州立法视野下美国转基因食品标识政策的可能变化与展望

茆 巍，刘 博

(1.华东政法大学 科学研究院，上海 201620；2. 中国社会科学院 亚太与全球战略院，北京 100007)

转基因食品是当前一个公众关注的话题，而作为转基因重要推手和最大种植国的美国，其一举一动自然更值得人们关注。自去年五月以来，美国相继有州出台转基因食品标识法。这对美国相关政策有何影响，乃至对全世界转基因食品贸易、对我国造成何种冲击，都不能不引起学人关注。笔者窃以为，全球转基因食品政策的一个重要分水岭时代可能即将到来，对其作出及时研判、科学预对，具有重要的前瞻价值与时代意义。

一、美国转基因食品政策概览

据国际农业生物技术应用服务组织(ISAAA)资料，2013年全球转基因作物种植面积己突破1.752亿公顷，同比增长3%。而美国该年转基因作物种植面积则突破7010万公顷，是目前全世界转基因作物种植面积最大的国家[1]。除主粮小麦未批准转基因种植外，主要经济作物大豆、玉米、棉花、油菜等都在美国得到广泛种植，目前90%的美国玉米、大豆都是转基因[2]。与有些国人臆测的美国人不吃转基因不同的是，美国商店销售的加工食品中4/5也都包含有转基因[3]。

与大规模种植、推广相配套，美国坚持的是自由标识政策*转基因食品标识传统有强制标识与自由标识，此外还有其它分类，本文采用传统分类法。相关分类比较详见欧阳邓亚：《我国转基因食品标识制度法律问题研究》，华中农业大学硕士学位论文，经济法学，2011年，第3—4页。。对于美国生产者、销售者来说，转基因食品是可标识也可不标识的(实际上就是不标识)，消费者如果要购买非转基因食品，其通常的选择只能是选择直接标识有“非转基因”标志或“有机”标志的食品。但这二者，都要经历严格的审查与认证。依规定，“非转基因”的标识必须经过行政机关的检测，确定其真实性，并且还不得具有误导(如声称比转基因食品更优秀、健康等)与欺诈，否则将面临被起诉的可能[4]。而美国的“有机”食品标识则需经过更严格的认证，但是，美国“有机”标识非常复杂，即便是能印有“美国农业部有机认证”(USDA Organic)字样的也不能绝对保证不包含转基因，因为该类标识下只有“100%有机”是绝对有机，而“有机”只是以不小于95%为标准*依NOP(National Organic Program)标准，另两档标识分别为“有机制造”(不小于70%)、“有机成份”(低于70%但包含有有机成份)，但这两类不能有“美国农业部有机认证”字样。参见：汪小霞，叶可辉：《我国有机产品标准与美国NOP标准对比分析》，《陕西农业科学》2011(2)，第191—192页；Paula Kim, “Lanham Act Implications of the ‘USDA Organic’ Label”, 2014, http://www.stlr.org/2013/02/lanham-act-implications-of-the-%E2%80%9Cusda-organic%E2%80%9D-label/，2014年6月9日访问。。故对美国绝大多数消费者来说，每天的日常生活都在与转基因打交道。

美国之所以对转基因食品如此宽松，是与其政府特别是美国食品和药物管理局(FDA)的态度有关。FDA持“合理的科学原则”，认为对于食品的监管应立足于产品，而非过程或方法，从这个视角来说，转基因食品同样是碳水化合物、蛋白质的综合构成，故其与非转基因产品是“实质等同”的。所以对其上市，FDA采取的是“自愿咨询”这一宽松程序，除非在生产过程中有类似过敏问题等重大理由，转基因食品不需要接受FDA的全面科学审查，也不需要进行上市前的风险评估[5]。至于标识，在1992年FDA发布的《来源于新的植物不同性的食品的政策申明》中，表明其立场为：“本局没有发现任何信息显示来源于新技术的食品和其他食品在任何有意义的方面存在不同，或者作为一个整体，来源于新技术的食品比传统育种食品会产生更大的健康关注。由于以上原因，本局不认为新技术本身是一种实质信息，不要求在食品标识上进行揭示[4]。”按此标准，除与传统食物有重大不同，以至于旧名称不适宜再使用，或食品成份有重大不同，或含有致敏成份等时，才需标识外，其它情形均可自由决定标识与否。

美国的上述立场是与欧盟截然对立的，欧盟坚持的是“风险预防”原则，在上市上，实行的是双重审批制，即需成员国和欧盟委员会双重审批；在标识上，实行强制标识原则。美国采取这个立场的原因是多方面的，既有为扶持相关生物产业战略上的考虑，也与相关转基因巨头与政府紧密联系的“旋转门”(指相关企业高管与政府高官的互换)公关战略有关。但不管如何，美国的相关产业确实获得了巨大的成功。1991 年，美国确立了转基因农业的国家战略[6]，在政府的大力支持下，生物技术产业获得了极大发展。目前，美国拥有世界上约1/2的生物技术公司和1/2的生物技术专利，美国生物技术产品销售额占全球生物技术产品市场的90%以上[4]。其巨头孟山都几乎成了转基因食品的代名词。

二、美国州立法对自由标识政策的突破

对于美国政府的上述政策，国内反对声音一直未曾中断。既然转基因食品在科学上的证据无法最后予以否定，那么表面中性的标识政策就成了运动的焦点与突破口——这对于普通消费者来说，至少是个可实现由脚投票的便利的不二法门。因此，自1999年开始，就有议员在国会上提议《转基因食品知情权法》，但连续多年均未获通过[4]；2000年，非营利性的组织生物整体性技术测试国际中心联盟还发起了The Alliance for Bio-Integrity v．Shalala诉讼，以消费者利益保护和宗教信仰自由等为由，要求实行强制标识，但以败诉告终[4]。

在这种情形下，反转组织逐渐将精力放在了州立法层面。2002年，俄勒冈州就曾欲以公民投票创制的方式来通过相关法案[7]。加利福尼亚和华盛顿州也分别曾在2012和2013年试图通过同样方式创制相关法案，但也均以失败告终[8]。但是，自2013年5月起，相关形势却发生了明显逆转，突破口终于得以打开，这个变化发生在美国东北部，且目前已有三州通过转基因强制标识法案。

这三个通过立法的州，依其时间先后分别是康涅狄格、缅因、佛蒙特。其中，康州法案于2013年5月底通过，6月25日州长签署[9]；缅因于6月初通过，2014年1月州长签署[10]；佛蒙特州则系2014年4月由参议院通过[11]，5月8日由州长签署[12]。

这三个州法案都有相似之处，作为标识法最核心的是，对本州相关转基因食品法必须强制标识，并规定了处罚细则。三者于此规定基本相同。首先，其规定了标识产品范围与内容，如康州是如此规定：对于批发而非零售者，在附随货物运送的账单上标明“通过基因工程制造”；对于零售商，要求在包装外清楚标明“通过基因工程制造”；对于原始农产品，视情况在包装外或附随账单、发货单上，或零售货架、零售容器外清楚标明“通过基因工程制造”；对于种子，在盛装容器或其它能够反映其所有者的标识处标明“通过基因工程制造”[13]。

其次，对于具体标识要求规定需明显清晰，仍依康州规定举例，其要求是：应和反映食物营养标签单上有关告知成份的说明一样，用同等大小的字体来标明。并规定，如果构成以下情形，则为错误标识：任何被政府部门要求的声明或标识，同其它声明相比不够明显的，并且普通个体者在日常消费、使用环境下需依赖此阅读、理解的[13]。

对于具体罚则，三州规定一样，要求任何被发现违法者将按每件商品，处以每天不超过一千美金的民事罚款。每件商品的计算不是按照同一类商品的包装数来计，而是按照商品类别来统计。但是对于下一环节销售者，如果信赖上一环节提供的账单、发货单上有关转基因食品标识但后者未提供的，则不受处罚。

三州法律另一引人注目之处在于都规定转基因食品不得被称为“自然的”。康州《转基因食品法》关于此定义是：“自然食品指下列食物：(A)没有通过防腐剂、抗生素、人工合成添加剂、人工香料、人工色素处理；(B)没有通过某一处理过程使该食物营养成份显著减少；(C)非是如本法第二部分规定的转基因的。对一食品进行的萃取、净化、加热、发酵、浓缩、脱水、冷却、冰冻就其本身而言并不妨碍该食品定性为‘自然食品’”[13]。

三部法律之间的明显不同之处在于，康涅狄格与缅因州都规定有“触发条款”，即法案需满足一定条件后才能生效，而佛蒙特州则无。康涅狄格的“触发条款”是要求东北部九州中有其余四州通过了与该法相一致的转基因食品强制标识法，其中一州须与康州相邻，且相关通过州人口总计需达到2000万(以2010年人口统计为基数)[13]。缅因州则规定需五个其它州通过类似法案，且人口总计也达到2000万[14]。但是，佛蒙特州则无要求，直接规定两年后即从2016年7月1日起正式生效[15]。

对比欧盟，可以看出三部法律对其仿效性是很强的，三者不仅规定了强制标识，而且采信了欧盟的阀值标准，即要求转基因成份达到0.9℅的就应予以标识，这是目前公认的最严格标准，而日本等国是5%*对日本需补充说明的是，日本国内除三得利公司的转基因玫瑰外，没有转基因作物的商业化种植，参见黄志强：《对话实录：日本人强烈不愿买转基因食品》，《东方早报》，http://www.dfdaily.com/html/51/2014/3/18/1131064.shtml，2014年7月8日访问。。但是，在某些地方较欧盟略有松动，如欧盟有保息保存要求：每个转基因产品的经营者都必须向下一个在生产和分销链条上的经营者提供产品含有转基因生物的信息，该转基因产品的接受者还必须将有关的资料自交易发生之日起保存5年(接受者是最终消费者的除外)[4]。而三个州在信息保存时间上并没有类似时间性规定。又如在标识范围上，酒类、餐馆食物按欧盟规定都要标识[4]，但这些在该三州规定中都属于免除标识的范围。

三部法案的通过在美国转基因食品立法史上无疑具有突破性意义。强制性标识的采用，意味着对FDA“实质等同”原则的否定，因为只有不等同才需标识，如等同何须区分？它事实上将原来的成本负担方式一定程度上逆转了，原来按规定，要标识的是“非转基因”而非“转基因”，但是对于广大传统小农场主来说，这是无力负担的，现在则通过对“转基因”的强制标识，直接将成本卸载到了生物科技公司及种植大户身上，仅此一点，对于转基因企业就是不利的。

其次，关于转基因食品不得被称为“自然的”规定直接打击了转基因巨头未来的立法构想，这是多年来FDA迟迟未对此明确表态的[8]。如果说强制性标识因与FDA的政策声明不符等，可能引发下文将分析的违宪诉讼，此处则因无联邦法律作出规定，属于权力管辖空白地带，则相信日后无论是联邦层面如何立法，转基因食品再定义为“自然的”都是很难之事了。这又从另一环节将转基因食品与传统食品作了立法上的区隔。

再者，三部法律明显会刺激其它州加快立法进程，并为相关国会提案通过形成铺垫。这种激励作用仅从前两部法律规定有“触发条款”而佛蒙特不规定就可明显看出，而佛蒙特州刚刚于2012年因孟山都公司以提起诉讼为由中止了相关立法进程[16]。据全美州议会联合会统计，已有三十个左右州正在考虑此类强制标识立法的问题[16]。目前，在东北各州中，因纽约州人口最多*东北九州中人口最多的是纽约，达到1900多万，康州人口300多万，缅因132万，佛蒙特62.5万。参见：康涅狄格州，维基百科，http://zh.wikipedia.org/wiki/%E5%BA%B7%E4%B9%83%E7%8B%84%E5%85%8B%E5%B7%9E#.E4.BA.BA.E5.8F.A3，2014年4月1日访问；Jacqueline Wattles, “Connecticut Still Alone On Passing GMO Labeling Bill”.，易满足康州与缅因规定的“触发条款”的缘故，已成为了反转运动立法争夺的焦点，相关提案也获得了议会的消费者事务和保护委员会支持，可以进入付诸表决程序了[17]。此起彼伏的州立法运动必将为全国性的强制性标识法出台打下基础，反转组织食品安全中心和其它支持强制立法组织正在提出代号为HR 1699/S 809的法案要求国会审议[18]。

三、美国州立法命运与前景之分析

立法的变动，代表着利益格局的重整，转基因巨头当然不肯善罢甘休，在2013—2014年东北三州相关法案通过后，即不断传来转基因巨头将会发动诉讼的声音，对此缅因州的司法部长坦承该州将面临法律诉讼[19]，佛蒙特州还专门准备了150万美金的诉讼经费[20]。这里的诉讼，是指违宪诉讼。美国实行的是三权分立，议会有立法权，行政首脑(州长、总统)有否决权，法院有裁决违宪与否权。现在三州法律都已经过议会通过、州长签署，对于转基因巨头来说，只有两条道路能改变形势，一条是提起诉讼，冀望违宪审查胜诉而挫败反转组织立法运动；另一条是加紧联邦层面立法，通过联邦法律的“先占”(Preempt)取得对州立法的胜利。所谓“先占”，是指基于美国联邦体制，州虽有较大的立法权，但如果联邦法律作了明确的统一规定，则州法归于无效。这两条道路对于转基因巨头来说各有利弊，但综合看来，似不能说居于非常有利之地位。

(一)关于违宪审查的分析

是否违宪，涉及到多个条款，主要者一是美国宪法第一修正案保护的商业言论自由问题。近年来美国联邦法院认为，商业言论自由的重要性虽然低于政治言论自由，但其重要性也应受到宪法保护。一是潜伏商业条款(Dermant Commerce Clause)。依美国宪法规定：“国会拥有调整同外国、州际以及同印第安人部落之间的权力”。该条既从正面赋予了联邦调整州际商业的权力，也从反面对各州自行调整州际商业予以禁止。它实际上具有防止各州商业立法上自行其是、诸侯割剧的作用。三州法律虽然规定的是本州转基因标识问题，但事实上商品是流通的，它的影响远及于本州之外，因此归于该条调整是必要的。

从先例上看，三州法律似居不利地位。首先就商业保护自由来说，在1996年的InternationalDairyFoodsAssociationv.Amestoy一案中，也是佛蒙特州，试图要求所有使用重组牛生长激素(rBGH)的牛所产牛奶予以标识，但是第二巡回上诉法院认为该种牛所产牛奶并没有发现有任何健康危险，也不能发现其与传统牛奶的不同，为此，强制标识并不能提升政府在其中的实质利益，消费者的知情需要与忧虑本身不能构成政府利益的坚实理由，政府因此也不能强制生产者提供他们所不愿提供的信息[21]。其次，就潜伏商业条款来说，是否违宪，主要从两个方面来判断，一个方面要看是否对州际商业和州内商业构成区别对待，如果构成即属歧视，本身即属违宪，这一点三州法律是没有问题的；此点通过后，则看另一方面，那就是“本州的利益是否超过了附随给州际商业的负担”，并同时考虑是否会有负担稍轻的方案可以替代[7]，此即判例中确立的Pike平衡测试规则。三州法律保护本州公民健康与福祉当然是自身之警察权限(美国之警察权限与我国不同，公共卫生之类皆可纳入)，但是依FDA官方观点，转基因食品与传统食品是没有实质区别的，此时在保护公民健康的托词之下，动用州的权力对其予以规制，是有疑问的[7]。

但是，这两点都是可以争辩的。首先，先例当然要遵从，这是美国普通法的特点所在，但永恒适用的先例也是不存在的。“只有那些追求虚幻的人，才会使宪法象米堤亚人和波斯人的法律那样一成不变，才会反对不是出自一个刻板模子的宪法解释。稳定性和可变性是法律的一对孪生姐妹[22]。”其次，本案可适用的先例其适用性本身就在变化。就InternationalDairyFoodsAssociation一案来看，它当然是限制了州的标识权，但是该案援引的更早之先例是1985年的Zaudererv.OfficeofDisciplinaryCounseloftheSupremeCourtofOhio，而作出该判决的联邦第二巡回上诉法院于2009年的N.Y.StateRestaurantAss’nv.N.Y.CityBd.ofHealth一案中，又援引该案(即Zauderer案)作为先例，认为纽约州要求餐馆对相关食品卡路里进行标识信息是合宪的[23]。就纽约州胜诉一案来说，说明州必要的强制标识权是可以的。而且对反转派更有利的是，对于辐照食品，FDA最初也是认为与普通食品无异，但是最终也出于消费者担忧的考虑，同意对相关食品作出标识规定。最后，Pike平衡测试确定的先例不允许州的警察权限越过必要范围，这个比较是基于FDA确定的实质等同前提的。但是FDA确定的只是生物学上的等同，它并不代表环境保护上的等同，也不代表人类社会长期存在以来的伦理、道德上的等同，这个等同的确定本身就狭隘的，而且即便是生物学上的等同，目前也是有争论的。

2014年6月12日，美国食品饮料和消费品制造商协会(GMA)等四个组织终于向联邦法院对佛蒙特州提交了诉状[24]。将佛蒙特作为诉讼对象是不奇怪的，因为佛蒙特是三个州里唯一没有规定“触发条款”的，也是人口最少的州，其中提交的诉由即如前文中所分析的两个宪法条款，此外针对“潜伏商业条款”还提出的另一个诉由是认为佛蒙特的擅自要求破坏了联邦标识法律的统一性，但这条似显然站不住脚，因为三州的法律虽然名称上略有区别，但如前文所述，在标识规定上显示较高的统一性，这点相信也会被后继的州仿效。究竟鹿死谁手，值得我们拭目以待，但毫无疑问，当前的诉讼环境远不是1996佛蒙特rBGH标识案中的力量对比了。法律是政治的晚礼服(冯象语)，在对诉讼判决中，法院也会对相关政治因素进行另一种“平衡测试”。更重要的是，美国法院目前对转基因的态度也发生了一些微妙的变化。2007年，美国初级法院即对转基因苜蓿种子下达了禁令；2009年，旧金山联邦地区法院又裁定当局批准转基因甜菜种子销售的决定不恰当而限制其种植。

(二)联邦立法层面的分析

在提出诉讼的同时，转基因巨头另一重点放在全美统一的转基因标识法上，即希望通过联邦的“先占”来直接否决相关州的法案。目前，GMA已向国会提交了序号为HR 4432的“安全和精确的食品标识法”[18]，其坚持的当然是自由标识。

通过高层立法，以立法的直接方式来分配利益，是转基因巨头一直以来的做法，它们最早是通过FDA“实质等同”原则的认定，才获得了免标识权，并成功地将相关成本转嫁给传统农场主或有机农场主。在2013年，它们还乘关涉到新财年联邦政府关门与否的众议院933号提案最后通过之机，在其中加塞了一条有名的“孟山都保护法案”(时效只有半年)，规定如果一个生物科技作物已经得到美国农业部的批准，但是该批准因为作物的安全性问题被联邦法院所废除的话，农业部长有权力在该作物种植者或种子厂商的要求下根据本条款颁发临时性的批准，以便种植者在该作物安全性遭到司法挑战的同时继续种植该作物[25]。这实际上是剥夺了法院的管辖权，为相关转基因巨头规避了司法的审查——这是对美国三权分立宪政原则的真正挑战，而且就一个产品来说，如此保护还是绝无仅有的。

但是，一部专门的全国食品标识法案通过与一部法律条文加塞一款的难度不可同日而语，目前的整体环境也非1992年FDA发布《来源于新的植物不同性的食品》的时候了。彼时整个人类对生物科技充满憧憬与期待，而现在则已抱有警惕甚至恐惧，何况FDA的也只是行政法规，并非国会通过的法律。

这可能是一条比诉讼更艰难的道路。美国的议会与法院游戏规则不同，法院是精英主导的，而议会则是多数决的，议员是与选民密切挂钩并必须代表选民利益的，在转基因政治化的今天，议员必须选择政治上的正确站队，即使是奥巴马在上升后任用了一批孟山都原高官进政府高层，但至少在2008大选中表态也是支持转基因强制标识的。而在“孟山都保护法案”被媒体曝光之后，数位国会参议员不得不当众道歉，试图撇清自己和该法案的关系。而且美国立法的时间同样可能比较漫长，在这条文争执过程之中，各州立法同时也在如火如荼地展开，如果按现在各州的立法进展来看，到时很可能全国山河大片易帜，则在此背景下，联邦国会的议员特别是参议员是由本州提名的，反映的必须是本州的声音，这对转基因巨头又是极其不利的。

四、美国州立法影响之展望

虽然笔者无法对美国即将发生的诉讼与正在提请的联邦法案通过情况予以定论，但可以肯定的是，美国转基因食品标识政策的一个分水岭时代正在到来。相关州法案的通过正是其标志——象征着一种力量对比的逆转，它既是这个力量逆转的结果，也是力量进一步逆转的加速器。在消费者呼声日渐增强的同时，转基因阵营正在分化，在继多家公司正式宣布弃用转基因或对转基因自行标识，反对强制标识的关键联盟GMA(其中有孟山都等)的重要成员通用磨坊也作了跟进。可以说，在美国政府还在坚持自由标识的旗下，个别大公司已开始了自由的强制标识。而关于转基因不利的科学证据也不断传来，美国农业部经济研究所在2014年2月一份报告中，承认了转基因作物可能带来的环境危害[26]。政府内部态度也在分化，在州通过立法的同时，联邦层面，农业部于2012—2013年的两个年度里以孟山都和陶氏公司的新的转基因玉米、大豆种子没有经过环境评估为由而推迟了对其的批准。法院判决上，已有两次对相关作物种植下达禁令，地方上，美国国内目前已有12个地方(并非州而是县等基层行政区划)通过了转基因种植禁令或限令[27]。无论如何，转基因公司若欲回到过去的实质等同、完全的自由不标识的环境中是不可得的了。美国是当前生物科技最强的国家，是支持转基因最强的国家，也是转基因作物种植面积最大的国家，美国的分水岭也很可能成为世界的分水岭。在关注美国国内立法变化的同时，它可能发生的影响值得我们进一步观察。

(一)它有助于全球转基因食品标识规则的趋同与相关国际法律的协调

在当今转基因食品标识上，美国和欧盟处于两个极端的代表，前者坚持自由标识，后者要求强制标识，并实行了信息保存、可追溯性等一系列制度，两者的差异反映了对转基因食品认识、观念及利益上的重大分歧，其矛盾直接导致了著名的“欧盟转基因” 案，虽然以欧盟失败告终，但美国的做法却被绿色和平组织等一再批评。美国态度的最终转变，必将会带动世界范围内实行自由标识国家的转变，从而引导全球性的规则趋同。同时，标识规则只是转基因制度中的一环，标识规则的改变反映着转基因食品整体理念与认识的变迁，它会反过来带动其它制度的变革，如上市标准、种植监管等。这些都会在国际上造成广泛的示范效应。

各国法律的趋同进而会影响到国际法律层面。特别是WTO相关贸易规则及WTO与《生物多样性公约》(CBD)等的冲突问题。在WTO框架下，涉及到转基因产品标识的主要有《实施动植物卫生检疫措施协议》(SPS协议)和《技术性贸易壁垒协议》(TBT协议)。基于服务贸易自由化的宗旨，二者都未采用风险预防原则，只是规定成员国进行必要的风险评估，但须考虑到科学信息的支撑，并强调“同类产品”相同待遇原则，禁止成员国可能因“术语、符号、包装、标记或标识”等产生技术壁垒构成不合理的歧视或伪装的贸易限制[28]。而作为CBD的文件之一，《卡塔赫纳生物安全议定书》(BSP)对转基因产品的越境转移规定了提前知情同意程序，并且规定了风险预防原则。但是，由于以美国为首的迈阿密集团的反对，为避免与WTO的冲突，声称“认识到贸易协定与环境协定应相辅相成，以期实现可持续发展，强调不得将本议定书解释为缔约方根据任何已有国际协定所享有的权利和所承担的义务有任何改变，认为以上陈述无意使本议定书附属于其他国际协定”，在强调该文件与WTO规则独立性的同时，又因不能以后法优于前法而使其具有优先于WTO规则的适用性[29]。WTO规则与BSP等的不一致造成了国际法适用上的严重冲突。而随着美国原有立场的可能转变，相关转基因巨头在规则制订话语权上的减弱，将为两者冲突的调适提供基础，可以设想的是，转基因食品在国际贸易中的“风险预防原则”会得到进一步强化，而“合理的科学原则”将被削弱。

(二)它可能引发全球转基因风险转移与粮食市场动荡

美国国内的如此争执，本身就给转基因在国内继续种植、推广带来了很大的影响。无论是自发标识群体的扩大，还是禁止种植区域的增多。而且标识与种植之间本身就存在着紧密的传导关系，标识的落实意味着成本的上升——种植中要实行隔离带、运输、制造中要采取必要的分离措施；意味着一种明示的区别(美国反立法者即称之为这是明确的消费者警告)，欧盟强制标识的后果即是转基因食品几乎从市场上消失[7]，销售的下降将带来推广的困难，最后是种植面积的萎缩。可以如此断言，即便立法败诉，这种广泛的抗争之下的宣传，也会扼制住转基因作物的推广趋势；而立法的通过，只是这一趋势的加速器。而美国目前占有全球转基因作物种植面积的40%。从图1可以看出，近年来发达国家种植面积已经止步不前了，美国的态度若再进一步再传导到其它发达国家，那么原本平台整理的发达国家曲线下滑是无疑的。

但是，发展中国家转基因作物种植面积近年来是快速上升的，自2012年以来即已超过发达国家(见图1)。如果发展中国家在应对饥饿的犹豫中，不能或无力采取进一步控制措施，那么在美国国内反转力量逆转的同时，很可能也意味着全球转基因作物种植格局的加速逆转，而转基因作物使用时间并不长，其中的环境风险、社会风险、伦理风险都不完全为人所知，这种逆转是否真的会导致某些反转基因者所担忧的风险由中心向边缘的扩散，形成发达国家受益，发展中国家承担风险的局面，不能不值得我们关注。其次，美国是转基因最大的种植国，也是最大的粮食出口国，美国的受限，极可能引发国际粮食价格的变化，因为转基因作物的价格低于传统作物是不争的事实。而近来年“粮食金融化”的态势越来越明显，国际粮商、对冲基金是否会以此为借口大肆炒作、推高粮食价格，激化全球粮食风险[30]，进而对包括我国在内

图1 全球转基因作物种植面积图[1]

的粮食进口国构成打击，需要严密跟踪。而这对提出HR 4432的“安全和精确的食品标识法”的GMA各主要成员来说，完全可以形成堤内损失堤外补的效应。

五、我国之借鉴与应对

对国际的展望最终将回归国内。大洋彼岸此起彼伏的反转运动必将刺激我国国内对转基因的质疑，并且加剧转基因在国人心目中的妖魔化。未雨绸缪地进行分析，并作出调适与应对，是我国当前的重要任务。

对于转基因的态度，我国是“不鼓励，不抵制，适当管制”[31]。在具体标识问题上，从条文字面看，我国要求的是强制标识。但是，我国无论在指导思想还是具体规定上都是骑墙、模糊的。在指导思想上，按2007年生效的《新资源食品管理办法》，我国采用的是实质等同原则与危险评估原则并存的办法，但是我国的实质等同又不是像美国那样的纯生物学标准，还考虑到了生产方法(后者是风险预防的内容)。而在操作评估上，也不是专如传统食品对比，而是兼和传统食品与已批准的转基因食品对比(第26条)。显然，这是一种欧盟与美国的混合体，但又更倾向于美国。在具体规定上，由于2001年《转基因食品卫生管理办法》被《新资源食品管理办法》取代，从而对转基因食品不再有专门的法规进行规范。《新资源食品管理办法》中只有“新资源食品以及食品产品中含有新资源食品的，其产品标签应当符合国家有关规定，标签标示的新资源食品名称应当与卫生部公告的内容一致”(第21条)一语。细则性规定除质检总局《食品标识管理规定》外，主要散见于农业部有关转基因生物、转基因农产品、质检总局关于转基因产品检验检疫等的规定中。有学者针对我国用《新资源食品管理办法》取代《转基因食品卫生管理办法》这一变化进行分析，认为此转变与2006欧盟在转基因食品案中的败诉有关，它促使我国法律规定预先做出改变，防止被卷入新的WTO的争端[32]。

但是，转基因生物、转基因农产品与转基因食品无疑是有区别的，二者并不存在完全意义上的等同。这种原则的骑墙、界定的模糊直接导致了我国现在转基因食品标识中的混乱，具体表现在：一是标识范围不明，我国法律对于转基因农产品强制标签，对于由转基因农产品加工而来的转基因食品则没有规定。二是标识规定不尽合理。我国是定性而非定量规定，对转基因标识没有阈值规定，看似突破0%即要标识，全球当属最严，但这弱化了现实中的可操作性。同时又因《新资源食品管理办法》对《转基因食品卫生管理办法》的取代，而取消了有关致敏原标识的要求。三是处罚规定弱，我国对违法者的处罚是1万元以上5万元以下的罚款[33]。因此，我国当前可见标识的似只有转基因食用油，而由相关转基因大豆作所作加工品却不作标识。并且，标识字体或大或小，极不规范；同时，阳性标识与阴性标识并存，甚至误导性标识不乏存在，例如当前不存在转基因花生，花生油标识上却出现了“非转基因”字样(实际上没必要)。而我国有关标识的执法也表现出一定的运动性特点，常常在绿色和平组织发布问题公告后，相关当局即进行一次突击检查。

或许大洋彼岸的风波已影响到我国，2014年5月27日，国务院办公厅发布了《关于印发2014年食品安全重点工作安排的通知》，其中提出“规范转基因食品标识的使用，提高消费者对质量标识与认证的甄别能力”，要求从执法上加大规范力度[34]。但是，必须看到，执法源于立法，不改变立法中的犹疑与模糊，实践中的操作也必将不可持久。我国应抓住当前《食品安全法》修订的机会，在“风险预防”与“实质等同”问题上作出鲜明的取舍，对转基因食品从更高层次上作出明确的细化的规定，做到从种植、生产到销售的信息保存与可溯源，提高检测能力，积极和国际接轨，并与转基因农产品、转基因生物等的规定保持较好的连续性。此外，我国应在转基因政策中坚持一系列公开沟通原则，尽量避免美国国内由于转基因巨头上层化路线所导致的民众反弹与社会震荡。殷鉴不远，勿蹈前辙。

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