关于实施《行政事业单位内部控制规范（试行）》的思考

王海红

【摘 要】 财会[2012]21号文：《行政事业单位内部控制规范（试行）》（以下简称《规范》）是财政部颁布的关于我国行政事业单位建立健全内部控制制度的纲领性文件，这一文件开创了我国行政事业单位内部控制建设的新局面，结束了长期以来我国行政事业单位内部控制建设无章可循、无法可依的被动局面。文章通过分析目前行政事业单位内部控制现状，结合《规范》的实施，对如何完善行政事业单位内部控制制度的建设作出有益探索。

【关键词】 行政事业单位； 内部控制； 内控责任； 会计控制

内部控制制度的健全和完善一直以来都是企业、公司完善公司治理结构的中心环节，行政事业要进一步提高管理效率，内部控制的重要性也不可小觑。相对于纪检、监察、审计等外部监督，内部控制犹如单位自身的“免疫系统”，通过不相容岗位分离，授权审批、财产保护、会计控制等手段，达到对经济活动的风险进行防范和管控。但现实中，行政事业单位内部控制建设还比较落后，存在诸多不足，因此研究和推进《规范》的实施，对提高行政事业单位管理效率、健全完善内控制度和增强防范风险能力具有重要的意义。

一、目前行政事业单位内部控制存在问题

（一）不知内控为何物、有何用，单位负责人风险意识淡漠

不少领导认为行政事业单位业务单一，资金来源较为稳定，有无风险控制无所谓，花大力气去设计一套内部控制就是作茧自缚；有的单位负责人认为“一支笔”审批就是最有效的控制；有的单位只注重制度本身的制定，而忽略执行的有效性；有的单位负责人简单认为财务预算就是内部控制；还有的单位负责人将财务核算制度等同于内部控制制度。

（二）预算控制不够有力

预算编制比较粗糙，单位总预算的编制一般根据各业务部门上年收支决算、结合当年情况进行增量预算，没有对预算项目逐笔进行核定；预算执行缺乏力度，随意调整增减预算项目的情况时有发生，预算的计划性、科学性不强，预算资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。对于行政经费的支出，普遍缺乏科学合理的控制标准，特别是招待费、办公费、会议费、水电费等，即使制定了内部经费开支标准，但实际执行超出预算时又不能不放行，往往是先占用下年指标，下一年度预算时再增加相应的预算额度，使得预算管理流于形式。

（三）财务管理弱化，会计监督职能不能有效发挥

行政事业单位受编制限制、人员紧张、用工形式多样等因素影响，岗位设置普遍存在一人多岗，不相容岗位无法有效分离，给资金、资产安全埋下隐患。许多行政事业单位采用的费用报销程序是“先审批，再审核”，这样会计人员无权参与单位重要事项的决策，对经济业务实施过程和结果均不了解；财务部门的工作局限于业务控制末端，不能实现对业务项目的事前控制、事中监督；在确认和计量经济业务时，主要依据原始凭证，缺少业务凭证的比对（如发票与订单、合同、出库单、入库单等相互印证），业务的真实性、计价的准确性难以保证，会计的监督职能受到限制。票据管理不够完善，未建立抽查制度，存在延期上缴收入、挪用公款等问题；对已投入使用的票据没有按时、按规定程序交验、核销，从而滋生收入不入账、私设“小金库”等问题。近几年财政改革频繁，财务人手紧张，财务人员没有时间参加相关的培训学习，导致会计业务知识不能及时更新，不能很好地适应财政改革的变化。

（四）资产监管不力，导致资产账实不符及资产流失

政府集中采购制度的广泛实施使得行政事业单位固定资产的购置环节得到了有效控制，但在资产使用环节、管理环节仍存在控制缺位现象，如购置的固定资产不能及时登记入账，没有建立定期财产清查制度，没有设置固定资产明细账和实物卡片，没有明确资产使用人（或保管人）的相应责任，从而致使资产账实不符及资产流失；还有些固定资产购置时没有充分论证调研，购置后不适合使用要求，导致资产闲置浪费。许多行政事业单位的无形资产管理还处于空白阶段，如高校及科研院所申报的专利权等，申报及维护费用年年开支，但专利的推广、转化却无人问津。其他实物资产如存货一经购买或领用（先入库后再发出），即全部列为支出，这些资产往往缺乏专人管理，极易造成资产流失。

二、行政事业单位内部控制的改善措施

（一）增强内部控制意识，强化单位负责人的风险责任

针对许多单位对内部控制重视不够，《规范》第一章第六条指出：“单位负责人对本单位内部控制的建立健全和有效实施负责。”“胡服骑射”、“上行下效”这些历史典故告诉我们：只有单位领导充分认识到内部控制的重要性，才能认真地去组织人员建立健全内控制度，并负责有效实施。结合《规范》的施行，各单位应积极开展宣传和培训工作，让每位员工都能熟悉、掌握内部控制理念、内容和方法，并积极参与本单位内控制度的建立健全和有效实施，全面梳理经济活动的业务流程，明确业务环节，从而有效防范风险。

（二）完善预算管理，确保预算的有效执行

预算链接了整个单位的全部业务活动，是行政事业单位管理的核心环节。《规范》在业务层面内部控制中第一节详细论述了预算管理的控制。

1.科学准确编制预算

预算执行顺畅与否很大程度上取决于编制的预算是否科学、合理、准确。这就要求在预算编制过程中，业务单位内部各部门间进行充分有效沟通，尽量细化预算的具体项目，充分考虑可能存在的不确定因素，提高预算编制的科学性、准确性；经反复论证批复的预算在单位内部进行指标分解、审批下达。

2.预算执行严格有效

单位应按批复的预算合理安排各项收支，确保预算严格有效执行；定期召开预算执行会议，通报预算执行情况，或通过网络信息平台实时公布预算执行情况，及时发现预算执行中存在的问题，并提出改进措施；严肃预算追加程序，预算调整合法有据，强化预算执行的刚性。

3.决算编制真实完整，建立有效绩效评价体系

决算是预算最终执行结果的主要载体，决算的真实性、完整性、准确性直接关系到绩效考评体系的建立健全；决算编制完成后，应及时进行决算分析，重点关注不合理超预算支出等异常情况；建立预算绩效考评机制，对预算执行好、绩效显著的部门给予表扬和奖励，对违背预算管理规定或预算执行较差的部门给予通报批评；采取必要的奖惩措施，充分调动各部门全体员工参与预算管理的积极性，实现预算编制目标明确、预算执行刚劲有力、决算真实准确、绩效评价体系客观公正。

（三）以会计控制为关键点，辐射内部控制体系的健全完善

1.合理设置会计机构，配备高素质会计人员，夯实会计基础工作

会计人员素质高低直接影响会计工作质量，在内部控制执行过程中责任重大。因此，加强对会计人员的监管，提高会计人员综合素质，是完善单位内部控制的必然要求。行政事业单位应聘用具有会计从业资格的人员从事会计工作，重视对会计人员的继续教育；会计人员自身也要加强业务知识学习，不断提高自身业务水平。单位还应关注会计职业道德建设和财务文化培养，营造一个讲诚信、遵纪守法的会计环境。合理设置会计机构和岗位，明确相关岗位职责权限，坚持不相容岗位相互分离。

2.收入应当归口管理，严禁设立账外账

业务部门取得收入时，应开据合法的票据并按相关规定签订合同，同时向财务部门提交相关业务材料，及时办理收入的入账手续。单位应当建立健全票据管理制度，设立票据专管员，建立票据台账，配备保管票据的保险柜，做到人走柜锁；严格按规定使用相关票据，不得擅自扩大票据使用范围。

3.明确费用开支标准、报销流程，按规定办理支出事项

单位应加强授权审批权限控制，不得越权审批，对大额资金业务应执行分级授权，逐级审批制度。会计人员重点审核原始凭证的合法性、经济业务的真实性，审批手续是否完备。只有真实合法合理且符合相关规定的单据，才能按支出业务的管理规定支付资金。对有特殊规定的业务，如实行国库集中支付和政府采购的业务，应严格按照相关管理规定执行。

（四）强化资产管理，确保资产安全完整

1.严格货币资金控制

合理设置岗位，确保不相容岗位分离，落实定期轮岗制度，严禁一人办理货币资金业务的全过程，支票保管人与印章保管人相分离，定期或不定期抽查库存现金，月末编制银行余额调节表，确保账实、账账相符。

2.科学管理存货

明确存货管理流程，按计划采购存货，认真验收入库，科学合理保管存货，严格存货领用出库手续，定期、不定期盘点存货，按规定权限审批后及时处理存货盘盈盘亏，并分析存货管理中存在的问题，改善存货管理；执行限制接近制度，确保存货安全完整。

3.固定资产归口管理，实现资产使用效益最大化

明确资产管理相关部门和岗位的职责权限，强化配置、使用和处置等关键环节的管控。资产实施归口管理，明确每一项资产的使用人和保管责任人，对特殊资产指定专人保管、专人使用，并规定限制接触条件；对不使用、不需用及报废固定资产，应按照国有资产管理相关规定进行调剂、租借或处置，使各项资产使用效益最大化；建立健全资产台账，随时监控资产动态情况，保证账实、账账相符，保障国有资产安全完整。

4.建立无形资产管理制度，推进专利权等无形资产的转化工作

合理界定无形资产的范围和种类，建立健全无形资产的管理和保护机制，采取有效措施促进有社会效益的无形资产（如知识产权等）的推广、转化工作。

《规范》紧扣我国行政事业单位现阶段经济活动的内在特点和相互之间的关系，将内部控制的基本原理与我国行政事业单位的实际情况相结合，瞄准内部管理中的薄弱环节，重点强化机制建设，将制衡机制嵌入到内部管理制度中，对提高行政事业单位内部管理制度的执行力，在行政事业单位建立中国特色的内部控制体系具有重大意义。

【主要参考文献】

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