“国家资产负债表”再引热议

李秀江

研究国家资产负债表的重要价值

国家资产负债表是指将一个国家所有经济部门的资产和负债进行分类，然后分别加总得到的报表。一张完整的国家资产负债表一般由政府、居民、企业和金融机构四个经济部门的子表构成，显示了一个国家在某一时点上的“家底”。

实际上，很多国家的官方统计部门都会定期公布其国家资产负债表。2011 年前后，欧美日发达国家面临主权债务冲击，凸显了国家资产负债表尤其是政府资产负债研究的必要性。

进入2012年，国内分别有三个研究团队尝试编制了中国的国家资产负债表尤其是政府资产负债表。一是中国人民银行研究局首席经济学家马骏的研究团队，二是中国银行首席经济学家曹远征的团队，三是中国社科院副院长李扬教授的团队。

这三份报告的计算方法各有不同，但其目的与意义都是一致的，希望梳理政府有多少“家底”，能够承受多大程度的债务压力。

这表明，在学者层面，研究国家资产负债表的重要价值已经形成共识。

国家层面也意识到编制国家资产负债表的重要性。今年 7 月，财政部部长楼继伟详解深化财税体制改革总体方案时称，地方政府债券自发自还试点还将继续扩大，同时要做好推行权责发生制的政府综合财务报告制度工作，即政府的“资产负债表”，向社会公开政府家底。

在地方层面，政府资产负债表的编制也全面铺开。中国人民银行研究局首席经济学家马骏称：截至 2014 年中期，中国大部分省级政府已基本完成地方政府资产负债表的试编工作。包括上海、江西、安徽在内等地区已在区县层面试编政府资产负债表。

马骏在座谈中指出，编制国家资产负债表，要认清政府债务前景的重要性，避免由于短期内看不到甚至是被故意忽视的问题，导致中长期国家风险尤其是财政的债务负担。

胡德平认为在发言中谈到，以往我们说改革，首先会想国有企业问题、国有资产问题，过多关注 GDP 增长问题。这还是以夺取一城一地为目标，这个观念应该改变。应充分认识到国家资产负债表对于宏观经济决策是一个很重要的抓手。

明晰产权很关键

资产负债表可以建立债务的可持续性预测，把养老、医疗、环境、地方债等未来要承载的压力都测算出来。

根据马骏的研究，未来财政压力最大是养老金缺口，第二是医疗，第三是环保，第四个是地方融资平台。地方融资平台虽然不是最大的债务压力，但这个压力最为紧迫，要在3到5年内解决。

“由于缺乏软预算约束，地方政府借债的潜规则是，本届政府借的债，让下一届去还，或者上级政府帮着还，这使得他们对借款的需求几乎无穷大。”马骏认为，资产负债表在对政府建立软预算约束方面非常重要。

财政部财政科学研究所副所长刘尚希认为，政府资产负债表确实非常重要，但有一个基础问题尚未解决。他说，政府资产负债表是把政府作为一个产权主体看待，但从国家层面看，这是有矛盾的。比如土地，一种是国家所有，一种是集体所有。《宪法》明确规定，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。而国有土地，一般都在市县一级，当地编制资产负债表的时候，哪些属于地方的？哪些属于国家的？如果土地在谁的区域就属于谁的，那么国家所有制就不存在了。土地资产计入地方政府资产负债表，在法律上不成立。再比如，地方国有企业是由地方政府代表国家行使所有者的职责，那么地方国有企业的资产，是计入地方资产负债表，还是计入国家资产负债表？

“问题的关键在于产权制度不明晰，这是亟待解决的，否则在法律上说不过去。”刘尚希称，产权制度改革没有完成，资产负债表从研究的角度是有价值的，在学术上是有意义的，但从操作的角度来看有很多问题。

刘尚希表示，地方政府和国有企业缺乏软预算约束，本质在于产权不明确，导致风险责任不明确。

“本届政府造成的风险让下届政府承担，下级政府造成的风险推给上级去承担，企业造成的风险让政府承担，最后都希望中央政府兜底，这是风险大锅饭。”刘尚希说。

亟待制定政府债务准则

“借助编制国家资产负债表的契机，要把一般预算、国有企业的经营预算、社保和基金这四本账完善起来，并全部打通。”马骏指出，现在这四本账各自为政，都是流量，有收入有支出，但是没有编制出四本账里面的存量有多少。

因此，正像有些专家所提示的那样，很多人一直关注地方政府性债务，但政府的债务到底有多少，实际上还是一笔糊涂账。

据透露，审计署在审计地方政府债务时，很多地方政府不知道怎么填表，是政府直接负债多填一点，还是间接负债多一点？很多项目是模棱两可的，有些可以划到政府的直接债务里，也可以划到政府的或有债务里。

“用企业的会计准则，来确认政府的负债是不对的，政府的负债与企业会计准则的负债定义是不吻合的。”刘尚希表示。

对于地方政府性债务，把哪些统计到政府的债务里，各个部门的角度也不一样。从银监会的角度，希望这个范围大一点，尽可能更多的统计深度报道 epth reports D到政府的直接债务里，银行的风险就可以降低了。但从财政角度，不希望过多扩大范围，财政承受不 了。

所以，地方债务是一个估算的结果，政府负有偿还责任的债务是多少，政府的直接债务是多少，很难说清楚。

“这是因为政府债务准则没有建立起来的原因。”刘尚希直言。

能否向社会公开？

在座谈中，中国纪检监察学院副院长李永忠从廉政测评体系的角度评价了资产负债表的作用。他认为，国家资产负债表是一个重大课题，至少在经济层面让各级政府不敢再随意借款。

“按照现在的 GDP 考核方式，地方政府创造了大量的 GDP，政绩卓越，但是有没有创造净资产的增长？如果 GDP 增长是靠借债来的，这个GDP 就没有任何意义。”李永忠认为，政府资产负债表，不但可以抑制政府过度借贷，还可以用来评估政府的绩效，对党风廉政评价体系也有重要的意义，希望能够引起全社会的重视。

“现在的问题是，敢不敢向社会公开负债表，以及如何使用资产负债表。”刘尚希认为，提高政府债务的透明度非常必要，无论是流量和存量，资产负债表都应当要透明。他担心的是，地方政府编制了资产负债表，但不敢公布。

这也是与会专家学者最担心的问题。

但不管怎么，国家资产负债表在专家学者和相关领导的推动下，已经迈出了重要的一步，何时向社会公布，如何公布，仍依赖与深化改革和全社会的关注和推动。endprint