破除我国户籍制度改革迷思

李珍

摘 要：迁徙自由是公民的基本权利之一，我国现行户籍制度已经严重阻碍了公民的迁徙自由权，改革势在必行。然而，社会上仍有人对户籍制度改革报有疑惑，认为时机未到。本文第一部分论述了户籍制度和迁徙自由的关系，第二部分破解了常见的四类户籍制度改革迷思。

关键词：户籍制度；迁徙自由；改革

一、导论

2012年国务院发布了《关于积极稳妥推进户籍管理制度改革的通知》，引起了公众对户籍制度改革的广泛讨论；2013年又提出《居住证管理办法》即将出台，可谓在学术界和社会上掀起了轩然大波。户籍制度改革之所以有这么大的影响力，与户籍制度涉及人口之多、牵扯利益之深是息息相关的。

我国的户籍制度由来已久，几经变迁，在计划经济时期曾起到了维持社会稳定、促进经济发展的积极作用。但随着历史的车轮滚滚向前，中国的户籍制度逐渐产生了一些负面的社会影响，因加剧了城乡二元分化、激化了“三农”问题，有歧视农民身份、人格之嫌，更因引起了户籍管理腐败、权力寻租等现象，尤其是存在侵犯人权中的迁徙自由的疑惑而广为诟病。近年来，关于户籍制度改革的呼声愈来愈响，国务院积极出台了相关文件，各地政府也响应号召作出了一些尝试性的改革，中国户籍改革在全国逐步展开。然而在一片欢欣鼓舞之中，却有不少人对中国户籍制度改革存在着隐隐的担忧，认为户籍改革条件不成熟或不适宜，有很多问题难以解决。事实上，这是一种对我国户籍制度改革的迷思，其实中国不论是在时机上还是条件上，进行户籍制度改革都已成熟，户籍制度改革势在必行且需“雷厉风行”。

二、我国户籍制度与迁徙自由

（一）户籍制度

当今世界各国通行的户籍制度主要是国家为统计人口的需要，根据公民的常驻地址，而编户入籍的人口管理制度，主要是为了普查人口、了解国情，为政府决策提供依据的。①中国的户籍制度却不仅仅具有普查人口的功能，还与劳动就业、社会福利等紧紧相连，是农民向市民转化难以逾越的一道“龙门”。

中国户籍制度的变迁，简而言之是“自由迁徙——严格限制——半开放”的历程。在1949年被誉为“临时宪法”的《共同纲领》和1954年《中华人民共和国宪法》中，都明确规定了公民具有迁徙自由，这一阶段，中国户籍制度较为宽松，公民可以自由迁徙。分水岭在1958年，这一年我国颁布了《中华人民共和国户口登记条例》，首次把户口划分为“农业户口”与“非农村户口”，开始严格限制公民的迁徙自由。改革开放以后，尤其是80年代以后，我国的户籍制度又开始呈现半开放的状态。其中，国务院分别在1984年、1997年发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》、《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》，为户籍制度再次开放做出了尝试和铺垫；在具体户籍制度改革实践过程中，近20个省、市陆续取消了“农”、“非”的户籍划分标准，户籍制度改革试点工作“遍地开花”。

（二）迁徙自由

所谓“迁徙自由权”，就是指根据人之本性，为更好地满足人性的各种合理需要而享有的一种可以离开自己居所以及变换居所的资格；在法治社会中，“迁徙自由权”则意味着是一种被法律所保障的由公民所享有的离开以及变换居所的资格。②

迁徙自由是公民的基本权利之一，但如此重要的权利却被排除在我国宪法（1975年宪法、1978年宪法、1982年宪法）之外，虽然于1998年签署的《公民权利和政治权利国际公约》中对迁徙自由权有所规定，但这种“承认”对重要人权之一的迁徙自由权来说，未免有法律位阶不高之嫌。

迁徙自由不仅仅是一种人身自由权利，因为是否享有迁徙自由权往往与公民能否获得更多的工作机会、经济利益、政治权利、社会保障等挂钩，所以性质具有复合性，所以我们在考虑迁徙自由权时常常要将其与相关社会保障权利联系起来。

（三）户籍制度与迁徙自由之间的关系

孟德斯鸠说：“自由是做法律所许可的一切事情的权利；如果一个公民能够做法律所禁止的事情，他就不再有自由了，因为其他人也同样会有这个权利。”③说明任何权利都需要设限，没有限制的绝对自由是不存在的。迁徙自由权作为一项公民基本权利应不例外地受到限制，但这种限制必须合法合理。

当前，我国户籍制度已然成为公民迁徙自由的最大限制和障碍。于法，对我国公民迁徙自由的限制依据多为部门规章和地方性法规，其中最“臭名昭著”的要数1958年的《中华人民共和国户口登记条例》了，但这种对基本权利的限制明显有违法理且与宪法精神不甚契合。于理，我国的户籍制度是具有中国特色的户籍制度，已不仅仅是一项单纯的信息管理制度，它是计划经济的产物，如今仍未完全把其他的附加功能剥离开去，对公民的各项权利都存在一定的干涉和侵害。

由此可见，迁徙自由和我国的户籍制度密不可分，二者互为前提因果。

三、破除我国户籍制度改革迷思

如前面所提到的，我国想实现迁徙自由，必经户籍改革，公民对此的需求也越来越迫切——打破滞后的传统城乡二元户籍模式，实行统筹城乡的户籍管理体制。然而户籍制度改革是不是像少数人想的那样阻碍重重还没到推行的时候呢？下面笔者就来破解四种常见的迷思：

（一）会不会形成大规模、混乱的“入城潮”？

这个问题的逻辑是这样的：一旦开放户籍制度，压抑已久的农民必将纷纷涌入城市，这种“入城潮”范围广、规模大、人数多，必将造成混乱无序的人口流动，对社会稳定十分不利？

实际上，且不说户籍制度改革本着“从一般到特殊，再从特殊到一般”的马克思主义辩证思想，一直遵循以地区试点为“先锋”、逐步向全国全面铺开的改革模式；更为重要的是，能够安身立命才是农民入城的首要目的。户籍制度一旦“松绑”，它自身也得到了“瘦身”，户籍不再与特权和其他利益相挂钩，重新回归单纯的身份证明。这时候，大家的户口都变为了统一的居民户口，不再有“农”和“非农”的差别，那么进城对农民来说，反而没有那么大的吸引力了。这时候农民进城，是为了安身立命，那么就得有安身立命的本钱，城市的就业要求相对较高，若没有明确的就业目标，不会选择进城；就业机会是有限的，一旦农民发现在城市待不下去，也自然会返乡。

得出结论，改革户籍制度、实现迁徙自由并不会形成大规模、混乱的“入城潮”，因为人群都是以利益为第一导向，公民会理智选择自己的生活栖息地。

（二）城市能不能容纳如此多的“新市民”？

即使没有那么多农民进城，还是会有相当一部分农民想享受城市环境和便利生活，那么城市有那么多资源可以“匀给”这些新市民吗？

从最基本的两个方面来说：第一，交通、住房等基础设施容纳能力够吗？笔者认为同样依据破解第一个迷思的原理，容纳不下了自然有人会走，居民都是流动的，尤其是对处于尝试阶段的农民来说。第二，有那么多就业岗位提供给他们吗？其实与平时我们感受到的“就业难”的压力不同，市场对劳动力的需求其实是很旺盛的。根据有关部门的统计，在中国不断推进的城镇化进程中，至今已有大约1.5亿农村人口通过农转非、城市扩展等方式进入城镇定居或就业。④说明城市是可以提供足够多的工作岗位且有相当一部分农民已经这样就业了。这是因为我国已经从计划经济转向了社会主义市场经济，劳动力资源也是市场资源配置的一个部分，市场可以自主调节劳动力的流向。

（三）户籍制度改革是不是损“城”利“乡”？

这里也从两个基本方面进行分析：治安和经济。

治安是大家关注又担心的一点，因为确实城市流动人口的犯罪率要远高于常住人口。但是我们不仅要看到表象，还要透过现象看本质。城市居民经常将农民视为“拖累”和“包袱”，认为其抢占了自己的生存空间和生活资源，常常有瞧不起农民的表现。而政府也没有赋予外来人在城市里的正式居民身份，只是从利用其所提供的廉价劳动力着眼，对他们合法权益的保护则不太关注。⑤这么恶劣的生活环境，少部分人思想一偏激，就容易走上犯罪的道路。

经济方面，农民是一种重要的人力资源，他们为城市发展做出了重大贡献，市民却常常忽略了他们的这一重要作用。农民工在城市里干最苦最累的活，拿最单薄的工资，一边为城市经济发展做贡献一边接受市民的白眼，这样的待遇可谓不公平。

所以，一方面要从形式上取消市民和村民的界限，实现迁徙自由，另一方面大家应当相互理解尊重，市民应改变对村民“脏”、“乱”、“差”、“没文化”的旧观念和旧印象，给这些“准市民”公平发展的机会。

（四）配套制度、公共服务体系行不行？

虽然户籍制度改革在逐步打破“农”与“非农”的藩篱，使大家变为一样的居民，但城市还有教育、医疗、社会保障等比农村更好的配套制度在吸引着农民入城。城市的公共服务体系行不行？会不会使公共服务体系不堪重负，使“新市民”无法得到期望中的福利，又使“老市民”的福利水平下降呢？

我认为之所以会有这个问题产生，其根源在我们的财政体制。地区的公共服务体系是由国家财政拨款支持的，然而拨款的依据是通过当地的人口数量来计算的，外来人口的户籍没有计入这个数量之中，所以造成了这种不公平。只有改革我国财政体制，才能解决这个问题。

另外，国家对于教育、医疗、社会保障等公共服务，应该全国一盘棋，全面规划和统筹。中央财政应改变目前侧重大城市的政策，转而向地方倾斜，尽量平衡公共服务的地方差别。⑥户籍制度改革可谓“牵一发而动全身”，必须全盘考虑、逐步推进，进而达到城乡和谐一元化。（作者单位：湖北大学政法与公共管理学院）

参考文献

[1] 陈娟：《论迁徙自由——与户籍制度相关联》，山东大学2008年硕士学位论文。

[2] 李铮：《论迁徙自由与我国户籍制度改革》，河南大学2010年硕士学位论文。

[3] 王剑：《迁徙自由与我国户籍制度改革探析》，《重庆科技学院学报（社会科学版）》，2008年第11期。

[4] 郭芹：《我国城乡二元化户籍制度改革的伦理探究》，重庆大学2012年硕士学位论文。

[5] 黄仁宗：《城镇化抑或迁徙自由——反思我国户籍制度改革的价值取向》，《求实》2002年5月。

[6] 张萌：《从迁徙自由权论我国户籍制度改革》，《黑龙江省政法管理干部学院学报》2013年第6期。

[7] 谢锐勤、谢俊平：《迁徙自由：我国户籍制度改革的价值取向》，《重庆工商大学学报（西部论坛）》，2007年8月第17卷第4期。

注解：

① 马福云：《当代中国户籍制度变迁研究》，中国社会科学院2000年博士学位论文，第49页。

② 赵小鸣：《迁徙自山权研究》，山东大学2006年博士学位论文，第33页。

③ [法]孟德斯鸠：《论法的精神》，张雁深译，商务印书馆1963年版，第154页。

④ 季林农：《民工就业问题》，载《农民日报》2007年3月2日。

⑤ 盛洪：《人是否应该拥有自由迁徙权？——‘将迁徙自由重新写入宪法研讨会纪要》，《社会科学论坛》2002年7月，142-144页。

⑥ 牛晓钢：《论我国户籍制度改革》，山西大学2011年硕士学位论文，第22页。