农村学校布局调整对县域义务教育均衡发展的影响与对策研究

赵丹+王怀秀+吴宏超

摘要：20世纪90年代中后期开始的中西部地区农村义务教育学校布局调整一定程度上提高了县域农村学校的整体办学质量，促进了乡镇学校和县城学校的均衡发展。然而，布局调整也调整导致了偏远小规模学校和中心学校间办学条件不均衡，加剧了大规模学校和小规模学校间教师资源不均衡，进而引发了新的群体间教育发展不均衡。为改善这种状况，继续推动义务教育均衡发展，县域农村学校布局调整应坚持公平和均衡优先，兼顾效率的原则；加大财政投入，均衡财力资源配置，重点加强薄弱学校建设；改革教师聘用制度，合理调配教师，促进教师流动和资源共享；关注弱势教育群体，促进其均衡发展。

关键字：农村学校；布局调整；县域；义务教育；均衡发展

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一、研究的缘起

农村学校布局调整是指对农村中小学进行科学规划、合理撤并的过程。具体来讲，就是撤销部分规模小、教育质量低的农村薄弱学校，将其与规模较大的学校进行合并，从而形成规模效益，提高教育质量，促进教育均衡发展的动态过程。2001年，《国务院关于基础教育改革与发展的决定》指出：“因地制宜调整农村义务教育学校布局。按照小学就近入学、初中相对集中、优化教育资源配置的原则，合理规划和调整学校布局。农村小学和教学点要在方便学生就近入学的前提下适当合并，在交通不便的地区仍需保留必要的教学点，防止因布局调整造成学生辍学。”同年，国务院召开全国基础教育工作会议，将农村中小学布局调整列入农村义务教育发展的重点工作。自此，“村村办学”格局逐渐被“集中办学”模式所取代。[1]近年来，农村中小学布局调整取得了较为显著的成果，学校数量减幅较大。 2001—2012年，全国普通小学数量从491273所减少至228585所，11年共减少262690所，平均每年减少23881所；[2]2001—2012年，陕西省普通小学数量从29359所减少至7994所，11年减少21365所，平均每年减少1942所；[3]2001—2011年，Y县普通小学数量从45所减少至31所，10年共减少14所，平均每年减少1.4所。[4]可见，我国农村学校布局调整力度之大。

农村学校布局调整的目的既包括促进教育资源有效利用和提高学校规模效益，也包括提升区域教育的整体水平，实现教育均衡发展和教育质量的提高。[5]从深层次意义上讲，学校布局调整的最终和本质目的应是促进教育均衡发展和教育质量提高。这与义务教育均衡发展的目标相一致：即“改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件，推进义务教育学校标准化建设，均衡配置教育经费、教师资源以及教学设施等，切实缩小校际差距，保障每一个适龄儿童享受同等质量教育的权利”。在实际政策执行过程中，学校布局调整确实对义务教育均衡发展产生了一定的积极影响；但同时，由于地方政府对于教育效率的盲目追逐，将教育资源过多集中于大规模学校，而忽视原本就薄弱的小规模学校的发展，这就形成了偏远小规模学校和城镇中心学校间的教育发展不均衡，县（区）域内学校在办学条件、教师资源配置以及不同学生群体间教育不均衡问题依然存在。那么，从实证角度看，学校布局调整对县域义务教育均衡发展的具体影响有哪些？其原因如何？未来应采取哪些对策以克服学校布局调整造成的新的教育不均衡问题？本研究以陕西省Y县为例，采用实证研究方法，对上述问题进行深入分析和解答。

二、农村学校布局调整对县域教育均衡发展的积极影响

（一）一定程度上提高了县域农村学校的整体办学质量

陕西省Y县自2001年开始新一轮农村学校布局调整。调整过程中全县共撤销和合并中小学13所，撤并的学校均为规模较小、办学条件较差的小规模学校。撤并后的中心学校和大规模学校，集中了更优质的教育资源，如更宽敞的教室和操场、更完备的教学仪器和实验设施、更优秀的教师等等。从县域学校的整体发展角度而言，大多数学校的办学条件和教育质量得到提高。可以说，学校布局调整通过教育资源的集中配置和有效利用，一定程度上提高了县域农村学校的整体办学质量。访谈中，Y县教育部门工作人员指出：“总的来说，布局调整的最大贡献在于提高了县域农村学校的整体办学质量。调整之前，整个县内的办学水平和质量参差不齐，两极分化严重，整体教育质量很差。但是调整后，撤销了部分规模太小、办学质量较差的学校，学校数量减少了，管理也比以前更加方便，对提高县（区）域整体教学质量起到了一定的促进作用”。

（二）乡镇学校和县城学校的教育均衡发展程度得到提高

根据义务教育学校所处的行政区域，县（区）域内学校主要有三类：县城学校、乡镇学校和村级小学（教学点）。在布局调整之前，由于村村办小学、乡乡办初中的学校布局模式，县域内绝大多数学校的办学条件都比较落后，农村义务教育属于“小马拉大车”的境况，是一种劣质的均衡。但在布局调整之后，一些重复布局、办学水平较差的村级小学被并入乡镇学校，进而促使乡镇学校规模扩大，办学条件进一步改善。在此情况下，原本规模较小、办学水平较差的乡镇小学与县城中心学校的差距缩小，教育均等程度得到提高。而与之相对比，由于教育资源向乡镇、县城中心学校集中，布局调整过程中暂时保留的村级小学（教学点）的办学条件并不乐观。因此，从总体上来说，布局调整通过整合分散的教育资源和师资力量，确实提高了乡镇学校的办学质量，使其与县城学校的教育差距缩小。县级教育部门的工作人员也认为学校布局调整改变了原先“村村办学” 的分散办学模式，倾向于发展集中式办学模式，从而使有限的教育资源集中起来发挥效用，提高乡镇学校的整体办学水平。虽然当下还未能赶得上县城学校的办学水平和质量，但与调整前相比，乡镇学校与县城学校的差距正在缩小。

三、农村学校布局调整对县域教育均衡发展的消极影响

（一）地方政府效率至上的价值取向导致学校的空间布局不均衡

学校布局调整的本质目标指向教育公平和均衡。但从政策实施的角度来讲，该政策的执行主体集中在县级政府。由于县级政府的财政能力有限，从政府自身利益出发，追求教育效率则成为地方县级政府实施学校布局调整政策的初始动力，也即通过减少学校数量、集中教育资源，从而提高规模效益、节省教育成本。基于此，学校数量的减少和合并后学校规模的扩大便成为地方政府衡量学校布局调整绩效的主要指标，而教育质量的提高和均衡被忽视。布局调整之前，学校布局通常是每村都有一所村小或教学点，乡镇有中心小学和初中。布局调整后学校布局情况发生了变化，2012年底Y县共有小学28所，其中：县属小学4所，中心小学5所，村小学17所，教学点2所。较调整前学校布局而言，大部分村小和教学点被撤销，导致学校的布局并没有得到优化，反而出现了新的空间不均衡。即少数区属小学和中心小学集中在城区中心地带，而其他19所村小和教学点分散布局在农村地区，平均一个学校服务10个以上村庄，学校与村庄之间的布局趋于断裂，中心学校与村小和教学点之间也没有形成“中心-外围”的辐射和合作网络。相反，布局调整后，中心学校规模日益扩大，而村小和教学点逐渐萎缩和消亡，这对义务教育均衡发展将造成潜在的不利影响。

（二）偏远小规模学校和中心学校的办学条件不均衡

偏远小规模学校、完全小学和中心学校之间的办学条件不均衡是学校布局调整对义务教育均衡发展产生负面影响的重要方面。具体来说，以衡量办学条件的重要指标电脑、音体美学习辅助器材、实验室、图书馆等为例，样本县中仅有52.6%的小规模学校配备了电脑，而完全小学和中心学校比例分别为82.5%和95.3%；小规模学校学生每周上机率仅有19.0%，而完全小学和中心学校的上机率分别为77.3%和83.4%；小规模学校每学期采用网络视频听取其他学校教师讲课的时间比例为0，而完全小学和中心学校的时间比例分别为31.5和41.0%；对于音体美学习辅助器材的使用情况，小规模学校每学期的使用率为31.0%，完全小学和中心学校的使用率分别为76.0%和64.2%（见表2）。可见，在学校布局调整之后，Y县县域内学校间在办学条件方面的差距依然较大，小规模学校、完全小学和中心学校之间均存在不同程度的不均衡问题，特别是小规模学校与中心学校之间的差距最为显著。

表2：小规模学校和中心学校间办学条件比较 单位：%

学校类型 学校配备电脑率 每周上机率 每学期采用网络视频听取其他学校讲师讲课率 音体美学习辅助器材使用率

小规模学校 52.6 19.0 0.0 31.0

完全小学 82.5 77.3 31.5 76.0

中心学校 95.3 83.4 41.0 64.2

（三）大规模学校和小规模学校间教师资源不均衡程度加剧

布局调整后一部分优秀的农村教师涌向县、镇大规模学校，而被保留下来的村小和教学点等小规模学校的教师主体还是原来的教师。因此，布局调整不但没能改善本来就不均衡的师资，反而进一步拉大了城乡教师资源的不均衡。首先，从教师资源配置来看，小规模学校一般只有一、两名代课老师，而且年龄比较大、教学方式单一、知识结构陈旧。尤其是复式教学点，一名老师负责一个年级的全部课程。而大规模学校不仅有足够的老师担任不同科目的教学工作，而且年龄结构合理、学历水平较高、教学方法灵活，有助于教育质量提升。其次，从微观教学过程来看，调查表明，小规模学校中仅有24.4%的学校有外校老师帮扶上课，完全小学和中心学校分别为26.5%和51.1%；在教师教学水平评价方面，38.1%的小规模学校学生认为现在的老师讲课非常好，而完全小学和中心学校持此观点的学生则分别为54.4%和60.7%；另外，有40.0%的小规模学校学生认为老师非常负责任，而完全小学和中心学校比例分别为53.0%和61.5%；此外， 29.3%的小规模学校学生认为老师经常指导学生学习，而完全小学和中心学校分别为49.7%和44.7%。同样，问及老师是否经常鼓励你回答问题时，34.2%的小规模学校学生的回答是肯定的，完全小学和中心学校比例分别为53.3%和52.7%（见表3）。由此可见，小规模学校和大规模学校在师资水平方面的差距依然较大。

表3：不同规模学校之间师资力量比较 单位：%

学校类型 有帮扶老师上课 老师讲课非常好 老师对学生非常负责 老师经常鼓励、指导学习 老师经常鼓励回答问题、背书、做练习等

小规模学校 24.4 38.1 40.0 29.3 34.2

大

规

模 完全小学 36.5 54.4 53.0 49.7 53.3

中心学校 51.1 60.7 61.5 44.7 52.7

（四）学校布局调整导致新的群体间义务教育不均衡

学校布局调整后新的群体间义务教育不均衡主要表现为偏远农村贫困儿童“上学远”和低龄留守儿童寄宿问题。Y县布局调整撤销了大量村小和教学点，被撤学校的学生不得不选择到合并后的新学校上学，因而导致上学路程和时间增加，安全隐患也随之加大。本研究调查结果表明，在有效统计中有34.9%的小规模学校学生上学距离小于1千米，18.6%的小规模学校学生上学距离大于1千米小于5千米，上学距离超过5千米的仅有2.3%。相比较而言，有效问卷中大规模学校学生上学距离在1千米以内的只有9.0%，上学距离大于1千米小于5千米的有19.7%，超过5千米的有2.5%。在有效问卷中，小规模学校学生上学时间在30分钟以内的比例占到81.4%，大于30分钟且小于60分钟的比例是4.7%，而超过60分钟的比例是0.0%。与小规模学校相比，中心学校和完全小学的学生上学时间在30分钟以内的比例是72.2%，低于小规模学校，其中30-60分钟的比例是11.1%，只有0.5%的学生上学时间超过了60分钟（见表4）。由此可见，与小规模学校学生相比，就读于大规模学校的学生在上学距离上比小规模学校学生更远，上学花费的时间上比小规模学校学生更多。

表4：上学距离和上学时间与学校类型 单位：%

学校类型 上学距离（千米） 上学时间（分钟）

≤1 1～5 ≥5 合计 缺失 ≤29 30～59 ≥60 合计 缺失

中心学校和完全小学 9.0 19.7 2.5 31.2 68.8 72.2 11.1 0.5 83.9 16.1

小规模学校 34.9 18.6 2.3 55.8 44.2 81.4 4.7 0.0 86.0 14.0

其次，低龄寄宿生学习生活不适应是学校布局调整引发的新问题。由于上学路程较远，很多学生不得不选择寄宿在大规模学校，特别是低龄学生本身生活自理能力较差，住宿后没有家人照顾，难以适应新环境，因而在生活、学习以及心理方面遭遇困难，致使部分低龄住宿学生不能完全集中精力投入到学习中，影响学习效果；相比之下，非寄宿低龄学生在学习成绩方面比住宿学生更为优秀。访谈中Y县揉谷中心小学一名三年级住宿生王丹谈到：像我们这样低年级就开始住宿的学生与走读生的最大差别就是我们每天要考虑的事情比他们多，我们每天想的最多的问题不是老师上课教了什么内容，也不是今天学到了什么知识，而是盼望着回家的日子，怎样花钱能更节省等生活问题。

四、完善学校布局调整政策、促进县域教育均衡发展的对策

（一）学校布局调整应坚持公平和均衡优先，兼顾效率的原则

我国农村学校布局调整之所以会导致新的不均衡，很大程度上是受政府调整指导思想影响。县级政府为完成上级分配的任务和教育指标，往往忽视学校布局调整“方便学生就近入学，适当保留教学点”的原则和宗旨，大规模撤销村小（教学点），减少了偏远儿童的上学机会，损伤了教育均衡和公平。因此，县级政府在学校布局调整过程中应始终坚持公平和均衡优先，兼顾效率的原则，合理撤销学生数量少，教育质量差的学校，适当保留偏远地区村小（教学点），进而保证偏远贫困儿童的受教育机会和权利。特别是对于小规模学校，虽然规模较小，但它是适应偏远农村地区人口稀少、交通不便的客观情况而设置的办学形式，它不仅能满足偏远儿童的就近入学需求，最大程度地促进教育公平，而且能够保证教育质量，是有效的教学组织形式。因此，我国教育决策者应赋予小规模学校平等的价值定位：它应成为与县镇大规模学校并存的一种办学模式，在促进教育机会起点均等的前提下，通过不断提升教师质量来促进教育质量的均衡。安吉拉（Angela）等也提出：“小规模复试学校对扩大教育机会、让所有儿童接受教育的目标具有极其重要的作用，经济社会发展落后地区的教育普及急需小规模学校的设立。” [6]

（二）加大财政投入，均衡教育资源配置，重点加强薄弱学校的建设

教育均衡发展要解决的重点是经费投入问题。基础教育属于准公共产品，具有巨大的社会利益，政府是教育资源供给的主题。当前，政府教育经费投入不足，是制约我国基础教育均衡发展的最主要原因，已成为基础教育部均衡的“瓶颈”。 [7]政府财力资源投入不足以及我国长期以来的二元经济结构造成城乡经济发展水平差距巨大，共同导致城乡教育发展部均衡。农村学校不论是在教育经费投入、教学设施还是师资力量等方面都远远落后于城市学校。制约我国义务教育向前发展的关键因素是薄弱学校的办学条件和办学水平。首先，均衡区域间，校际间财力资源配置，改善和提升农村学校办学条件和办学水平。其次，重视并加快薄弱学校的改造和建设，扩大优质教育资源，改善农村学校和城镇薄弱学校的办学条件。比如，对校舍进行必要的翻修和重建，完善教学设施配备，加强师资队伍建设等，均衡偏远农村小规模学校和乡镇中心学校的资源配置，实现校际间基础教育均衡发展。

（三）改革教师聘用制度，合理调配教师，促进教师流动和资源共享

教师资源配置不均衡和教师不流动是导致义务教育发展不均衡的重要因素。日本义务教育均衡化程度非常高，其中教师的定期流动功不可没。[8]实行教育资源共享是解决基础教育资源配置不均横，实现教育均衡发展的有效途径。在教师管理和使用上，制定政策通过对口支援和教师支教交流，平衡学校之间的教学力量，使优秀骨干教师最大限度的发挥作用。[7]因此，政府应改革原有教师编制，制定合理的教师竞争机制，建立相应的绩效考核标准。合理配置教师，促进教师流动和资源共享。实施教师帮扶制度，定期组织县城中心学校优秀骨干教师到农村小规模学校义务支教，并将此作为教师绩效考核的一项重要内容。增加小规模学校教师参与县级以上的教师培训和听优秀教师讲课的机会，改进传统的教学方法，提升小规模学校的教学水平。此外，招聘教师的数量和质量应以偏远农村小规模学校的需求为标准而核定。积极鼓励应届毕业大学生到小规模学校从教，提高小规模学校的新生师资力量。同时增加对偏远农村小规模学校教师物质和精神方面的奖励和扶持。通过均衡教师资源的配置，进而促进学校之间的均衡发展。

（四）关注弱势群体，促进群体间均衡发展

大批量撤销合并农村学校导致部分学生面临“上学远”问题，由此引发了农村低龄留守儿童寄宿现象，致使低龄寄宿学生成为教育弱势群体之一。只有给予这部分弱势群体足够的关注和扶持，才能更有效实现教育均衡和公平。因此，教育决策者在做出重要决策过程中必须将“上学远”和低龄住宿问题考虑在内。一方面，应做好农村学校布局调整的科学合理规划，为学生上学距离设定物理距离、时间距离的相应标准，以避免因上学路远而引起的辍学问题；另外，对于交通条件允许的地区，政府应为农村学校配置安全合格的校车，为偏远儿童上学提供便利。另一方面，目前大多寄宿学校的寄宿制度并不完善，比如，没有专门的生活老师和心理辅导老师，通常由班主任或其他代课老师代做，尤其是在小规模学校，这种现象十分普遍。因此，教育工作者在学校管理过程中应不断完善和改进，学校内设立专门的生活老师和心理辅导老师，为低龄住宿儿童提供必要的生活帮助，及时发现和解决低龄留守儿童的心理境况和出现的问题，保证留守儿童健康成长。

参考文献：

[1]雷万鹏，张婧梅.学校布局调整应回归教育本位——对学校撤并标准的实证分析[J].教育研究与实验，2010，（3）.

[2]中华人民共和国国家统计局.国家数据网络版http：//data.stats.gov.cn/workspace/index？m=hgnd

[3]陕西省统计局，陕西统计年鉴2013.

[4]陕西省统计局，陕西区域统计年鉴2012.

[5]范先佐. 农村中小学布局调整的原因、动力及方式选择[J].教育与经济，2006，（1）.

[6]Angela. W.Little. Learning and Teaching in Multigrade Settings， Paper prepared for the UNESCO EFA Monitoring Report.2005，8.

[7]翟博.教育均衡论—教育均衡发展的政策选择和对策研究[M].人民教育出版社，2008.

[8]周洪宇.教育公平论—世界各国对教育公平的不同探索[M].人民教育出版社，2010.

作者简介：赵丹，女，河北唐山人，西北农林科技大学人文学院博士，澳大利亚新南威尔士大学访问学者，研究方向为教育经济与政策。

王怀秀（通讯作者），女，西北农林科技大学人文学院公共事业管理专业学生。

吴宏超，华南师范大学教育学院副教授，教育经济学博士。

（责任编辑：陈合营）

基金项目：国家自然科学基金青年基金项目“西北区域义务教育均衡发展与教育资源共享模式的构建研究——基于GIS的空间计量分析”（71203180）；教育部人文社会科学研究青年基金项目“学校布局调整背景下西部农村教学点问题研究——基于GIS的实证分析”（12YJC880157）；西北农林科技大学校重点大学生创新项目“农村学校布局调整对义务教育均衡发展的影响及政策转型——基于杨凌示范区的实证调查”。