府应正确处理城市化与耕地保护之间的关系，发挥规划对土地利用的统筹协调功能，健全耕地保护的经济利益机制。在耕地转为其他用途时，不仅要将耕地资源的经济、生态、社会等显现效益纳入市场成本，更重要的是，要将耕地对后代的价值考虑在内，从而达到制约耕地过度非农化、保护耕地资源的目的。同时，积极改善农田水利建设严重滞后的现象，建立农田水利建设财政投入持续增长机制，设立向粮食主产区合理倾斜的农田水利建设专项基金，保障主产区对我国粮食安全的贡献能力。建立以中央为主导、地方共同参与的多层次农田水利建设和管理维护体系，并鼓励受益地区的农民积极参与其中，从而使农田水利建设不断完善。

提高农民收入，充分调动农民种粮积极性。我国目前有2.94亿农户，其中以种粮为主的近1.7亿户，其收入的高低必然会影响到粮食安全。因此，应充分调动农民种粮的积极性，可有针对性地对他们建立政策倾斜和利益补偿的长效机制，来降低新的工农“剪刀差”。同时，在粮价的制定上要强化市场规律的作用，以市场供求规律为基准来确定粮食的最低收购价。当市场粮价较高时，政府对农民按市价收购粮食，对居民进行适当补贴；当市场粮价较低时，政府可适当提高收购价来增加对农民的补贴，居民按市价购买粮食。

(三)加强农业贸易，充分利用国际市场，实施“走出去”战略

自力更生是中国人民长期坚持的优良品质，但盲目实现粮食的自给自足，扩大和追求粮食生产和高产而破坏生态环境，最终会影响中国经济的可持续发展。同时，在粮食单产提高有限的情况下，一味追求粮食的过高自给率，势必迫使一些地方把有限的耕地和淡水等资源从经济效益高、比较优势明显的产业转移到经济效益低、比较劣势明显的粮食生产上，导致产品结构单一、产业结构升级艰难、财政负担不断加重，而阻碍我国城市化、工业化的进程。因此，加强农业国际贸易不仅有利于保障国内粮食的稳定供给，有利于优化农业资源的配置，改善农业结构，还有利于发展农产品加工业和扩大农业出口创汇。此外，鼓励国人去海外投资农业，推进海外农业开发，更能起到保障中国粮食安全、防范和化解粮食市场危机，调节国内粮价过快上涨的作用，为我国的资本输出提供一个重要窗口和渠道。

参考文献：

[1]林宇.国际贸易自由化过程中我国的粮食安全[J].福建农业,2011(9).

[2]潘旭东,马晓平.世界粮食危机背景下我国粮食安全问题探析[J].价格月刊,2010(12).

[3]王国敏,卢婷婷.我国粮食安全面临的复杂矛盾[J].社会科学研究,2011(5).

[4]赵黎明,李会宝,吴文清.中心城市粮食安全系统分析[J].山东社会科学,2010(8).

[5]陈飞,范庆泉,高铁梅.农业政策、粮食产量与粮食生产调整能力[J].经济研究,2010(11).

[6]杨学利.基于可持续发展视角的中国粮食安全评价研究[D].吉林大学,2010.

[7]李克强.管好粮仓 确保粮食安全[J].中国集体经济,2009(27).

[8]周迪.未来10年中国粮食储备合理规模预测[J].安徽农业科学,2010(26).

[9]秦雷鸣.权责一致 科学构建粮食法[J].中国粮食经济,2010(7).