澳大利亚应急管理机制的特色

贺李　吴兴华

摘 要： 随着公共卫生事件和自然灾害的频发，“应急管理”逐渐进入人们的视野。澳大利亚的应急管理机制经过近一个世纪的发展与完善，对我国有一定的借鉴意义。本文以应急管理预防、预备、响应和重建四个环节为基础，分析澳洲应急管理的中央、地方及非官方机构，以及志愿者的应急实践，进而得出澳大利亚应急管理机制的特色：法律健全；以志愿者为主力军，重视发挥非政府组织的作用；各级政府职责清晰，反应迅速，透明度高，目的在于为我国起步较晚的应急管理系统提供“人镜”。

关键词： 应急管理机制 澳大利亚 特色

近几年来，重大自然灾害频频发生，我国的应急管理工作受到了越来越多的关注。2007年人大常委会制定颁布了《突发事件应对法》，“标志着我国公共应急管理工作体系逐步由分散走向统一，并且法制日益健全”。[1]然而与澳大利亚相比，我国应急管理工作起步晚，在很多方面都有欠缺。澳大利亚在长期对抗灾害的应急管理工作中积累了宝贵经验。本文不可能将澳大利亚政府中涉及应急管理工作的所有部门和机构一网打尽，因此主要针对澳大利亚协调各方面应急管理工作的中央和地方机构，同时还对志愿者和非政府组织在应急管理工作中扮演的角色进行概述。

1.澳大利亚应急管理的中央机构

参照立法要求，澳大利亚各级政府都设立了适用于本级政府的应急管理机构。澳大利亚政府行政上分联邦政府、州或领地政府及地方政府三级。联邦政府对澳大利亚本国的应急管理工作负责。各级政府依照宪法规定，独立行使权利，地方自治，互不隶属，在应急管理机构设置上相互独立、互不隶属。但是依据相关法律的规定，下一级政府可以在无法处理突发事件的情况下，向上一级政府申请支援。

此外澳大利亚联邦政府还成立了专门负责应急管理的行政机构——联邦应急管理署（EMA），它是联邦政府中负责应急管理工作的主体机构，隶属总检察署。其前身是成立于1974年的自然灾害组织（NDO）， 当时隶属国防部， 1993年改名为应急管理署，2001年才归总检察署所辖。

澳大利亚联邦应急管理局下辖四个部门：规划和运营部、发展部、知识管理与商业部，以及教育培训部。各部门围绕应急管理从不同角度展开工作，涵盖地区协作、对外支援、计划制定、社会宣传和人员培训等各个方面。[2]

尽管作为联邦机构，联邦应急管理局本身不直接领导地方的应急管理机构， 也不直接指导州或领地的应急管理工作。其主要作用还在于为地方应急管理工作提供各种支持，包括财政、人力和技术方面的支持。联邦政府的其他部门因具体工作分工，或多或少地承担一定的应急管理工作。

2. 澳大利亚应急管理的地方机构

澳大利亚的每个州或领地都有自己的应急管理服务机构（SES），只是具体名称和具体组成成员不同而已。而州或领地以下的各个地区和社区也都设立了相应的机构。区级灾害管理委员会的主要负责人一般是本地区警察部门的首脑。为了节省财政支出，两个甚至更多地方政府往往联合建立一个应急管理机构，以应对本地区的紧急情况。

我们以新南威尔士州为例，考察一下该州应急管理机构设置。依据1989州应急和救援条令， 该州于2009年设立应急管理署（EMNSW）取代了原来的州应急服务机构，来统筹应急管理工作，下辖州应急管理委员会（SEMC）， 州应急管理指挥部（SEOCon）， 州重建指挥部（SERCon）及州救援平台（SRB），同时还向州政府提供咨询、分析等服务，并与该州的其他相关部门保持合作。州应急管理委员会具体负责应急管理工作，主要内容涉及应急管理的方方面面，包括排查隐患，确立各级应急管理的职能，配置应急管理资源，协调各方面联合行动等近20项有关于应急管理的工作。

除了以上部门之外，为了应对更为具体的工作，新南威尔士州还成立了相关的应急管理机构，例如新南威尔士州防灾的重点在于火灾。为了控制丛林火情， 该州还成立了消防救援署和农村消防队。

3. 澳大利亚应急管理的志愿者和非政府机构

在救灾过程中，志愿者和非政府机构的成员往往是最活跃的人群之一。各发达国家都在应急管理工作中非常重视他们的作用。实践证明在灾难来临时，最早到达现场的一般不是政府组织而是志愿者或非政府机构。[3]志愿者和非政府机构介入应急管理能收到多重功效，最显而易见的功效就是补充了政府人力资源方面的欠缺。应急管理的预防、预备、响应和恢复四个阶段都需要大量人手来实施和完成。志愿者和非政府机构还为应急管理系统节省和筹措了资金。他们大多不计报酬，除了必要的消耗外，政府无需投入太多。而且由于他们是民间行为，较之政府，和民众靠得更近，更易筹集善款。许多志愿者和非政府组织的成员都具有一定的专业技术，如红十字国际委员会和红新月会员。

澳大利亚在这一方面的做法是值得称赞的。奥本海默在《我们为什么离不开志愿者工作》一书中开篇就说：“我们是志愿者之国。”[4]澳大利亚的志愿者活跃在社会生活的各个方面。在上世纪90年代，相较于有薪酬工作岗位5%的增长率，志愿者工作的增长率高达24%，是澳大利亚工作岗位增幅最高的领域。[5]志愿者在澳大利亚应急管理中扮演重要角色。论领土，澳大利亚虽然是世界第六大国，但是国内人口只有两千万左右，而各种灾害频发，救灾任务繁重，政府往往无暇顾及。比如塔斯马尼亚州森林覆盖绿很高，平均每年就会发生1万多起森林火灾，高峰时可达2万多起。[6]因此澳大利亚政府必须依靠非政府组织展开工作。澳大利亚大部分应急管理工作都是由志愿者完成的，政府部门中专门为应急管理工作的正式雇员很少。澳大利亚的各级应急机构也都依托于非政府组织展开工作。在其官方网站上都有关于志愿者的页面。澳大利亚全国18岁以上的人口中31%是志愿者[7]，而为应急管理工作的志愿者大约有五百万人，占全国总人口的25%。澳大利亚政府为了鼓励民众积极参与志愿服务，采取了以下措施。

（1）立法保障： 在澳洲，如果志愿者因为参加志愿活动而受到雇主非难，法律会为其提供保护。不仅如此，澳大利亚法律还给予了其他很多方面的保护。如1954西澳丛林火灾法中对志愿消防队员的身份进行了法律上的定义，规定了哪些工作是志愿者可以参加的活动。而且该法还要求政府制定相关政策，为志愿者购买保险，使其在救援过程中一旦遭受人身意外时能获得补偿，并对理赔事项、赔偿标准、受益人等内容做了非常细致的规定。

（2）财政保障：志愿者工作在澳大利亚政府的财政预算中。联邦应急管理署成立全国志愿者资助基金，用于资助志愿者和非官方项目。2007～2008年度该署的审计报告提到该机构用于地方应急管理工作的3000万澳元中包含对很多志愿者项目的资助。这些资金用于基础设施建设和志愿者的招聘和培训等方面。

（3）鼓励失业人员参加志愿者工作： 澳大利亚的失业率为5%左右，澳大利亚政府除了向失业者发放失业救济金以外，还规定这些失业者要在一定时间内参加一定时间量的志愿活动。这样既促进了志愿活动的开展，又培养了失业人群的工作技能——促进其再就业，使政府的失业救济金没有白白耗掉。

（4）宣传招募志愿者：政府对志愿者招募的宣传是不遗余力的，在各种相关网站、报纸上都可以见到招募信息。澳大利亚政府甚至还招募短期海外志愿者，为其提供往返费用、住宿和其他物质保障。

（5）提供专业技术培训：政府对志愿者进行国家标准的培训，使其掌握一定的专业救援技术，并获得国家资质。以新南威尔士州为例，要想成为农村消防队的志愿者，必须提交申请表及无犯罪纪律证明，接受面试被录用后，进入六个月的试用期，参与一系列培训，并在试用期结束时由消防队员投票决定你是否可以成为一名消防志愿者。

以上措施保证了澳大利亚的志愿者都是技术专业、装备精良、组织程度高的救援力量。志愿者和非官方组织在澳大利亚的应急管理中发挥了积极的作用， 参与到应急管理的各个环节中。如在预防环节中，澳大利亚自上世纪20年代起开始逐步推行计划燃烧丛林项目， 目的是在人工控制下，烧掉森林中可能引起大规模火灾的潜在因素，防止火灾的发生。私人林地一般由业主自行烧除，而在公共丛林中，这些计划项目多由志愿者们根据一定的操作规范完成。新南威尔士州的志愿者除了参与以上环节，还参与到航空护林中。而在预备环节，志愿者的参与主要体现为对志愿消防队员的培训和装备上。维多利亚州的农村消防队年经费1.6亿澳元，20%用于设备维护，70%用于新设备购买和其他，至于各种救援设备更是一应俱全，且装备数量大。[8]至于响应环节就更不用说了，在新南威尔士州， 消防队从领导到普通队员都是志愿者。一旦遇到火情，火灾控制中心迅速通过联络系统通知本地区的志愿者。他们很快集结完毕，赶赴火场实施救援。灾难过后的恢复环节也少不了志愿者的身影。2011年年初布里斯班暴发洪水灾害，灾后，大量志愿者走上街头清除垃圾和淤泥等。可以说，志愿者全程参与了应急管理工作。澳大利亚志愿者和非官方组织在应急管理中取得的宝贵经验是值得我们学习的。

4.结语

与我国相比，澳大利亚的应急管理工作主要有以下几个显著特点：（1）法律健全。中国的应急管理立法刚刚起步，在很多地方还存在缺陷，主要表现为应急管理立法体系不完善。不仅如此，应急管理是一个持续的、不间断的过程，要讲究立法的长效性。（2）以志愿者为主力军，注重发挥非政府的作用。 澳志愿者和非政府组织专业化水平高、组织性强、保障有力，而且发展成熟，遍及澳洲。中国志愿者数量少，问题多。很多志愿者虽然热情高涨，但缺乏专业的救援知识。而且志愿者本身组织分散，缺乏法律保护和政府在物质、财政等方面的支持。（3）在应急管理上，澳洲各级政府职责清晰，反应迅速，透明度高。我们应该学习如何逐级分清责任，增强应急管理意识，正确看待各种灾害，完善应急管理反应机制，提高透明度。

虽然中国应急管理起步较晚，但只要我们善于发现和总结问题，不断借鉴国外先进经验，必能站在较高起点上迅速发展完善我国的应急管理机制。

参考文献：

[1]马怀德.应急管理法制化研究[M].北京：法律出版社，2010：12-22.

[2]薛阑等.危机管理·转型中的中国所面临的挑战.[M].北京：清华大学出版社，2003：259-263.

[3]王振耀.中国自然灾害应急管理的体制、机制与对策.李立国等主编.灾害应急处置与综合减灾[M].北京：北京大学出版社，2007：3-21.

[4]Oppenheimer， M. Volunteering， Why We Cant Survive Without It.[M].Sydney： University of New South Wales Press Ltd.， 2008： 5.

[5]Oppenheimer， M. We All Did Voluntary Work of Some Kind： Voluntary Work and Labour History.[J].Labour History， （Nov 2001）： 1-11.

[6]朱建雄，杜勇.澳大利亚的森林防火志愿者.[J].森林护卫，2005（1）.

[7]李景卫.澳大利亚志愿者组织.[J].北京支部生活，2006（1）.

[8]肖光威等.赴澳大利亚森林防火报告.[J]森林防火，2000（4）.

本文系澳大利亚外交外贸部澳中理事会2009-10澳大利亚研究中标项目“澳大利亚应急管理研究”的部分成果。