当前我国城市病的表现、成因和对策分析*

刘际平，刘晨晓

(1.焦作师范高等专科学校 管理学院，河南焦作 454000;2.河南大学 土木建筑学院，河南开封 475001)

城市病一词最早来源于工业革命后期的英国。它所指的是当时英国的一些城市由于超常规发展而导致的人口呈爆炸式增长、环境严重污染、失业人数增多等一系列问题。从本质上看，城市病就是在城市化过程中，城市发展速度、规模与城市资源环境承载力之间关系失调而表现出的各种负面效应。经济的高速增长加快了我国的城市化进程，1978年我国的常住人口城市化率为17.9%［1］，2012年已上升到52.57%①数字引自《中国城市发展报告》2012卷，中国市长协会2013年7月5日发布。。城市人口急剧增长，我国的大中城市甚至中小城镇城市病也大量爆发。因此，积极探索城市病防治办法，大力预防和治理城市病，将对我国全面建成小康社会具有重要的现实意义。

一、目前我国城市病的具体表现

(一)人口密集，人多为患

随着我国城镇化快速推进，农村剩余劳动力大量涌入城市。据国家统计局有关统计数据显示，我国城镇人口正以每年2 000万左右的速度增长，城市面临前所未有的拥挤状况。以上海市为例，2010年第六次全国人口普查上海市常住人口为2 301.91万人，较2000年第五次全国人口普查增加了661.15万人，增长了40.3%，平均年增加66.11万人②数据引自上海市第六次全国人口普查网《六普分析资料之一:上海人口发展特征及趋势》。。截止2013年底，上海市常住人口已达2 415.15万人③数据引自《2013上海市国民经济和社会发展统计公报》。，北京市为2 114.8万人④数据引自《北京市2013年国民经济和社会发展统计公报》。;省会城市如郑州市常住人口也有919.12万人⑤数据引自2014年4月8日《2013年郑州市国民经济和社会发展统计公报》。，成都市为1 429.8万人⑥数据引自2014年4月26《2013年成都市国民经济和社会发展统计公报》。。“目前，上海浦西区的人口密度已经达到3.7万人/平方千米，北京、广州城区人口密度分别高达1.4万人/平方千米和1.3万人/平方千米，远远高于世界其它主要城市。”［2］城市人口的集聚增长，严重挑战着其交通、水电供应等承载能力，给居民的日常工作和生活带来了诸多难题。

(二)交通拥堵，出行困难

近年来，由于城市人口的急剧膨胀和城市机动车辆的井喷式增长，导致我国各个城市的交通拥堵现象严重。城市汽车大幅度增加是造成道路堵塞的直接原因。据统计，2013年北京市增加汽车23.7万辆，2013年年底北京市拥有汽车总量已达543.7万辆⑦数据引自《北京市2013年国民经济和社会发展统计公报》。;2013年郑州市新增机动车34.28辆，除双休日和节假日外，平均每天新增机动车1 400辆，2013年底郑州市机动车保有量达到了243.6万辆①数字引自人民网，郑州1月14日专电《2013年郑州市新增机动车34万余辆增幅再创新高》。。车辆的增加使得停车位缺口越来越大，并且道路资源供求矛盾更加突出，交通堵塞也愈发严重。不仅北京、郑州等特大城市、大城市交通拥堵出行困难，甚至一些中小城市主要街道高峰时段拥堵也已成为常态。交通拥堵大大增加了市民的出行成本，并将导致城市经济社会诸项功能的衰退继而引发生存环境的恶化。

(三)环境污染，危害生态

当前，我国许多城市的水污染、大气污染和固体废物污染等十分严重，造成城市内空气浑浊、河水变污、自然植被受损。在一项关于118个城市地下水监测的结果显示，约有三分之二的城市地下水遭到严重污染，基本清洁的地下水只有3%［3］。国际能源机构的相关数据也显示，中国二氧化碳排放量截至2011年达到80亿吨，占到全球碳排放总量的25.5%，致使2013年初以来，我国多次出现大面积持续性的雾霾，覆盖了全国100多个城市，受影响人口约6亿人，成为了全球最大规模的环境灾难②数据引自《中国低碳经济发展报告(2014)》。。此外，像垃圾围城、污水乱排的现象在一些城市也屡见不鲜。城市环境污染不仅破坏了生态，也严重影响了居民的身体健康。

(四)资源短缺，影响生活

由于城市的扩张和人口的增多，消耗掉了大量的资源能源，因此城市的资源紧张状况会逐步加剧。比如水资源，我国属于人均水资源最贫乏的国家之一，我国的660多座城市中有400个处于缺水状态，有近200个严重缺水［4］。我国城镇化过程中，每由农村向城市迁入一个居民，其人均能耗就要提高三倍。城市人口的无序膨胀，还会使电、暖、天然气等供应趋于紧张。再加上城市内存在着资源浪费、回收利用效率不高等问题，资源短缺会越来越严重，既影响居民生活，又妨碍城镇化的进一步发展。

此外，城市中还存在就业困难、上学不易、社会管理难度大等问题，更是加大了城市病的防治难度。

二、我国产生城市病的原因分析

我国城市病产生的原因既有城市资源环境承载力与城市发展规模失衡而导致的客观因素，更有思想认识不够、规划建设滞后、城市管理不科学等主观因素，具体原因有以下几个方面:

(一)城市发展理念的偏差

在城市发展过程中，我国大多数城市的管理者思想认识上出现了偏差，“以物为本”理念较为突出，淡化了“以人为本”理念。过于重视城市的发展规模和速度，不注重城市内涵建设和品位的提升，如，一提城市建设，就是修地标式建筑、建豪华广场和扩充道路;一讲发展产业，就是建工厂、盖商场和修宾馆，搞城市形象工程。不顾及城市的资源环境承载能力，忽视生态环境和社会事业的全面协调发展，为城市病的滋生蔓延埋下了祸根。城市“建设方案主要突出‘新’、‘奇’、‘特’、‘大’，却很少考虑配套设施的建设和民生工程的增加”［2］。没有把建医院、学校、民居工程、污水处理工程、排水系统等涉及民生的项目优先考虑同步建设，社会事业发展滞后，从而导致了上学不便、就医困难、交通拥挤和生活网点缺乏等一系列问题的发生。城市发展理念的偏差，是造成城市病出现的起因。

(二)体制性因素的弊端

我国的城市发展与其它国家相比，还受到许多体制性因素的制约。首先，从干部选拔任用和考核机制看，偏重于经济指标的政绩考核会促使城市主政者为了追求国内生产总值(GDP)的增长，盲目吸引大型项目在城市的落户并拒绝产业功能的向外转移，人为加重了城市基础设施及资源环境的负担;容易被关注和纳入评价考核内容的形象工程建设受到重视，优先发展;不容易被关注和评价考核的，诸如地下排水系统、社会保障等民生工程建设则被忽视，导致城市病的加重。其次，从现行的财税体制看，城市政府事权与财力不相匹配，使得城市政府要么没有财力从事城市的公共设施建设，要么是千方百计地寻求税收以外的收入来源，使“城市经营”大行其道，热衷于圈地卖地，人为推高地价。再者，从现行土地制度看，城市政府垄断经营土地市场，“导致土地资源配置中非市场化因素过多，城市发展方向的随意性和不确定性较大，加剧了城市内部空间结构的复杂化和碎片化，以及公共服务的供给不均衡和用地结构的不合理”［5］;政府垄断经营土地市场，又为“土地财政”创造了条件，通过制造被动需求，使房地产升温，导致老城区的人口和产业活动的进一步聚集，使城市的交通拥堵等问题更加严重。因此，特有的体制性弊端，是我国城市病产生的深层次原因。

(三)城市缺少科学的规划

我国许多城市规划设计水平较低，城市空间结构不合理，使城市像“摊大饼”式的向外扩张，催生了城市病的发生、发展。城市规划存在的问题主要表现为:一是缺少科学性。城市规划过程没有积极组织公众参与，没有进行全面的科学论证，而是以个别领导的意愿为转移。二是缺乏前瞻性。城市规划缺乏长远眼光，急功近利，跟不上城市发展的需要。三是缺乏整体性。相关部门缺乏沟通，专项规划各行其道，这种局面给城市的健康发展留下隐患。四是缺乏权威性。很多地方换一届领导就改一轮规划，行政干预和人为因素影响着规划的实施，其权威性无从谈起。甚至还有些城市规划过于注重经济指标的增长，很少考量对资源环境的影响，在引导城市发展中出现了环境污染和资源浪费现象。城市规划的不科学，是产生城市病的直接原因。

(四)滞后的基础设施建设

由于理念的偏差和体制性的弊端等原因，我国许多城市的基础设施建设滞后于城市的人口、经济发展。据《中国统计年鉴(2012)》中数据显示，截至2011年我国城市人均公共绿地面积11.8平方米、人均拥有道路面积13.8平方米、城市燃气普及率92.4%、城市用水普及率97%、每万人拥有公共交通车辆11.8台、城市排水管道密度9.5千米/平方千米。从以上统计数字可以看出，我国城市基础设施与发达国家以及一些发展中国家相比，人均占有量均处于较低水平。城市基础设施建设的不足，是我国产生城市病的一个重要原因，并成为制约城市健康发展的瓶颈。

(五)落后的城市管理

近年来，随着城市规模的扩大和人口的增多，城市管理落后的问题也日益显现。首先在管理理念上普遍存在着“重建设、轻管理，重形式、轻内容”等问题，过于追求城市发展速度的加快和规模的扩大，不重视城市功能完善，基础设施建筑质量差，使用、经营和管理效率低，事故频发，脏、乱、差问题较为严重。其次是管理方法简单、落后，缺少创新。面对城市发展出现的新情况、新问题，诸如交通拥堵、社会治安等，较少运用创新的方法和手段加强管理求得最佳效果，也较少利用现代信息技术来发挥其在城市管理中的作用，而是过多沿用传统的做法。只是简单地通过提高进城门槛清理人员等方法来加强管理，没有真正从提高服务质量和水平上下功夫。再者，城市管理缺乏统一协调，多头管理、各自为战，有利争管、无利扯皮，出现了管理乱象。城市管理落后，也是产生城市病的一个重要原因。

三、我国城市病防治的对策

(一)树立“以人为本”的理念，促进城市协调发展

城市的建设与发展，离不开城市居民的支持和参与;城市发展的成果也要惠及所有的城市居民，这样才能促进城市的科学、和谐发展。因此，首先要坚定人本思想，树立“以人为本”的城市治理理念，把全面提高人口素质和居民生活质量作为首要任务。“一切工作要从人民群众的需要出发，促进人的全面发展，体现人民群众的根本利益。”［6］其次，要积极引导公众参与社会决策，诸如城市规划和城市基础设施建设、城市环境维护和城市形象塑造、城市管理制度建设等都要广泛征求城市居民的意见，让城市居民尽可能多地参与决策过程，使各项决策真正体现市民的需求，提高公共产品的使用效率和城市居民对公共服务的满意度。再者，要强化民生工程优先发展的责任意识，城市建设中凡是涉及民生的项目，诸如城市排水系统、污水处理工程，以及医院、学校和民居工程等做到优先考虑同步建设，切实提高城市居民的幸福指数，促进城市全面协调发展。

(二)消除体制性障碍，为城市发展提供良好的动力机制

体制性弊端，是我国产生城市病的一个特有原因。要消除这一弊端，就要紧密联系实际，以创新的精神进行改革。首先，要改革干部选拔和政绩考核体系。针对传统的干部考核存在的不足，中共中央已于2014年1月修订颁布了新的《干部任用条例》，把改善民生、社会和谐进步、生态文明建设和可持续发展等列入了重要考核内容，改变了过去偏重考核经济指标的做法。今后还需要尽快健全完善相关配套的干部政策制度，积极探索把城市居民满意度纳入考核内容的方法和途径。通过发挥考核的导向作用，切实解决过于追求经济增长导致的城市功能集聚、基础设施不堪重负，重视形象工程、忽视民生工程的问题。其次，要改革财税体制，逐步健全事权与财力相匹配的财政体系，积极推进税制改革和征地制度改革，不让城市政府通过征地赚钱，使城市政府逐步摆脱“土地财政”，改变人为抬高地价的现状。再者，要改革土地制度，打破城市政府对建设用地的垄断，建立城乡统一的建设用地交易市场，实现土地同质同权同价，起到平抑地价、减少大拆大建和对城市发展秩序的扰动。通过深化改革，为城市发展提供良好的动力机制，减少和缓解城市病的发生。

(三)科学规划合理布局，构建以城市群为主体形态的新型城镇体系

城市群是多中心结构，既可以防止城市功能过度集中于一个超大型城市而带来城市病，又可以有效避免城市过于分散而导致的重复建设和土地浪费。因此，按照2013年12月12日召开的中央城镇化工作会议要求，在“两横三纵”的城市化战略格局下，通过系统的调查研究和广泛论证，遵循城市发展的基本规律和实际需求进行科学规划，努力构建国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、小城镇合理布局的新型城镇体系，使城市群成为城镇体系的主体形态，从而促进大中小城市和小城镇功能互补、协同发展。另外，也要注意发挥政府调控引导作用，促进区域内公共资源的合理配置，达到控制资源、人口等向大城市集聚的目的。比如，引导沿交通干线建设新城，这样可以“减少通勤人口，将新城建设成为承载人口的重要区域”［7］。再比如，在一定区域的城乡间加强教师或医生的合理流动，既实现了教育或医疗质量的均衡发展，又有效缓解了居民就医难、上学难的问题。再者，还要注重调整产业布局，促进产业的优化升级。大力发展低碳新兴产业和文化创意产业，降低产业人口在城市的过度膨胀，缓解环境污染和资源短缺给城市带来的压力。

(四)提升建设水平，大力加强基础设施建设

加强城市基础设施建设，是防治城市病的一种有效方法。因此，要认真贯彻中央城镇化工作会议精神，建立多元可持续的城市基础设施建设资金保障机制，切实加大政府对城市基本建设的资金投入，大力加强城市基础设施建设:一是要高标准设计、高质量施工，统筹水、电、暖、气等基本公用设施建设，全面提高运行效率，逐步缓解城市供水不足、用电紧张等矛盾。二是做好城市排水系统、污水处理设施和其它管网的一体化建设，完善消防和防洪设施，减少排水不畅、污水横流等方面问题的出现。三是强力推进公共交通设施建设，合理修建主次干道、高架桥梁等，优化路网结构，大力发展城市公交汽车、城市轻轨和地铁等城市运输方式，构建快速通道，方便人们出行。四是优化城市功能布局，科学合理地修建居民小区、学校、医院、公园、广场等民生工程，使城市居民看病容易、上学方便、安居乐业，切实提高城市居民的生活水平。在城市的基础建设中，还要注重融入现代元素和弘扬城市的传统文化，不断提升城市的建设水平和文化品位。

(五)提高城市的治理水平，努力实现城市管理科学化

提高城市治理水平，加强城市科学管理，是防治城市病的一个重要途径。首先要加强教育，提高市民素质。通过多种形式的宣传教育，增强市民的交通安全意识、环保节约意识、爱护公共设施意识等，使他们在日常生活中自觉节约用水用电、保护生态环境和公共设施、遵守交通规则、讲究公共卫生，提高文明程度，共建共享城市文明成果，达到预防和减少城市病发生的目的。其次，要推进立法，依法依规管理。借鉴国际上先进城市的管理经验，完善我国城市管理相关的法律法规，健全相关的配套政策制度，对污染城市环境、破坏生态、浪费资源、交通违规等行为依法依规进行严格惩处。再者，要创新管理形式，加强城市管理。针对城市管理中出现的新情况、新问题，积极探索新的管理手段和方法。比如，近年来城市私家车发展迅速，成为交通拥堵和空气污染的一个重要原因，一些城市“采取不同区域分级征收过桥过路费、交通拥挤税、高额停车费，限制私家车进人中心城区”［8］进行管理，以此减轻城市交通压力和环境污染。还可以运用现代信息技术，实时监控交通、人口、资源等变化情况，提升城市的信息化管理水平。只有不断创新方法，提高城市管理的科学化水平，才能更为有效地预防和治理城市病。

［1］张义学，卫思宇.城市十大病症.西部大开发［J］.2012(6):31.

［2］张忠华，刘飞.当前我国城市病问题及其治理［J］.中共济南市委党校学报，2012(2):98－99.

［3］郝华.我国城市地下水污染状况与对策研究［J］.水利发展研究，2004(3):23－25.

［4］李宏斌.我国城市缺水问题及解决措施探析［J］.洛阳师范学院学报，2002(5):141 －142.

［5］姜爱华，张弛.城镇化进程中的“城市病”及其治理路径探析［J］.中州学刊，2012(11):103 －105.

［6］林家彬.我国“城市病”的体制性成因与对策研究［J］.城市规划学刊，2012(3):16 －22.

［7］丁登林.预防和治理城市病的途径思考［J］.求实，2012(2):196－197.

［8］王大伟，文辉，林家彬.应对城市病的国际经验与启示［J］.中国发展观察，2012(7):48 －51.