广州市郊农村宅基地管理的现状与村民的意愿调查

钟翠兰 曾学龙 冯美君

（仲恺农业工程学院人文社科系，广东广州 510225）

在城市化发展的大背景下，城市用地需求不断增长，用地的供给已远远不能满足城市建设的需要，作为南方大都市的广州同样面临这样的问题。为了规范广州市郊区农村宅基地的管理，笔者及其团队成员以广州市北郊7个村落为例，对当地的村干部和村民进行了一次宅基地使用与管理的调查。调查采取问卷调查、个案访谈与实地考察结合的方式进行，共发放问卷200份，回收问卷198份，问卷有效率为约99.1%，尔后，利用SPSS软件进行数据分析。调查发现，作为发达地区的广州市郊区，其突出特点是：正在逐步走向城镇化，但城镇化的程度呈现明显差异。具体表现为三种类型：即远郊开始城镇化的乡村、近郊走向城镇化的乡村以及已经城市化的城中村。如近郊的A村和B村地理位置偏僻，人口以本地人为主，外来人员不多，村内企业进驻，但规模很小。近郊的C村与D村，虽然离市区还有一段距离，但靠近城镇，交通便利，附近有工业园和专业批发市场，故有外地人经商或务工。E村、F村和G村则属于已经完成城市化的城中村，形成了商业铺连片的街道，且村内有不少小工厂，外来人是本地人的十倍以上，人气很旺。由于郊区农村城镇化的类型不同，导致宅基地使用与管理的问题也有明显差别。

一、广州市郊农村宅基地使用与管理的现状

1、拥有1处宅基地的家庭居多，少数人有2处以上宅基地

调查发现，55.4%的村民拥有1处宅基地，25%的人拥有2处宅基地，拥有3处以上宅基地的占16.1%。但不同类型的乡村宅基地数量存在差异，比如，在远郊和近郊的乡村，近一半的村民拥有2处以上的宅基地，而在城中村，71%的村民只有1处宅基地，只有28.6%的村民有2处以上的宅基地。少数较富有的城中村村民还在城里购买了商品房。

2、住房层数与住房面积、结构质量呈现明显差异

在远郊乡村三层以下的房屋居多，占68.8%，只有12%的房屋在4层及以上。但近郊乡村4层以上的则有31.3%；远郊的宅基地面积一般在50-150平方米，占66%，只有24%的宅基地在200平方米以上。结构以混合结构居多，占51.8%。，而A村、B村只有26%的房屋为硂架结构。这表明，近郊农村的住房水平比远郊农村更高。而地处城市的E村、F村和G村，虽然只有19%的宅基地面积在200平方米以上，但76.2%的房屋在4层及以上。从实地考察看，这些村的宅基地房屋的层数平均在7-8层，个别达到10层。

3、未发现有购买、出售、租赁或出租宅基地的情况

调查发现，89.3%的村民有宅基地使用权证书，但81.3%的村民都说没有房屋产权证书。村民表示希望能有自家房屋的房产证，主要是觉得房屋能确权，心里会更踏实；认为像城里人一样拥有对房屋的使用权和所有权比较公平；特别是有房产证意味着房屋可以做贷款时的抵押，有一定的市场价值。在对“您家是否曾购买或租赁过宅基地”这一问题的回答上，90.2%的村民回答“两者都没有”；当问及“您家是否出售或出租过宅基地”时，81.3%的村民回答“两者都没有”。

4、不同程度地存在住宅出租情况

出租房屋是都市郊区很普遍的现象，但受经济发展的影响存在不同差异。从调查看，近郊、远郊乡村出租房屋的少，出租多的是靠近广州市的城中村。在与之相对应的“房屋出租是否为多数村民的主要收入”中，认为“是”的占43%，接近一半。从实地看，在靠近城市的城中村，出租房屋的比例则相当高，如E村85.8%的村民表示本村民住宅用于出租的情况较多或大量存在，而且认为房屋出租收入是该村多数村民的主要收入的几乎占95.2%。

调查还发现，远离城镇又无工业园区或专业批发市场的乡村出租屋的价格偏低，而靠近城镇的价格则高。如E村有17%的被调查者表示每月房屋租金为1000元以上，有9%的村民表示租户有6-10户，还有9.8%的村民出租面积为150平米以上。

5、未申报自行建房的情况不多

调查数据显示，32.1%的村民认为未申报自行建房的情况很少，76.2%村民认为自家宅基地不存在未经批准新建或加建部分。在村民看来，不是因为他们不走程序做非法的事情，而是他们申报之后，政府有关部门对此不管不理，甚至有时候他们不知道应该找哪个部门解决。

二、广州市郊农村宅基地管理存在的问题

1、住房建设缺乏规划，有新居无新村

上述七个村落，除了个别村的住宅相对比较整齐，看得出像是经过规划之外，其它村庄普遍存在房屋布局杂乱的情况。表现为：建房选址的随意性大，房屋排列无序等。特别是已城市化的E村，握手楼、贴面楼很多。虽然商铺多，形成了街道，但街道路面不规范，房屋相距太近，导致严重的消防隐患。

2、不同程度地存在住房违规建设的情况

广州市对农村住房建设的楼层要求是四层以下，但从实地看，不同程度地存在楼层超高现象。以近郊正处于城镇化的C村、D村为例，这两个村有31.7%的住房在四层以上，而最严重的是已城镇化的E村，76.2%的住房在6层以上，从实地考察看，街道两侧基本上是6层-8层，少数在9-10层。除了人口增多，住房面积不够外，更主要的是商业价差的利益驱使，使村民改“种田“为”种房“，或拆了旧屋建高楼出租。

3、宅基地证的转名公证手续复杂

一些村民反映，自身家庭构成特殊，父辈早逝，宅基地证书写在祖辈名下，但转名公证的程序需要祖辈遗传父辈，才能从父辈名下转至本人。这样的手续程序非常麻烦复杂，而且镇政府不办理相关转名公证，村民要去区政府的公证处办理，非常不方便。

4、个别村存在“小产权房”遗留问题

上世纪90年代，为促进乡村经济发展，一些村庄与开发商合作，共同建造了商品房，租住或购买的人主要是来本地经商、打工的外来人。但由于土地是集体的，当时这些人购买房屋时没有房产证，更没有宅基地证，只有购房合同，于是围绕“小产权房”产生的产权归属等利益争端就自然形成，购房的人都希望能解决房产证问题。

5、村集体对宅基地管理不到位

一些村干部反映，宅基地管理基本上是区里管，连镇政府或街道办事处的权力也有限，更谈不上村里有权处理宅基地的问题。调查数据也显示，62.5%的村民认为村集体对宅基地管理的作用不到位。此外，政府部门对土地管理还存在多头管理、互相扯皮的情况，如城管与国土管理部门的管理各不搭界，给村民带来不便。

三、广州市郊农民对宅基地管理的看法与意向

1、对居住现状基本满意，但希望有所改进

调查发现，62.5%的村民对居住现状感到“满意”或“比较满意”，但也有近四成的村民表示“一般”或“不太满意”或“很不满意”。从多项选择题“您对居住现状不满意的原因”调查中，多数人提到了面积、租金和邻里关系的问题。其中，95.5%的村民表示租金太高，负担不起；90.9%的村民表示邻里关系不融洽；81.8%的村民表示区位太差，交通不便。

2、近半数村民对宅基地管理的满意度一般

调查数据显示，46.4%的村民对农村宅基地管理的满意度一般。认为村里没有宅基地的村规民约的占35.7%。在访谈中，多数村民都说自己没有见过有关宅基地管理的村规民约，还有42%的村民认为村里没有对申请宅基地的公示。

3、对宅基地上市流转的意见不一

调查发现，52.7%的村民不同意宅基地上市流转，主要是不放心开发商，担心自身利益受到损害。但也有33.9%的村民同意宅基地上市流转，认为这样可以改善居住环境、完善公共服务配套。

4、希望政府重新审批宅基地

调查数据显示，81.3%的村民3年内有新建住房的计划，可他们担心报批宅基地太难。村民对政府在近十年来不允许报批宅基地表示不满，希望政府能出台新的宅基地政策，允许他们申报新的宅基地。

5、支持集中建房的人少

从访谈看，村干部比较支持通过乡村改造来建造新居，认为这是社会发展的趋势，有利于城乡发展。但51.9%的村民不支持。在不支持的原因中，92.3%的村民担心建设成本过高，也有70.8%的村民担心邻里关系疏远。进一步的调查发现，不少村民有一种自求满足的求稳心理和单家独户的自由心理，不喜欢城市里高楼林立、喧嚣繁杂的状态。

四、加强广州市郊农村宅基地管理的建议

1、进一步完善宅基地管理的相关法规

健全和完善地籍调查规程及土地确权规定，尽快出台农民宅基地使用与流转的法律法规，进一步明晰宅基地产权，明确农民宅基地使用权流转的条件、程序、范围、收益分配及宅基地登记发证等问题，以促进农民宅基地使用权依法有序流转。同时，要注意解决农民宅基地使用权流转后的生存保障问题，防止重复占地和多占土地的情况发生。

2、加强土地管理部门与城市管理部门的协调

严格宅基地申请条件，规范农村宅基地申请报批程序，充分发挥村级组织及村民代表对宅基地管理的监督作用，如对农村建房应及时公示并组织检查监督；对于已建已售或已建未售的奢侈型、严重占用耕地及存在安全隐患的小产权房应当强行拆除。在此基础上，努力实现宅基地的规范化、信息化管理。

3、认真解决宅基地证的确权问题

针对当前宅基地证转名公正手续复杂以及农民呼吁解决宅基地证确权的要求，建议政府在可能的情况下，进行郊区宅基地使用与管理的普查，健全农村宅基地地籍档案。对符合城镇规划的第一类小产权房应在补办相关手续后，赋予其合法身份；对于未经城镇规划的第一类小产权房，应当考虑补办手续，最终纳入保障性住房的行列。

4、加强宅基地管理的执法监管力度

一是对国土资源执法人员进行定期的相关土地法律法规知识培训，提高其执法能力，杜绝“以罚代法”，“以罚代批”的行为产生。同时，执法人员要加强日常动态巡查的监管力度，对各种非法占用宅基地现象，做到早发现，早制止，将问题解决在萌芽状态，并充分发挥社会公众的监督作用。二是加强对村干部的国土资源法制教育，强化村干部的宅基地管理第一责任人意识，对宅基地规划管理好的村干部给予适当的奖励，以提高干部参与管理的积极性和主动性。三是对农民广泛宣传土地国策国情和法规政策，在农村形成集约节约用地的舆论氛围，提高广大农民群众依法用地的意识，增强集约用地和保护耕地的自觉性。

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