试论人大代表履职存在的问题及完善措施

王艳平

摘 要： 各级人大代表是国家权力机关的组成人员，肩负着代表人民行使国家权力的神圣职责。随着我国民主法制建设的不断推进和人民代表大会制度的发展完善，各级人大代表在国家政治经济生活中发挥了重要作用，作出了积极贡献，但是由于受到认识不到位、素质有待提高、履职能力不强等方面的局限，人大代表的作用没有得到充分发挥。本文立足现实，着眼未来，坚持问题导向，就如何提高代表履职能力进行分析探讨，并提出完善措施。

关键词： 人大代表 履职 存在问题 完善措施

我国《宪法》规定：“中华人民共和国的一切权利属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”《代表法》规定：“全国人民代表大会代表是最高国家权力机关组成人员，地方各级人民代表大会代表是地方各级国家权力机关组成人员。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。”各级人大代表肩负着代表人民行使国家权力的神圣职责，能否履职尽责，发挥国家权力机关组成人员的作用，对能否推进民主化、法制化进程，充分发挥人民代表制度的优越性，保障人民当家做主权利的实现，更好地发挥地方国家权力机关的职能作用，具有深远影响。随着各项改革的不断深化，社会经济的发展进步和民主法治建设进程的不断加快，人民代表在政治、经济、社会、生活等各个方面都发挥了重要作用，作出了积极贡献，赢得了人民群众的称赞和支持。但是，对照宪法和法律赋予的职责，民主法治建设的需要和人民群众的期望，人大代表在依法履职尽责、充分发挥作用等方面还存在一定差距，有必要进一步探讨研究，完善措施。

一、人大代表履职存在问题

（一）对代表的性质、作用认识模糊。

我国《宪法》和《代表法》明确规定了人民代表的政治内涵，是一种国家职务，而不是荣誉称号。但在政治实践中，由于长期以来“代表”头衔往往被作为一种政治荣誉授予各行各业先进工作者和劳模人物，人大代表作为政治荣誉得到更多彰显，而其内涵的政治责任往往难以得到落实，不是政治荣誉寓于政治责任之中，而是政治责任为政治荣誉所淹没。以至于有一小部分人，包括党政干部、普通公民甚至自身是人大代表的人，不把人民代表看做是一种国家职务，而仅仅只把它当做一种荣誉称号，将其等同于劳动模范、先进人物，甚至认为无职无权，就是开开会，举举手，在选票上画上符号而已。

（二）代表素质不高，履职能力不强。

近年来，各级人民代表的整体素质不断提高，但由于受工作、生产、生活范围的局限，仍有某些代表对国家的方针、政策了解不多，对国家的法律、法规知之甚少。部分基层代表文化水平不高，表达能力欠缺，审议发言不能抓住要害，准确表达意愿，导致参与国家和社会事务的能力不强，履行职责的底气不足。表现在开会讨论一个地区的重大事项时，某些人东拉西扯，说不到点子上，抓不到要害处，只看现象，不分析本质，提不出有价值的意见、建议；某些人审议发言只说好话、中听话，刺耳的实话不说，反面定是不提，或者人云亦云，随声附和，只讲形势一片大好，只求气氛非常融洽；某些人怕讲错话，干脆不开口，一届人代会难得有一次发言，甚至一次也不发言；某些人会议发言、建议、批评、意见往往表现在具体的、细微的利益上，甚至带有个人私心色彩和情绪，忽视全局大事。

闭会期间表现为代表履职主动性差。多数代表是在有组织的情况下开展活动的，代表个人很少主动履职，就是有组织的代表活动也有可能得不到保证，某些代表只在人代会期间“启用”代表身份，平时把代表工作搁置一旁，某些人甚至视为额外负担，长时间不参加代表小组活动，导致有些代表小组因代表参与率低而无法有效开展活动，闭会期间的代表履职情况处于相对弱势状态。某些代表在视察过程中，对问题视而不见，充耳不闻，往往使视察流于形式，走过场。

代表履职能力不强，导致一些阶层群体的利益和要求无法反映，影响了人民代表大会制度优越性的充分发挥和人民当家做主权利的充分行使。

（三）代表履职的约束机制不够健全。

人大代表履职基本上靠自觉。代表往往满足于做好本职工作，没有把履行好代表职务作为应尽的职责和义务。履行代表职务时做了什么，效果如何，选民和人民群众评价如何，并没有放在心上。

1.代表履职效果缺乏适当的考评标准。有关法律只规定了代表应该做什么，而代表做了没有，做得怎样，缺乏定性定量的考核评价，没有代表履职实绩的结果比较，无法增强代表履职的光荣感和成就感。

2.代表履职的监督难以实现。按代表法的规定，代表受选民或原选举单位监督，但没有明确这种监督有谁去组织，以什么样的方式按什么样的程序监督。多数情况下，选民或原选举单位对代表当选后的情况并不了解，某些代表当选后，选民连见面的机会都没有，因此，监督难以有效实现。各级人大常委会对代表履职的情况相对比较了解，但对代表及各乡镇人大主席团法定的监督权，只能提一些原则性的工作要求，也难以做到真正意义上的监督。没有有效的监督，代表履职尽责处于“自发状态”，效果必然大打折扣。

3.代表退出的出口不畅通。虽然选举法规定了选民或者选举单位有权罢免自己选出的代表，而实践中，除了代表因刑事犯罪受到追究被罢免或依法被剥夺政治权力而终止其代表资格外，极少有代表因不积极履职或履职不尽责而被罢免的。《代表法》规定：未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的，其代表资格终止。但这样的案例也极少见到。代表基本上是一经当选五年不变，能否当满一届代表与其履职优劣关系不大，这是导致代表履职的责任感和危机感不强、动力不足的重要原因。

二、完善人大代表履职措施

（一）加强代表履职能力建设。

1.建立代表履职培训制度。通过举办培训班，包括以会代训、专题讲座等多种行之有效的方式，有计划地组织代表参加履职学习。学习宪法、法律、政策、经济学、管理学、决策学等必要知识，帮助代表全面熟悉人民代表大会制度，掌握履行代表职责所需的法律知识和其他专业知识。endprint

2.拓展代表知情渠道，建立政情通报制度。“一府两院”定期向代表通报经济建设、社会事业发展、生态环境建设、民生工程设施等情况，提供重要工作信息和相关参阅资料；组织代表广泛参与立法、监督等工作，重视听取代表意见和建议；建立代表视察走访制度，增进代表对社情民意的了解，更好代表人民的利益；建立健全人大网信息平台，为代表知情知政，参政议政提供信息支持。

3.规范代表议案、建议、批评、意见的办理工作。通过督办、组织代表视察、听取和审议议案、建议、批评、意见办理情况的报告等方式，促进“一府两院”及有关部门认真办理，切实提高办理质量，解决代表和人民群众关心的热点、难点问题。

4.建立激励机制。一是开展评选、表彰代表优秀议案、建议、批评、意见活动，激发代表履职热情。二是开展争创先进代表小组、争当优秀代表活动，定期表彰，加强宣传，增强代表履职的责任感，提高积极性。

5.为代表履职提供物质和法律保障。一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。要完善和加强人大代表言论免责权，人身特别保护权的保障措施。还要完善代表履行职务时相关国家机关、社会团体、企事业单位和公职人员支持配合的措施，明确要求有关机构和人员负有支持和协助代表履行职务的义务。如必须如实提供必要的资料，如实回答有关问题，如果不配合甚至阻挠压制，打击报复，则代表机关可以督请相关部门给予批评教育，行政处罚，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）建立和完善代表履职的监督制约机制。

1.实行代表公示制。将代表的姓名、单位、职务、住址、联系电话公示于众，让选民和人民群众对代表知人、知名、知情。

2.建立完善代表述职制。由代表向选民或选举单位作履行职责的报告，听取选民或者代表的询问、批评或建议，接受选民或原选举单位的评议。目前尤其要使间接选举的代表每年安排一定时间回原单位参加述职，接受评议和监督。可在每年一次的人代会上，要求出席上一级人代会的代表回原选举单位述职，人代会闭会期间可要求代表向相应的人大常委会述职，对述职情况的重要观点要由原选举单位统一进行评议和满意度表决，一半以上代表对其不满意的应当依法罢免。

3.建立代表的履职档案或个人信息库。将代表履职的情况，如参加人代会，列席人大常委会及其专门委员会会议，以及审议发言的情况、参加视察、调研、执法检查的情况，领衔或参与提出议案，提出建议、批评、意见的情况，联系选民和人民群众的情况等进行登记，建档，并通报、反馈给选民选区，接受选民监督，同时作为评选优秀代表的重要依据。

4.建立代表接受选民委托的制度。公民、社会团体及相关组织有权通过书面或口头的方式向代表提出委托，代表有义务向本级人大及其常委会反馈这些委托。

5.实现代表履行职责的公开化。人大及其常委会召开会议及代表审议、表决的情况要增加透明度，人大的公报、工作刊物应向公众发行，便于群众随时查阅，建立和完善居民旁听人代会和人大常委会议的制度，并在程序和方法上加以明确。

6.建立人大代表请辞制度。人大代表由于自身原因，或公务缠身，或家庭负担重，没有精力履行人大代表职责的，应主动请辞代表职务；对占据代表之位，无视民意，不愿履职的代表，要建立机制，迫其辞职。

7.完善代表罢免制度。完善代表的罢免制是非常必要的，列宁指出：“只有承认和完善选举人对代表的罢免权，才能被认为是真正民主和确实代表人民意志的机关。”代表由人民选举，受人民监督，代表违背人民的意志办事，人民就有权罢免代表。除了对严重违法乱纪的代表依法罢免外，对那些无视选民意愿、严重脱离群众、无能力履行代表职责而又拒不辞职的代表也应依法罢免。罢免权的行使是激励和促进人大代表忠实履行职责的有力武器，也是监督代表认真履职的有效途径。

（三）把好代表的入口关。

提高代表的履职能力，必须从源头抓起，把好代表“入口关”。

一是在推荐代表候选人阶段，落实选民或者代表联名推荐候选人与各政党、各人民团体推荐的候选人具有同等地位的法律规定，切实改变代表推荐选举过程中实际存在的不重视选民或代表联合推荐的代表候选人的做法。在推荐候选人阶段，各级政党、人民团体提名的同时，也要积极发动选民或者代表联合提名，把符合代表条件和结构要求的候选人提出来，并把合法提名一律列入初步候选人名单，为好中优打好基础。要平等对待各政党、人民团体、选民或代表提名。当代表候选人较多时，可以通过预选的办法确定正式候选人，拓展代表候选人的选择空间。二是在选举前，应明确要求被推荐的代表候选人向选举委员会或者大会主席团作自我介绍，作为推荐者介绍候选人的补充。三是允许代表候选人在法律规定的时间范围，有组织地与选民或者代表见面，进行多种形式的合法竞选活动。如：由代表候选人向选民或者代表演讲，阐明自己对人大代表的认识及当选后的打算或设想，有选举组织主持候选人辩论会，就各自的政见进行辩论；由候选人应专门机构要求，要按时间和地点就本选区事务接受选民或者代表咨询并解答，等等。这样可以改变以前选民或者代表对代表候选人缺乏了解，甚至一无所知的状况，从而在比较中选出自己心中的代表。这样也有利于当选代表接受监督，做到对上负责与对下负责的有机统一，增强履职为民的持久动力。从提名推荐和选举的过程中，让选民和代表充分行使选举权，选出符合代表条件、素质高的代表，对做好代表工作，发挥代表作用具有十分重要的意义，也是改变目前部分人大代表“代表法定”不强、履职能力不高的一项治本之策。

（四）逐步实行人大代表专职化。

现在的人大代表既有职业岗位，又兼有代表身份；既要履行工作职责，又要履行代表职务，往往总是忙于工作，没有时间和精力参政议政，影响了人大整体效能的发挥。要解决代表这种双重身份带来的时间和精力的冲突与矛盾，就必须提出逐步实行人大代表专职化的问题，这是人民代表大会制度运行机制建设的内在要求。可采取逐届扩大专职代表的数额办法。首先是推进人大常委会组成人员专职化。人大代常委会是人民代表大会的常设机关，其职能作用的充分发挥，有赖于人员较合理的结构和较高素质。虽然我国相关法律规定，人大常委会组成人员不得兼任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，但没有限制人大常委会组成人员的其他兼职。目前，人大常委会组成人员有相当一部分是兼职的，一定程度上分散了工作精力。实行人大常委会组成人员专职化，能有效增强人大常委会的工作力量，集中时间和精力从事人大工作，更好地履行宪法和法律赋予的职责。其次是逐步实现人大代表专职化。要充分发挥代表作用，需要人大代表投入很大精力和很多时间，深入开展闭会期间的活动，专心会议期间工作，而只有代表专职化，才能做到这些。在人大常委会常委专职化的基础上，再在其他代表中按比例逐届扩大专职代表的数额，直至实现全部代表专职化。在实行代表专职化后，应适当缩小现有人大代表数量规模，既要考虑代表的广泛性，又要考虑到发挥议事效能等诸多因素。代表数额适当减少后，要更深入调查研究，充分讨论决定问题。代表人数的减少也降低了决策成本，节省了人力和经费，提高了工作效能。

（五）积极营造有利于人大代表履职的良好社会氛围。

一是各级党委要高度重视人大工作，支持人大及其常委会依法行使职权，带头遵守宪法和法律，依法保障代表各项权利实现。二是各级人大常委会要切实履行工作职责，不断推进人民代表大会制度与人大工作与时俱进，加强改进代表联络工作，为代表履行职务提供保障和服务。三是“一府两院”要自觉增强接受人大及其常委会依法监督的意识，主动向人大及其常委会报告工作，认真落实人大及其常委会决议决定，虚心听取人大代表意见和建议，办理落实好人大代表议案、建议、批评和意见，不断改进工作方法，解决代表和人民群众普遍关心的热点难点问题。四是更深入持久地宣传人民代表大会制度。采取多种方式，通过多种途径向广大干部、群众进行人民代表大会制度和宪法、地方组织法、代表法等履职事迹的宣传。对代表法的实施情况，人大常委会要定期组织执法检查，保证“一府两院”及有关单位严格依法办事，通过一系列行之有效的途径和方式，不断增进各级组织和个人对人大性质、地位和作用的认识，营造尊重代表、支持和协助代表履行职责的良好社会氛围。

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本文是安徽省公安厅重点调研课题《用社会主义法治理念构建法治公安》的阶段性成果之一。endprint