我国征地制度存在的问题及对策研究

黄阳

摘 要：在我国的城市化进程中，对土地的需求量日益增加，征地过程中逐渐暴露出了各种问题。本文首先阐述了研究背景，然后分析了我国征地制度存在的问题，在此基础之上，对如何完善我国的征地制度提出了政策建议。

关键词：征地制度；问题；对策

一、前言

自改革开放以来，我国的经济保持了较快的增长速度，城镇化和工业化的步伐不断推进。然而，在我国的城市化进程取得巨大成就的同时，也伴随着一些问题。当大量人口涌入城市，城市规模不断扩大，建设用地的总需求量日益增加时，因经济的发展需要而进行的征地行为也变得更加频繁。征地过程体现了农村对国家建设的支持，是农民为了公共利益做出牺牲的过程。近年来，我国征地次数不断增加，征地过程中暴露出的问题引发了一系列社会矛盾，愈发受到大家的关注，许多问题亟待解决。

二、我国征地制度存在的问题

（一）征地范围限定不严

根据《宪法》和《土地管理法》的规定，国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用，并给予一定补偿。但是，对于“公共利益”没有做出明确的界定，表述过于笼统，造成了土地征用范围的扩大以及征用权的滥用。我国法律明确规定，任何单位和个人需要使用土地满足其建设需要的，必须依照法律法规向政府部门提出申请，通过合法的渠道依法获得国有土地的使用权，但是要获得新增的国家建设用地，使之满足各类项目用地的需要，只有一种途径，那就是征用农村土地，这就使得当地方政府以政绩水平为首要目的进行征地时，就会出现公共利益被经济利益覆盖，从而产生打着公共利益的旗号任意扩大征地范围的现象。征地范围限定不严，使我国的耕地被肆意征用，耕地面积急剧减少，危害到我国的粮食安全，也损害了以土地为生的农民的利益。

（二）征地补偿标准偏低、补偿范围狭窄

我国现有的土地征收补偿标准是依据《土地管理法》实施的。我国征地补偿的原则是：土地征收应该按照被征收土地的原用途进行补偿；征地补偿的项目包括：土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费；征地补偿项目的标准为：土地补偿费一般是土地被征收前三年的平均年产值的6～10倍，安置补助费是以土地被征收前三年的平均年产值的4～6倍为准，并且原则上不应该超过征收前三年土地平均年产值的15倍，地上附着物及青苗补偿费则由省、自治区根据各地的不同情况自行制定标准。此外，安置补助费和土地补偿费之和不得高于土地被征收前三年的平均年产值的30倍。

土地是一种重要的稀缺资源，是一个国家及其居民赖以生存的物质基础。对于农民来说，土地是其赖以生存的最基本的生产资料。在正常情况下，农民可以从土地不断的获得收益，一旦土地被征收，农民只能获得一次性的补偿，就不再是长期的收益。现有的按被征用土地前三年的平均年产值的倍数来计算的征地补偿标准，忽视了耕地对农民的社会保障价值和发展权价值，计算方法过于单一，并不能适应征地补偿安置实际中的不同类型的要求。此外，在征地过程中，政府担任中间人角色，征地的时候是按照农地的价格进行相应补偿，但是到二级市场出让的时候却是按市场价格、土地建设用途确定，中间存在着巨大的差价，征地的补偿费用远远低于土地的出让收益，农民的权益没有得到充分的保障。根据土地补偿费和安置补助费的补偿标准和国家有关统计显示，土地收益分配中，农民只得5%～10%，村一级得25%～30%，政府及部门得60～70%，①由此看出，在本来就不高的土地补偿标准下，土地收益的分配比例并没有更多向农民倾斜，农民自身获得的征地补偿费用相当有限。同时，征地的补偿范围仅限于与土地直接关联的损失，并没有考虑到失地农民生活中可能存在的其他不便，不是一种完全补偿，这从另一个方面反映出了我国现有的征地补偿不到位。

（三）征地程序不规范

我国的征地程序不规范主要体现在：首先，对征地的相关规定不够详尽。我国实行的是二元土地所有制，即城市土地归国家所有，农村土地归集体所有，但是集体土地的所有权主体却是模糊的，法律上并没有明确指出是乡集体、村集体还是组集体，造成集体土地所有权的虚设，引发了许多后续问题；其次，有些地方政府并没有将土地的征收审查纳入规范程序。由于缺乏统一的征地程序，导致了征地过程的不公平；第三，被征地农民的实际参与度很低。虽然政府出台了各项政策保证农民的知情权与参与权，但是在具体操作过程中，有些地方政府并没有很好的落实政策，所谓的“听证”更多只是政府告知农民最终结果，不是真正的协商过程，有可能违背农民的意愿。加上我国现行征地程序中缺乏完善的司法救助体系，农民的利益受损时就无法寻求帮助，这是一种制度的缺陷。

三、完善征地制度的对策

（一）严格限定并缩小征地范围

我国的法律对征地范围中公共利益的界定不清晰，可以借鉴日本、韩国等国家的方法，将公共利益的范围进行明确的界定，采用明细罗列的方法，把属于公共利益范畴的用地需求一一列举，写入法律法规之中，让征地范围有据可依，减少实际征地过程中地方政府的变通空间，可有效防止为了私利而侵犯农民的土地所有权，从而缩小征地范围。具体来说，可以将公共利益界定为以下几个部分：交通用地及公共设施用地、水利设施用地、国防军事用地、文教卫生用地、国家机关、社会团体等公益事业用地、福利事业用地（如学校、医院、敬老院）以及其他公认或法律规定的公益事业用地。在合理界定“公共利益用地”的大前提下，要确保国家只能以公共利益的需要作为征地的目的。

缩小征地范围还可以通过允许集体建设用地入市流转来实现。根据《土地管理法》第63条的规定，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设，从而不可能存在其他任何形式的集体建设用地的自己和他人使用方式，集体建设用地只是限定在集体内部之间进行流转，这严重影响了集体建设用地的利用效率。目前，我国处于城市建设用地供应紧张，而农村建设用地利用低下的状态，当征收土地成为取得建设用地的唯一途径时，势必会给地方政府的寻租行为提供契机，出现滥用征收权的现象。推进集体建设用地入市流转有利于提高集体建设用地利用效率，从而达到缩小征地范围的目的。

（二）提高征地补偿标准，扩大征地补偿范围

在市场经济条件下，我国的征地虽然是国家强制行为，但应该更多的体现以市场为基础的公平、合理的补偿，减少补偿的计划性，引入市场化的补偿机制，综合考虑被征地所属区域的各种因素，从而确定补偿费用。

对于征地的补偿原则，应该突出以下两方面：一方面，要以合理的市场价格为主。我国现行的土地征收补偿标准带有很浓的计划经济体制下的色彩，是一种适当补偿，但是没有真正体现土地的市场价值，应该更多的以市场价格为主，对被征地者给予补偿；另一方面，征地补偿应该向农民倾斜。在征地补偿过程中，作为土地实际使用者的农民相对于乡政府、集体经济组织，在经济和社会中属于弱势群体，需要得到更加公平的补偿，所以，有必要在制定征地补偿标准及实施准则时向农民倾向。

对于征地的补偿标准，要实现补偿价格的市场化，就需要将补偿标准纳入市场经济的大背景下，根据被征收土地所处区域的经济发展情况，综合考虑土地的地理位置、人均耕地面积、耕地质量等与土地价值相关的各种因素，以市场为基础，确定被征土地的补偿价格。与此相对应，需要建立健全独立的土地评估机构及仲裁机构，由专门的评估机构来评估和确定被征土地的市场价值，如果在实际操作中出现了不公正的事件，则有仲裁机构进行仲裁，保证各方的合理权益。在对被征地者进行补偿时，国家的补偿标准应该作为一个政策的底线，而不该是最高限，这样才有可能实现市场化的补偿机制。根据《土地管理法》的规定，“国务院根据社会、经济发展水平，在特殊情况下，可以提高征收耕地的土地补偿费和安置补偿费的标准”，所以，现行法律也支持各地根据自身情况，对征地补偿标准进行修正的，力求最大限度的保障被征地者的利益。

对于征地的补偿范围，应该在政策上进行补充和完善。补偿范围与补偿标准是密切联系的，一般来说，补偿范围越广，补偿的标准也就越高。我国现在的土地征收补偿范围很有限，只是对于被征收者的直接损失进行补偿，而除此之外的间接损失则未给予补偿，这也是造成我国现行补偿标准偏低的一个原因。对此，可以借鉴国外发达国家和地区的经验，将补偿范围扩大化和明晰化，全面考虑失地农民的损失，除了土地补偿费、安置补助费、地上附着物及青苗补偿费外，还应将残余土地补偿费和相邻土地补偿费纳入到补偿的范畴当中。这主要是针对在征地过程中出现的边角土地，可能会导致的土地分割或土地利用效率降低的情况，对失地农民进行的一种补偿。我国现在的补偿方式主要是货币安置，并且大多为一次性补偿。补偿方式是补偿标准的延伸，所以，应该更多采取多元化的补偿方式，不能仅仅局限于货币补偿，从而给农民的生活提供充足的保障。例如，可以探索新的安置方式，对不同年龄阶段的采取不同的安置途径。年轻人的征地补偿可以考虑其就业难的问题，加强他们的职业技术能力的培训，从而提高其就业能力；中老年人则可以偏向购买保险，使失地的老年人能定期领到养老金，减少后顾之忧。

（三）规范征地程序，健全监督机制

首先，要明确集体土地的产权主体，将集体土地的土地所有权明确到组集体，这是因为组集体相对于乡集体和村集体人数最少，人格化是最强的。其次，应建立健全严格的监督机制，将土地的征收审查纳入规范的程序，严惩个别投机行为，保障被征地农民的权益。第三，改变由政府主导的“单边程序”，提高农民的参与度。要将政府主导的“单边程序”转化为政府与农民共同协商的“双边程序”。政府的“单边程序”不能算作是程序到位，必须逐步完善体制机制，变管理型政府为服务型政府，重视在征地补偿程序的设计阶段听取农民的意见。除了保证给予农民知情权、参与权、听证权，还可以赋予被征地农民一定的上诉权，这是因为征地行为具有一定的强制性，只有听证政策并不能保证被征地者的所有权益，赋予其上诉权，当不能达成一致的协商时，被征地者有权利直接向法院起诉，寻求司法救济。（作者单位：四川大学）

参考文献：

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[2] 黄小虎.改革征地制度建议[J].国土资源导刊，2013（9）.

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[4] 黄晓瑜.征地制度改革的思考[J].农业工程，2012（6）.

[5] 杨鹿村，冯春阳.我国征地制度下对失地农民保障和补偿问题研究[J].商，2013（13）.

[6] 李中，我国征地制度：问题、成因及改革路径[J].理论探索，2013（2）.

[7] 闫加泉.我国农村土地征收补偿制度改革研究[D].济南市：山东大学，2012.

[8] 史瑞娟.我国农村征地补偿制度研究[D].烟台：鲁东大学，2012.

注解：

① 杨鹿村，冯春阳.我国征地制度下对失地农民保障和补偿问题研究[J].商，2013（13）.