新型农村社会养老保险政策效应及其影响因素研究

封铁英　熊建铭

摘要：本文借鉴政策综合评估模型，从政策制定目标、政策执行力、政策效果三重维度构建新农保政策效应及其影响因素理论模型；采用分层整群随机抽样方法，通过陕西省西安市新农保试点区县基层工作人员和农村居民双重问卷调查，应用结构方程模型实证分析其内在定量关系与影响机理。结果表明：影响新农保政策效应的关键因素根据显著性大小排序依次为：土地支持、待遇享受、政府支持、经办服务，而参保期望未通过显著性检验。可通过有效发挥土地支持作用，适当调整待遇水平，加大政府支持力度，提升经办机构服务能力，合理引导农民参保期望等具体对策，进一步缓解农民养老压力，优化新农保政策效应。

关键词：新型农村社会养老保险；政策效应；影响因素；结构方程模型；问卷调查

中图分类号：F84067文献标识码：A文章编号：1000-4149（2014）03-0117-12

一、引言

传统的二元经济结构、劳动力乡城流动、土地制度改革等因素导致我国人口老龄化出现未富先老、城乡倒置的特殊现象。目前农村老龄化水平为142%，高于城镇35个百分点，总抚养比和老年抚养比不断升高。处于转型期的中国农村面临家庭和土地养老功能弱化、养老人群与需求激增，缴费能力不足、基金筹集困难等多重困境，对于加快新型农村社会养老保险（以下简称“新农保”）试点扩面、规避农村养老金失衡风险、提高新农保政策有效性、统筹城乡养老保险制度产生严重阻碍。

新农保是国家保障与改善民生的重点惠农政策，参保人数不断增多、覆盖范围日趋扩大，但政策效应并不显著，政策执行效率、实施效果亟须提高与改善。在新农保试点扩面迅速推进阶段，客观定量评估试点区县政策效应，分析促进或制约新农保政策有效性发挥的关键影响因素，对于满足农民养老需求、缓解农民养老压力、促进制度覆盖、协调城乡发展具有重要的理论和现实意义。本文通过新农保政策效应的三维分解和理论模型构建，选取潜变量和观测变量，提出研究假设；基于陕西省西安市新农保试点区县政策执行人员和政策服务对象两类群体问卷调查，实证分析新农保政策效应与其关键影响因素的定量关系与内在机理，从政策制定主体、执行主体、受益群体、政策外部性的不同视角提出政策建议，为完善和修订新农保制度提供理论依据和实践参考，为提升政策有效性、优化政策效应，提供实证支持和操作指导。

二、理论模型与基本假设

1.新型农村社会养老保险政策效应

关于政策效应研究，约翰（Johns）等以最初目标为切入点分析政策效应[1]。罗斯刚（Rothgang）研究了德国社会保险中长期护理保险政策效应[2]。阿扎（Arza）对拉丁美洲新养老金政策效应评估后指出，社会经济和政治体制是导致养老保险制度不平等的主要因素[3]。阿格耶旁（Agyepong）等对南非国家全民健康保险政策效应进行研究，强调公共社会政策对低收入国家人类社会发展的关键作用[4]。潘思琦等分析老年农民基本生活的保障程度和农民生命周期生活消费水平对政策有效性的影响[5]。新型农村社会养老保险政策是民生工程的重要组成部分，已有研究宏观上侧重于整体制度的实施推进，微观上关注试点运行的存在问题，较少研究新农保政策效应及其影响因素，且实证分析不足，研究结论推广意义和应用价值受限。

本文认为，新型农村社会养老保险政策效应是指在特定的社会制度环境中，以政府作为政策制定和执行主体，制定特定的政策初始目标，按照一定的执行流程实施，对作为目标群体的农村居民产生积极和消极影响的作用结果总和。1997年，瓦当（E.Vedung）提出政策综合评估模型，从整体进程对政策进行评价和判断，政策制定、政策执行和政策效果共同构成政策评估体系[6]。结合国内外公共政策评估理论方法及其在社会保障领域的具体应用，本文将政策综合评估模型引入新农保政策研究领域，选取新农保政策制定目标、新农保政策执行力、新农保政策效果三大潜变量构建新农保政策效应理论模型。通过政策推进的先后顺序和不同维度对新农保政策效应进行分解，有利于提高分析精度，更加系统全面地把握新农保政策实施与制度运行。

（1）新农保政策目标。新农保政策于2009年颁布并展开全国试点工作，相关政策效应逐步显现。新农保政策秉持“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”的基本原则目标，使农村居民获得最基本的养老保障；扩大制度覆盖面，尽可能将未享受城镇基本养老保险待遇的农村老年人全部纳入；个人缴费金额和养老金待遇根据当地社会经济发展水平和农民个人收入状况弹性调整；追求制度、基金可持续发展，力求政策可长期保障农村居民的老年生活。

（2）新农保政策执行力。新农保政策目标受益群体集中在养老问题亟待解决的农村居民身上，其执行主体由地方政府与新农保经办机构组成。根据政策综合评估模型，新农保政策执行维度评估应重点考察经办机构政策执行能力与效力，地方政府通过财政投入政策支持经办机构构建并负担执行成本，经办机构工作人员通过优质服务提供满足参保群体的养老意愿与需求，以促进政策目标的实现，并增强政策执行的满意度、信任度。

（3）新农保政策效果。新农保政策的目标受益群体是农村居民，其对政策制定和执行主体的认同与满意程度，直接反映出新农保政策的实施效果，以检验新农保政策是否真正地缓解了农民养老压力，是否使农民老有所养。通过自上而下、自下而上的政策执行与政策反馈双通道循环机制，使新农保政策与农民群体的期望趋于一致，使其具有强烈的参保意愿与积极的参保行为，参保率与覆盖率达到较高的水平，政策有效性得以明显提升，切实发挥社会养老保障功能。

2.新型农村社会养老保险政策效应影响因素

关于新型农村社会养老保险政策效应影响因素的研究从政府支持[7～8]、经办机构[9～11]、参保期望[12～13]、待遇水平[14～15]、土地养老保障功能[16～17]等多维视角展开。新农保作为惠及全体农村居民的典型公共政策，以政策制定为基础，以政策执行为过程，以政策效果为结果，具有完整的公共政策循环过程与反馈机制。政府作为新农保政策的制定主体，其支持程度直接反映政策受关注度及其可持续发展；经办机构作为新农保政策的执行主体，其管理服务能力体现政策的运行效率；农村居民作为新农保政策的实施对象和受益群体，其参保期望和待遇水平着重表明了政策的实施效果和受益水平；土地是农村传统养老保障的载体，由于土地流转等相关制度的推广，加速推动了土地流转行为，使农民土地拥有数量不断减少，土地的养老功能持续弱化，为此，土地支持程度与土地流转政策的外部性效应对于新农保政策及农民参保率、缴费率产生了关联性的重要影响。

结合国内外养老保险影响因素已有研究成果及实地调查访谈结果，本文从制度主体、执行主体、受益群体、政策外部性四个视角构建由政府支持、经办服务、参保期望、待遇水平和土地支持组成的新农保政策效应影响因素理论模型。

3.新型农村社会养老保险政策效应及其影响因素理论模型与基本假设

（1）政府支持与新农保政策效应。政府作为新农保政策的制定者和执行者，对制度政策推进和落实具有重大的责任和作用。为了提高新农保政策的有效性，政府需要给予正确的舆论引导和充足的财力支持，使广大农民信任、关心新农保政策，相信依赖该政策能够解决未来养老问题。政府作为责任主体，应当充分考虑农村整体收入水平的现实情况，在政府补贴、集体补助、个人缴费相结合的筹资模式中，政府补贴和集体补助资金的及时足额到位直接影响到农民参保意愿、新农保基金筹集与财务可持续性，最终影响新农保政策目标的实现、执行效率和实施效果。

（2）经办机构与新农保政策效应。经办机构是新农保制度推进的依托载体与组织保障，经办机构及村委会、街道办工作人员是政策执行主体和经办服务的提供者。高效的经办机构能够有序运转，经办服务流程和业务经办资源可得以优化设计与配置，经办机构人员的素质能力直接影响新农保政策的推进成效；《新型农村社会养老保险经办规程（试行）》（劳社部发〔2007〕2号）规定了相对统一的经办人员服务规程，尤其关注服务水平和服务态度等细节。经办机构人员的优良素质能力、服务水平和服务态度，对于增强农民对政策的信任度和满意度，提高新农保政策有效性具有重要影响。

（3）参保期望与新农保政策效应。与老农保相比，农村居民对新农保参保期望明显提高，希望政策能够具有长期的稳定性，社会统筹资金大幅增加，个人账户足额积累，未来老年生活可以得到保障；科学合理地确定个人缴费水平是新农保制度的重点和难点，缴费基数、比例、档次和标准直接关系到农民的经济承受能力和参保决策；随着社会经济水平的提高和农村多渠道增收，农民对老年生活水平和质量期望也同步提高。参保群体对于新农保政策的稳定性、缴费水平和预期养老金额的认可程度直接影响其参保意愿与行为，进而影响新农保政策的整体效应。

（4）待遇水平与新农保政策效应。根据2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）（以下简称《指导意见》），参保农民享有基础养老金和个人账户养老金的总和，其中个人账户部分主要取决于60岁之前选择的缴费档次与缴纳年限，而基础养老金高低取决于基金筹集规模和当年社会经济发展水平；由于个体健康差异和期望寿命的延长，待遇享受年龄的确定标准对农民参保决策倾向与年限产生显著影响；考虑到不确定因素的存在，个人账户养老金在参保人死亡后，可由其继承人依法继承，在一定程度上消除了参保人对于财力投入风险的担忧。农村居民对于基础养老金、待遇享受年龄和个人账户继承性是否持肯定和支持态度，直接影响新农保参保意愿、政策效果和效应。

（5）土地支持与新农保政策效应。土地是农民的传统生计保障，为农民提供必须的住所和食物。随着城市化进程加快，农村土地保障功能弱化，农民风险意识增强。对于土地经济价值的认可程度反映其自身养老观念，间接表现为土地对其养老需求的保障程度，并影响其缴费能力；土地流转政策已在全国推广，农民可通过流转土地提高经济收入，使弱化的土地养老功能产生新的效益，尤其适用于外出务工人员和丧失劳动力的老年人。对土地流转政策的满意度和是否愿意通过流转土地参加新农保，间接反映出农民传统养老观念的转变程度与社会养老方式的选择倾向，制约了农民参保意愿和缴费能力，从而影响新农保政策的实施和完善。

图1新型农村社会养老保险政策效应

及其影响因素理论模型

基于上述新农保政策效应及其影响因素理论分析，本文构建政府支持X1、经办服务X2、参保期望X3、待遇水平X4、土地支持X5五大因素对新农保政策目标Y1、新农保政策执行力Y2、新农保政策效果Y3的三维度新农保政策效应影响关系的理论模型（见图1），设计具体观测变量（见表1），并提出相应基本假设：

结合国内外养老保险影响因素已有研究成果及实地调查访谈结果，本文从制度主体、执行主体、受益群体、政策外部性四个视角构建由政府支持、经办服务、参保期望、待遇水平和土地支持组成的新农保政策效应影响因素理论模型。

3.新型农村社会养老保险政策效应及其影响因素理论模型与基本假设

（1）政府支持与新农保政策效应。政府作为新农保政策的制定者和执行者，对制度政策推进和落实具有重大的责任和作用。为了提高新农保政策的有效性，政府需要给予正确的舆论引导和充足的财力支持，使广大农民信任、关心新农保政策，相信依赖该政策能够解决未来养老问题。政府作为责任主体，应当充分考虑农村整体收入水平的现实情况，在政府补贴、集体补助、个人缴费相结合的筹资模式中，政府补贴和集体补助资金的及时足额到位直接影响到农民参保意愿、新农保基金筹集与财务可持续性，最终影响新农保政策目标的实现、执行效率和实施效果。

（2）经办机构与新农保政策效应。经办机构是新农保制度推进的依托载体与组织保障，经办机构及村委会、街道办工作人员是政策执行主体和经办服务的提供者。高效的经办机构能够有序运转，经办服务流程和业务经办资源可得以优化设计与配置，经办机构人员的素质能力直接影响新农保政策的推进成效；《新型农村社会养老保险经办规程（试行）》（劳社部发〔2007〕2号）规定了相对统一的经办人员服务规程，尤其关注服务水平和服务态度等细节。经办机构人员的优良素质能力、服务水平和服务态度，对于增强农民对政策的信任度和满意度，提高新农保政策有效性具有重要影响。

（3）参保期望与新农保政策效应。与老农保相比，农村居民对新农保参保期望明显提高，希望政策能够具有长期的稳定性，社会统筹资金大幅增加，个人账户足额积累，未来老年生活可以得到保障；科学合理地确定个人缴费水平是新农保制度的重点和难点，缴费基数、比例、档次和标准直接关系到农民的经济承受能力和参保决策；随着社会经济水平的提高和农村多渠道增收，农民对老年生活水平和质量期望也同步提高。参保群体对于新农保政策的稳定性、缴费水平和预期养老金额的认可程度直接影响其参保意愿与行为，进而影响新农保政策的整体效应。

（4）待遇水平与新农保政策效应。根据2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）（以下简称《指导意见》），参保农民享有基础养老金和个人账户养老金的总和，其中个人账户部分主要取决于60岁之前选择的缴费档次与缴纳年限，而基础养老金高低取决于基金筹集规模和当年社会经济发展水平；由于个体健康差异和期望寿命的延长，待遇享受年龄的确定标准对农民参保决策倾向与年限产生显著影响；考虑到不确定因素的存在，个人账户养老金在参保人死亡后，可由其继承人依法继承，在一定程度上消除了参保人对于财力投入风险的担忧。农村居民对于基础养老金、待遇享受年龄和个人账户继承性是否持肯定和支持态度，直接影响新农保参保意愿、政策效果和效应。

（5）土地支持与新农保政策效应。土地是农民的传统生计保障，为农民提供必须的住所和食物。随着城市化进程加快，农村土地保障功能弱化，农民风险意识增强。对于土地经济价值的认可程度反映其自身养老观念，间接表现为土地对其养老需求的保障程度，并影响其缴费能力；土地流转政策已在全国推广，农民可通过流转土地提高经济收入，使弱化的土地养老功能产生新的效益，尤其适用于外出务工人员和丧失劳动力的老年人。对土地流转政策的满意度和是否愿意通过流转土地参加新农保，间接反映出农民传统养老观念的转变程度与社会养老方式的选择倾向，制约了农民参保意愿和缴费能力，从而影响新农保政策的实施和完善。

图1新型农村社会养老保险政策效应

及其影响因素理论模型

基于上述新农保政策效应及其影响因素理论分析，本文构建政府支持X1、经办服务X2、参保期望X3、待遇水平X4、土地支持X5五大因素对新农保政策目标Y1、新农保政策执行力Y2、新农保政策效果Y3的三维度新农保政策效应影响关系的理论模型（见图1），设计具体观测变量（见表1），并提出相应基本假设：

结合国内外养老保险影响因素已有研究成果及实地调查访谈结果，本文从制度主体、执行主体、受益群体、政策外部性四个视角构建由政府支持、经办服务、参保期望、待遇水平和土地支持组成的新农保政策效应影响因素理论模型。

3.新型农村社会养老保险政策效应及其影响因素理论模型与基本假设

（1）政府支持与新农保政策效应。政府作为新农保政策的制定者和执行者，对制度政策推进和落实具有重大的责任和作用。为了提高新农保政策的有效性，政府需要给予正确的舆论引导和充足的财力支持，使广大农民信任、关心新农保政策，相信依赖该政策能够解决未来养老问题。政府作为责任主体，应当充分考虑农村整体收入水平的现实情况，在政府补贴、集体补助、个人缴费相结合的筹资模式中，政府补贴和集体补助资金的及时足额到位直接影响到农民参保意愿、新农保基金筹集与财务可持续性，最终影响新农保政策目标的实现、执行效率和实施效果。

（2）经办机构与新农保政策效应。经办机构是新农保制度推进的依托载体与组织保障，经办机构及村委会、街道办工作人员是政策执行主体和经办服务的提供者。高效的经办机构能够有序运转，经办服务流程和业务经办资源可得以优化设计与配置，经办机构人员的素质能力直接影响新农保政策的推进成效；《新型农村社会养老保险经办规程（试行）》（劳社部发〔2007〕2号）规定了相对统一的经办人员服务规程，尤其关注服务水平和服务态度等细节。经办机构人员的优良素质能力、服务水平和服务态度，对于增强农民对政策的信任度和满意度，提高新农保政策有效性具有重要影响。

（3）参保期望与新农保政策效应。与老农保相比，农村居民对新农保参保期望明显提高，希望政策能够具有长期的稳定性，社会统筹资金大幅增加，个人账户足额积累，未来老年生活可以得到保障；科学合理地确定个人缴费水平是新农保制度的重点和难点，缴费基数、比例、档次和标准直接关系到农民的经济承受能力和参保决策；随着社会经济水平的提高和农村多渠道增收，农民对老年生活水平和质量期望也同步提高。参保群体对于新农保政策的稳定性、缴费水平和预期养老金额的认可程度直接影响其参保意愿与行为，进而影响新农保政策的整体效应。

（4）待遇水平与新农保政策效应。根据2009年《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》（国发〔2009〕32号）（以下简称《指导意见》），参保农民享有基础养老金和个人账户养老金的总和，其中个人账户部分主要取决于60岁之前选择的缴费档次与缴纳年限，而基础养老金高低取决于基金筹集规模和当年社会经济发展水平；由于个体健康差异和期望寿命的延长，待遇享受年龄的确定标准对农民参保决策倾向与年限产生显著影响；考虑到不确定因素的存在，个人账户养老金在参保人死亡后，可由其继承人依法继承，在一定程度上消除了参保人对于财力投入风险的担忧。农村居民对于基础养老金、待遇享受年龄和个人账户继承性是否持肯定和支持态度，直接影响新农保参保意愿、政策效果和效应。

（5）土地支持与新农保政策效应。土地是农民的传统生计保障，为农民提供必须的住所和食物。随着城市化进程加快，农村土地保障功能弱化，农民风险意识增强。对于土地经济价值的认可程度反映其自身养老观念，间接表现为土地对其养老需求的保障程度，并影响其缴费能力；土地流转政策已在全国推广，农民可通过流转土地提高经济收入，使弱化的土地养老功能产生新的效益，尤其适用于外出务工人员和丧失劳动力的老年人。对土地流转政策的满意度和是否愿意通过流转土地参加新农保，间接反映出农民传统养老观念的转变程度与社会养老方式的选择倾向，制约了农民参保意愿和缴费能力，从而影响新农保政策的实施和完善。

图1新型农村社会养老保险政策效应

及其影响因素理论模型

基于上述新农保政策效应及其影响因素理论分析，本文构建政府支持X1、经办服务X2、参保期望X3、待遇水平X4、土地支持X5五大因素对新农保政策目标Y1、新农保政策执行力Y2、新农保政策效果Y3的三维度新农保政策效应影响关系的理论模型（见图1），设计具体观测变量（见表1），并提出相应基本假设：