我国城市群形成过程中的区域负外部性及内部化对策研究

卢伟

(国家发改委 国土开发与地区经济研究所，北京 100038)

一、前言

2013年中央城镇化工作会议提出，要优化布局，根据资源环境承载能力构建科学合理的城镇化宏观布局，把城市群作为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。因此，在城市群层面推动经济社会发展和资源环境承载能力相协调、相适应是我国城镇化工作的重要内容。依据系统论的观点，城市群是指在特定的地域范围内，若干不同性质、类型、具有相当规模的城市(子系统)在核心城市的带动下通过广泛、密切的经济和社会联系(系统内相互作用关系)所形成的城市集合体。在城市群的形成和发展过程中，集聚与扩散机制扮演着重要的角色。区域空间结构理论认为：集聚与扩散是区域空间结构由均衡→非均衡→更高层次均衡的重要动力机制。在城市群经济发展初期，区域空间结构呈现原始的均衡状态；进入工业化初期，原始均衡被打破，人口和产业向核心城市集中，呈现出核心—边缘结构；进入工业化中期，集聚因素作用不断加强，空间非均衡程度不断增强直至最大；进入后工业化阶段，经济集聚所造成的昂贵地价、过度拥挤、环境污染和交通不便等离心力抵消了集聚经济的正外部效应，集聚因素的作用逐渐减弱并导致集聚过程停止，核心城市的一些功能及其要素向外围扩散，扩散作用日益增强，区域内新城镇不断出现，形成城镇密集区，最终区域空间结构走向高层次的均衡。

行政边界对自然功能单元的分割和嵌套引发了区域的空间冲突，而空间冲突的一个直接结果就是形成了区域的外部作用。国外学者提出跨越经济体边界存在空间外部性(或称空间外溢效应)[1-2]，研究了知识扩散[3]、创新和贸易[4]、要素集聚[5]、污染转移[6]导致的区域(或空间)外部性，并分析了区域(或空间)外部性对区域间产业关联[7]、区域经济增长[8]等的影响。在国内，王昱等认为，在区域外部作用的地理过程中，由于区域利益边界与区域行政边界并不重合，不同的“行政—经济”区域会产生不同性质和程度的利益响应，并且这种影响不计入市场交易之中，由此产生了区域外部性问题[9]。孙平军等将区域的外部性归纳为三种主要形式：环境影响——大气污染物和水污染；生态产品和服务——清洁水、农林牧产品、生物多样性维持、碳汇及吸纳其他温室气体、防风固沙、调洪蓄水、涵养水源、生物迁徙等；发展关联——核心地功能(行政中心、基础产业、总部经济、人口聚集、交通枢纽等)、区域贸易、交通网络[10]。在界定区域外部性的基础上[11]，国内学者对矿业城市[12]、城市群[13]、生态脆弱地区[14]的区域外部性产生的原因及内部化的思路开展了研究，也有学者分析了过度区域集聚负外部性对区域总体福利的影响[15]。

在城市群这一大空间尺度的城市集合体形成过程中，随着集聚—扩散机制发挥作用，区域负外部性通过城市群核心城市与外围城市之间各种要素的转移和联系变化逐步显现。国内学者研究了城市群城市之间在生态产品与服务提供及补偿[16-17]、空间冲突[18-20]、污染密集型产业转移[21-22]、城市间发展关联[23-24]、跨界污染流动和转移[25-26]方面的负外部性，并探讨了在城市群层面通过区域协调管理和合作机制将外部性内部化的对策[27-29]，但这些讨论分散在不同研究领域，没有对城市群形成过程中区域层面的外部性及其成因进行系统分析讨论。未来20年，在我国辽中南、海峡西岸、关中、川渝、长江中游等地区还将形成一批城市群，如何在这些城市群形成的过程中最大程度地把区域负外部性内部化是实现以城市群为主体形态推进我国城镇化健康发展的重要问题。本研究在系统分析城市群形成过程中区域负外部性的基础上，对区域负外部性的成因及其内部化思路进行了探讨。

二、城市群形成过程中的区域负外部性

城市群形成过程中的区域负外部性主要包括几个方面：核心城市非农就业人口过度集聚导致的区域负外部性、核心城市污染密集型产业扩散导致的区域负外部性、城市生产生活空间粗放无序扩张导致的区域负外部性、外围城市污染反向转移和扩散导致的区域负外部性以及城市间经济社会发展关联程度变化导致的区域负外部性。

(一)核心城市非农就业人口过度集聚的区域负外部性

非农就业人口在核心城市的快速集聚是长三角、珠三角、京津冀等城市群发展的重要特征。在京津冀城市群，随着非农就业人口的进一步集聚，2010年北京市城市生活用水量达到最高值14.8亿立方米，占用水总量的 42.1%，成为北京市最大的用水主体，在北京市本市地表水和地下水资源量逐年减少的背景下，为保障北京市用水水质和防风阻沙，外围城市张家口、承德成为北京市的重要生态屏障和水源地，从而导致了核心城市人口集聚对外围城市生态产品和服务的区域负外部性，具体的表现就是张家口市自身森林和湿地生态服务总价值的53%被北京市占用[30]。同时，北京市还从远在京津冀城市群之外的丹江口库区调水，这使得南水北调和应急供水在2010年占到北京市总供水量的15.6%。而南水北调水源区为了保证调水水质水量，做了大量改善生态环境的工作，包括退耕还林(草)、荒地造林、治理水土流失以及关停污染企业等。这些措施在缓和受水区关键自然资本不可持续开采压力的同时，也增加了水源区承担的关键自然资本不可持续式开采的负外部性[31]。

在珠三角城市群，深圳市外调水量占供水总量的比例由2005年的67.7%上升至2012年的77.4%，其调水主要来自东江流域中上游的新丰江水库、枫树坝水库和白盆珠水库三座大型水库，这三大水库也是珠三角另一核心城市广州市的重要水源地，根据2008年《广东省东江流域水资源分配方案》的规定，广州(广州市东部及下辖增城市)、深圳从东江引水量分别占到两市总引水量的17.8%和21.7%，而地处东江流域上游河源市(东源县、和平县、龙川县、紫金县、连平县)和韶关市的新丰县则因为水源地保护的需要被列为广东省限制开发区，必须限制或禁止相关产业的发展以维护其生态服务的主体功能，有研究按照生态保护总成本法测算出广东省内东江上游六县生态保护直接成本达到5.4亿元，而水源保护区为整个流域的生态环境建设而放弃部分产业发展所失去获得相应效益的机会成本则远高于此[32]。

(二)核心城市污染密集型产业扩散的区域负外部性

外部性的一个重要特点是通过选择某种策略在时间和空间上进行风险转移。环境的可转移外部性意味着通过将环境风险转移到其他地点或通过时间转移到另一代，以便保护自己免受外部性的损害。这样发生时空转移也成了外部性存在的一个重要原因。近20年来，长三角、珠三角、京津冀等成熟型城市群污染密集型产业逐步由核心城市中心城区→核心城市郊区→外围城市→城市群腹地渐进式或跳跃式转移扩散，这改变了城市群核心城市和外围城市的污染排放格局。1990—2010年，长三角、珠三角、京津冀城市群核心城市工业废水排放量占比均呈大幅下降趋势，而外围城市工业废水排放量占比则快速上升，如表1所示。

表1 1990—2010年四大城市群核心城市和外围城市工业废水排放量占比变化情况(%)

(注：长三角城市群核心城市为上海市、南京市和杭州市，珠三角城市群核心城市为广州市、深圳市，京津冀城市群核心城市为北京市、天津市。数据来源为各市环境统计年鉴和城市统计年鉴)

在京津冀城市群，自2000年以来污染密集型产业已逐步由核心城市北京转移至河北省的外围城市，2010年外围城市污染密集型产业总产值占京津冀城市群比重达到了53.8%，长三角和珠三角城市群污染密集型产业的转移扩散速度要快于京津冀城市群。两大城市群污染密集型产业由城市群内部向城市群腹地转移的态势在2005年后日趋明显。在长三角城市群，2005年之前，江苏省的污染密集型产业在位于长三角城市群核心区的苏南地区仍呈现不断集聚的趋势，2005年苏南地区污染密集型产业产值占全省比重达到最高值(72.8%)，但至2010年则回落至63.8%，而位于长三角城市群腹地的苏北地区污染密集型产业产值占全省比重则由2005年的12.5%上升至2010年的18.6%[33]，这表明近年来苏南产业转型升级政策推动了该地区污染密集型产业转出，而苏北成为主要承接地。这种产业转移在加速长三角区域经济一体化进程、新增就业机会、缓解上海核心区的人口资源和环境压力的同时，也带来一定的环境污染的转移[34]。

在珠三角城市群，广东省的污染密集型产业在2000—2005年呈现向珠三角城市群不断集聚的态势，而2006年开始向珠三角城市群的腹地扩散。在2005年广东省出台了《关于我省山区及东西两翼与珠江三角洲联手推进产业转移的意见(试行)》后，珠三角城市群腹地区域污染密集型产业发展速度持续超越珠三角城市群，其中粤北山区污染密集型产业总产值由2003年占全省比重的最低点的7.8%发展到2010年的11.6%[35]。从珠三角各产业转移园的布局上看，珠三角产业向粤东西北地区转移的三条转移线路中，第一条由珠江下段向珠江上段的转移路线必然会增加北江、西江和东江的水环境压力。第二条由珠江下游(珠江三角洲诸河)向鉴江、漠阳江以及韩江的跨珠江水系转移路线使得污染源扩散到了广东其他水系，而这些水系由于流量较小和自净能力较差等原因，相同污染物带来的环境风险更大。第三条由珠江下游(珠江三角洲诸河)向靠海沿岸转移路线则可能带来沿海水环境的破坏。

(三)城市生产生活空间粗放无序扩张的区域负外部性

城市生产和生活空间快速扩张是我国城市群空间开发利用的一个主要特征。在采取圈层推进模式扩展城市内部空间的北京、上海，广州、深圳、成都等城市，内部空间缺乏高效率组织，发展中多出现“重中心、轻外围”现象，导致功能布局欠合理，中心城区人口和功能高度集中，生产空间侵占生态和生活空间的情况突出，同时生产与生活空间分离导致“大城市病”的出现。在采取村镇融合模式拓展城市内部空间的东莞、佛山、中山等城市，城镇化多为“自下而上”的过程，生产空间分布散、规模大，生活空间与生态空间被生产空间割据现象突出，各类用地功能混杂，自然生态空间受侵蚀日益严重，生态问题呈现区域化态势，大气、流域污染等问题影响的地区不仅仅是城市本身，同时也影响着周边城市乃至整个城市群的发展。

从城市群整体层面上看，区域负外部性的影响也非常明显。三大城市群空间格局既有向中心城市、交通干线和河口海岸集聚的指向性，但同时破碎化特征也十分明显，城市群功能空间总体质量不佳。城市边缘区无序蔓延，许多外围城镇沿道路发展，形成鲜明的“马路城镇”空间形态，过境交通与城镇生产生活互相干扰，城市边缘区的耕地、湿地、绿地等重要生态资源和农业生产资源受到严重侵蚀。在一些成长型城市群的城乡过渡地带，城市与乡村空间、建设用地与农用地空间竞争激烈，大量生态空间被建设用地空间所吞噬，自然山体、水体等生态空间被城市道路网分割较为严重[36]。这些生产和生活空间对生态空间侵占形成的区域负外部性导致了城市群生态资产总量的下降。

(四)外围城市污染反向转移和扩散的区域负外部性

在城市群经济社会发展初期，污染密集型产业首先在核心城市集聚，其排放的污染物随着城市群内部和城市群之间各类地理要素的跨区域运动对外围城市形成污染。随着核心城市经济社会发展进入工业化中后期，污染密集型产业将向外围城市转移，如果外围城市经济社会发展处于污染密集型产业逐步集聚的工业化初中期，双重作用将导致外围城市污染排放远高于核心城市，在地理要素的跨区域流动作用下，外围城市的污染将反向转移和扩散并对核心城市形成区域负外部性。

在京津冀城市群，近年来河北省重污染产能大规模扩张，加之2005年以来北京市高污染企业由中心转移到外围地区，再转移到周边的河北各市，推动京津冀城市群形成了外圈生产空间+内圈生活空间的空间结构，加之特殊地形条件的影响，河北省外围城市和腹地燃煤排放产生的二氧化硫向硫酸盐爆发式转化并受气流影响转移到核心城市，在静稳天气条件下不能扩散出去，一定程度上引发了核心城市大范围强雾霾天气，形成了区域负外部性。在珠三角城市群，外围城市东莞市、佛山市顺德区及中山市三角镇是珠三角重要工业集中区，且珠三角的主要火电厂群体位于核心城市广州市南部周边地区，使得广州市周边5市工业污染排放总量是其2倍以上，并且其排放的大气污染物随着高空环流输入到广州市辖区内，同样对广州市(包括中心城区、南部地区)的高空污染物浓度影响较大。

(五)城市间经济社会发展关联程度变化的区域负外部性

在城市群形成和发展过程中，城市与城市之间通过产业分工和合作、交通连接、人员和贸易往来形成经济社会发展联系。当城市间经济社会发展联系逐渐增强，核心城市对外围城市辐射带动能力提升时，区域正外部性显现，而当核心城市对外围城市辐射带动能力下降甚至抑制外围城市经济社会发展时，区域负外部性显现。

在我国三大城市群内部，核心城市和外围城市之间在形成发展带动机制和发展剥夺机制方面出现了分化。根据孙东琪等对京津冀和长三角城市群的研究表明，京津冀城市群核心城市和外围城市、外围城市之间、核心城市之间的平均产业联系强度都低于甚至远远低于长三角城市群[37]。在行政级别对资源配置发挥较大作用的京津冀城市群，一方面核心城市的高端产业很难在城市群内部形成带动和纵向合作，另一方面外围城市产业层次过低也难以对核心城市的高端产业形成市场需求和支撑，使得城市群核心城市和外围城市有限的合作多为浅层次的旅游、楼宇、养老、都市农业等，这导致核心城市对周边外围城市的辐射带动作用极小，使得外围城市产业结构长期由钢铁、石化、冶金、化工等高耗能、高污染产业主导，产业结构调整进展缓慢，资源能源需求居高不下和生态环境污染严重的局面较长时期得不到扭转，核心城市与外围城市的经济社会发展落差逐渐加大：2004—2010年，三项收入指标京冀边界两侧的巨大落差都在继续扩大，且差距增长率呈大幅上升趋势[38]。

三、城市群形成过程中区域负外部性成因分析

城市群形成过程中区域负外部性的成因主要包括几个方面：政府强大的资源配置能力扭曲了城市人口自然集聚进程、产业准入标准和发展成本消长推动污染密集型产业扩散转移、规划的不相容性和随意性打乱了城市群“三生”空间格局以及行政区经济阻碍了城市间经济社会发展关联程度提高。

(一)政府强大的资源配置能力扭曲了城市人口自然集聚进程

在我国政府资源配置能力与政府行政级别呈正相关的背景下，由于通常情况下特大城市和大城市较中小城市、城市中心城区较城市郊区和新区、城市群核心城市较外围城市行政级别更高，特大城市和大城市政府能够通过压低资源要素价格降低产业集聚成本，从而推动产业首先向其中心城区也即政府所在地集聚。同时，政府主导下的公共服务设施项目建设也进一步推动了优质公共服务资源向特大城市和大城市中心城区聚集。产业和公共服务资源的集聚带来了人口的集聚，而政府强大的资源配置能力在市场机制的基础上进一步强化了集聚效应，扭曲了城市人口自然集聚进程，导致了特大城市和大城市中心城区人口过度集聚现象的出现。这使得即便在成长型城市群如中原城市群，非农就业人口在各级城市(镇)内的空间密度也相对过高，产生明显的拥挤效应和非经济性[39]。当城市群核心城市人口过度集聚并突破城市资源环境承载能力时，由于核心城市行政级别较高，使其能够通过行政手段占用城市群其它城市甚至城市群以外的城市的自然资源和环境空间，从而在人口和产业集聚规模上超过甚至远远超过其资源环境承载力，因此对外围城市产生了区域负外部性。

(二)产业准入标准和发展成本消长推动污染密集型产业扩散转移

核心城市和外围城市、城市群腹地间产业准入标准和发展成本消长导致的区域产业竞争优势的消长转换是污染密集型产业扩散转移的内在根源，也是其转移的根本动机。随着我国城市群经济社会发展阶段的演进，因产业升级规律和环境治理的需要，经济社会发展水平较高的核心城市先后出台并实施了“腾笼换鸟”、“退二进三”等政策，提升了污染密集型产业准入门槛和发展成本，而在以追求经济增长速度、招商引资数量和就业目标为基础的现行的政绩考核制度下，经济社会发展水平相对较低的外围城市和城市群腹地城市对于能短期显著增加税收和促进就业、对政府带来种种好处的污染密集型企业往往展开激烈竞争，通过直接或间接降低产业准入门槛、提供补贴和税收减免等超国民待遇性质的优惠政策降低其发展成本，而这些超国民待遇的优惠政策往往忽视了对环境污染的预防，使得无论是这类产业的显性迁移还是隐形迁移都增加了产业承接城市的环境污染，形成了产业扩散的区域负外部性。

(三)规划的不相容性和随意性打乱了城市群“三生”空间格局

导致城市和城市群生产生活空间粗放无序扩张的原因有三个方面。首先，由于我国空间规划体系在规划编制主体、规划内容与主要任务、规划技术标准等方面存在差异，使得发改、规划、国土、环保等部门分别编制的经济社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划以及生态环境保护规划等多个规划相互“打架”，难以执行。2012年广州市因城市规划和土地规划不合导致无法使用或使用成本过高的地块就达到29万个，面积为935.8平方公里。其次，在片面强调和追求GDP发展速度的传统发展观的误导下，一些地方政府和领导对城市、产业、园区、新区发展战略和规划朝令夕改，在任期内竭尽所能粗放地、单一地扩大生产空间，随意更改生态空间范围，缺乏对城市跨界地区生态空间的统一规划和保护，逐步引发了空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等问题。第三，在城市中心布局工业的发展理念、乡镇企业兴起、企业办社会等历史原因形成的生产空间和生活空间混合布局，这些都导致城市内部和城市群城市间出现了生产空间扩张侵占生活和生态空间，生产和生活空间扩张破坏生态空间的区域负外部性现象。

(四)行政区经济阻碍了城市间经济社会发展关联程度提高

行政区经济是指由于发展地方经济过程中对原计划经济政府主导模式的路径依赖、对市场经济的认识有限、横向合作不足而呈现出各行政区对经济区进行分割的“不经济”现象。其具体表现包括设置区域行政壁垒对要素自由流动进行限制以推高要素流动与进入成本、对不符合城市发展要求的本地中低端企业进行保护和扶持，为提高政绩不惜推动产业同质化竞争、不愿负担能够使相邻地区和本地区同时受益的跨界地区基础设施建设和生态环境保护的成本、排斥建立促进区域共同利益最大化的合作机制等。行政区经济主导城市群经济社会发展的结果就是通过形成户籍及附着其上的福利制度限制城市人口要素自由流动和城市非核心功能自由转移，通过形成由城市中心城区→新区→城市跨界地区的财政资金和重点项目配置强度递减机制阻碍城市跨界地区基础设施互联互通和生态环境一体化保护，通过扭曲要素价格、财政补贴等方式对本地企业扶持并阻碍外地企业和产品进入本地市场影响区域产业分工合作，这些手段都影响了合理的产业梯度建立和城镇体系完善，阻碍了城市间经济社会发展关联程度提高，导致核心城市对外围城市形成了发展剥夺的区域负外部性。

四、实现城市群区域负外部性内部化的对策措施

(一)建立功能、成本和政策导向型疏解机制

对于解决核心城市非农业人口过度集聚导致的区域外部性问题，目前形成共识的治本之策就是疏解城市特别是中心城区的非核心功能、次要功能和过度集聚功能从而达到疏解人口的目的[40-42]，而疏解的最终目标在于提升城市群的综合竞争力。但争议更多的问题是需要在多大范围内疏解这些非核心功能，需要采取集中疏解还是分散疏解的方式。John M.Quigley认为，土地成本和运输成本、城市生活和较高密度所带来的未被定价的外部性、影响城市化收益的显性公共政策三个因素会限制城市的规模并影响城市规模的效率[43]。以此为基础，本研究认为疏解核心城市功能的关键在于建立三个机制，第一，建立“功能导向型”疏解机制，通过重新明确核心城市不同区块的城市功能，界定近期、中期和远期需要分别向核心城市郊区、新城以及外围地区疏解的功能，确保核心城市功能疏解和外围城市功能承接均符合自身发展阶段；第二，建立“成本导向型”疏解机制，逐步扭转核心城市中心城区不能反映市场供求关系的水、能源、土地、公共交通等公共产品和服务的价格体系，提高潜在移民进入的边际成本，提升产业环境准入门槛，推动劳动密集型产业、中低端的产业、中高端产业的加工制造环节向城市郊区、城市跨界地区和外围城市转移；第三，建立“政策导向型”疏解机制，采取以增量调整带动存量改造的方式，发挥公共投资导向性作用，大力推动核心城市教育、医院、商业、物流和公交场站等城市优质公共服务资源投向核心城市郊区、新城和城市跨界地区。同时，鼓励核心城市产业园区与外围城市园区共同发展“飞地经济”和科技成果转化基地，从而实现产业增量扩张，并在产业合作上建立基数不变、增量分成的利益分配和共享机制。

(二)建立城市群资源产权交易制度

对于核心城市非农就业人口过度集聚突破本区域资源环境承载能力而需要利用区域外资源的情形，一种讨论较多的内部化的解决方案在于建立政府间的横向生态补偿机制，但由于一般情况下核心城市和外围城市行政级别相差较大，特别是当核心与外围城市分属不同省份管辖时，难以开展公平对等的谈判，双方往往会在补偿标准等问题上难以达成一致。实证研究也表明下游地区应支付上游地区总补偿金额度远远超出下游支付意愿总额[32]。事实上，目前出现的因区域外部性而争论是否需要进行“生态补偿”的案例往往不是严格意义上的生态补偿，如北京对张承的补偿模式实质上是水权交易，安徽和浙江两省关于新安江的补偿模式实质上也只是“纵向生态补偿+治理补助+污染赔偿”，不具有可复制性和推广性。

横向生态补偿难以推进的真正原因在于资源环境的产权不清晰。由于产权不清晰，下游地区可以通过行政手段要求上游地区牺牲自身用水需求以保障其用水需求，而上游地区也可以拒绝众多高污染高耗能项目导致其发展权受限为理由要求下游地区支付多多益善的补偿并为其经济发展落后埋单。因此，如果从资源产权交易而不是生态补偿的角度来消除区域负外部性，应率先在长三角、珠三角、京津冀城市群健全自然资源资产产权制度和用途管制制度，特别是对跨行政区河流、湖泊、森林、滩涂等自然生态空间进行统一确权登记。

以此为基础，综合借鉴北京—张承补偿模式、新安江补偿模式、东阳—义乌的水权交易模式，对于相邻两省(市)的流域上下游水权交易，在水权初始配置的基础上，对于初始配置权之外的下游地区要求上游地区对其新增的供水量，建立包含用水结构调整成本、耗水企业关停成本在内的全成本供水价格体系，对于跨区域和跨流域调水，建立包含生态移民成本、生态建设成本和关停企业失业人员补偿成本在内的全成本调水价格体系，同时，建立供水和调水水质保障经济激励和惩罚机制，明确上游地区或调水区供水水质超过协定目标或不能达到协定目标时的奖惩措施。

(三)建立城市群污染减量转移机制

金祥荣等研究表明，欠发达地区通过降低环境门槛以吸引工业企业的政策只会强烈地驱逐低污染的“清洁”行业，吸引大量高污染的“肮脏”行业，却无助于扩大当地的工业生产，也使当地承受了大部分由环境污染导致的福利损失[44]。因此，在城市群污染密集型产业由核心城市向外围城市转移的过程中，必须建立污染减量转移机制，在承接产业转移的过程中应在市场准入和技术准入方面设置准入门槛达到污染减量转移的目的。

在市场准入上，外围城市应根据区域经济发展水平和资源禀赋优势，从自身优势产业链条延伸和产业集群培育角度出发因地制宜地承接核心城市产业转移，从而通过产业转移达到核心和外围城市功能优化和错位发展的目的。在技术准入上，外围城市应建立由投资管理部门牵头，国土、环保、安监等部门参加的联审制，对于按照核心城市标准属于被淘汰的落后产能设定转入技术门槛，对转入企业实行严格审查，对于达不到土地利用、能源节约、污染排放等技术门槛的企业拒绝转入。

同时，对“两高一资”企业的转移承接地选择尤为重要。对于地处水资源匮乏地区的城市群，“两高一资”大型企业的转移应向水资源较为充沛或通过技术手段获得再生水资源的地区转移，对于地处生态相对脆弱地区的城市群，“两高一资”大型企业的转移必须考虑承接地的生态环境容量和承载能力。在转移过程中，对于技术水平和节能环保要求不达标的企业限期整改，整改不达标的采取关停和吊销营业执照等措施，对于技术水平和节能环保要求达标企业引导其向同行业企业集聚地区转移以便进行集中监管。

(四)建立城市群“三生”空间优化机制

城市群是一定地域范围内城镇高密度发展的地区，在推动城市群形成过程中应防止城镇连绵开发，划定城市之间的控制地带，严格限制控制地带的建设活动，形成集聚发展、开敞有致的城市群空间结构形态。在优化城市群生产生活生态空间方面，国内在城市群层面开展了许多实践，如珠三角绿道网络建设、长株潭生态绿心保护、成都市依托绕城高速开展的环状生态区建设等。

对于京津冀等成熟型城市群，优化城市群生产生活生态空间的重点任务应从更适宜生产的国土空间地域单元，向既有利于高级生产的国土空间、同时也是最适宜生活居住的国土空间提升。约束城市群核心城市生产空间和生活空间的无序蔓延，提升外围城市生活空间承接核心城市生活空间人口外溢的能力，避免核心城市生产空间对外围城市生态空间的过度侵占，降低核心城市存量生产空间资源能源投入和对生态环境形成的压力。逐步恢复农田、林地、水系等生态系统，率先打造城市群层面区域——城市——社区一体化的面向居民生活服务的生态网络系统，一体化建设连通全域生态廊道和斑块，控制外围城市生产空间扩张对城市群跨界生态空间的侵占，争取在外围城市生产空间比重提升的同时，区域生态环境质量有所改善。协调农业建设布局与绿色开畅空间的合理配置，提高农业生产基地功能同绿色生态空间功能的复合水平。

对于山东半岛等成长型城市群，应借鉴国外“城市增长边界”的经验，以精明增长的思维进行城市土地管理，在规划期限内设置“区域增长边界”弹性地调控区域开发规模和节奏，推动城市层面的“三规融合”或“多规融合”。在生产空间小幅增加的前提下推动核心城市国土空间向更有利于高级生产的方向升级，推动核心城市和外围城市生产空间的对接融合，增强外围城市对核心城市生产空间置换能力，避免核心城市对外围城市生产空间的单向转移。引导城市与城市之间按照轴向带状扩展模式扩展，避免圈层式空间扩展模式，引导产业和城市空间发展过程中采用“极核—串珠模式”，尽量避免“连绵模式”，积极培育中等规模城市。规划城市群各城市生态空间与城镇建设空间相互穿插，防止人工建设切断完整的海陆生态体系，依托河流、大型工程、交通道路沿线以及城市内部街道构建以楔形、带形、片状为主要形式的生态空间，为实现一体化建设廊道组团网络化城市群生态空间结构奠定基础。

(五)建立城市群区际利益再平衡机制

打破行政区经济、推动城市群经济社会一体化发展、缩小城市群内部各城市经济社会发展落差的关键在于构建区际利益再平衡机制。区际利益再平衡机制包括政府驱动机制和市场驱动机制。对于行政区经济对市场分割严重、国企比重大、政府对资源配置作用强的地区，或者城市群内各城市分属不同省域范围的地区，区际利益协调难度大幅提高，核心城市和外围城市的经济发展落差出现了加大的趋势，各城市产业同构的现象没有得到缓解，城市群的形成和发展进程受到严重阻碍。在这些地区，区域合作以政府间的合作较多，而企业和非政府组织间的合作较少[45]，且由于隶属于不同的省级行政单元且各省间GDP竞争并未减速的背景下，通过联席会议等形成的区域行政协同机制有效性大打折扣。对于这些地区，缩小城市群城市间经济社会发展落差和实现区际利益再平衡的关键仍在于充分发挥市场机制配置资源的作用和激发企业及民间合作的积极性，但这些合作的前提在于，各城市的政府能够推动跨界交通一体化连接、缩小跨市医疗、教育等核心基本公共服务的绝对差距，以及共同保护生态环境和治理跨界污染，从而为产业、城市功能和人口在区域范围内的自由迁徙奠定基础和创造配套环境。因此对这些地区，政府驱动机制必须先于市场驱动机制发挥作用。

在这些地区，城市群区际利益再平衡的政府驱动机制包括：第一，由更高一级的行政单元如中央政府成立区域协调发展委员会或领导小组，统筹研究制定城市群经济社会发展规划，指导和推进相关规划的实施工作并协调解决规划实施中的重大问题；第二，参照欧盟结构基金和凝聚基金运作模式，由中央政府、各省(市)政府依据各地地区生产总值或财政收入规模按比例共同出资设立区域发展基金，在综合评估各市申报项目对提升城市群综合竞争力的效用基础上，每年筛选一批区域经济社会效应显著的项目进行重点支持，并对城市群内跨界地区和欠发达地区基础设施建设、欠发达地区优质公共服务设施建设以及治理跨界污染和保护生态环境等项目适当倾斜，领导小组下设办公室重点审查基金使用和落实情况，确保基金使用效率；第三，建立对城市群发展规划进展情况的年度考核办法，对城市群范围内各省(市)政府部门和领导小组成员单位规划工作方案任务和工作计划落实情况进行年度考核，对不能完成下达目标的省(市)和部门由中央政府直管的区域协调发展委员会限期整改，确保规划顺利推进。

在政府驱动机制推动欠发达地区交通基础设施和公共服务条件改善的同时，应逐步形成推动区际利益再平衡的市场驱动机制。第一，充分发挥各市行业协会作用，通过成立产业合作联盟、开展行业技术和产品交流会、签订产业合作协议等方式，推动和引导城市群各市产业发挥各自优势，强强联合、长短互补、合作发展；第二，通过推动政府行政机构改革、试行大部门体制和扁平化管理，改善营商和创业环境，不断激发欠发达地区民间经商和创业积极性，形成各城市民间商业交流和合作的良好氛围；第三，重视和发挥非政府组织作用，通过共同举办各类文化艺术交流和宣传活动，缩小地域文化差异，培育和营造区域文化的认同感和自豪感，推动区域文化融合，为产业合作和人才交流打造良好的文化软环境。

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