民族地区社会保障水平的适度性研究述评

卫 松

(贵州民族大学管理学院，贵州 贵阳 550025)

一直以来，我国就是一个多民族组成的国家。“大杂居、小聚居、相互交错居住”是我国各民族分布的主要特点。总体上看，我国少数民族主要分布在东北和中西部地区。由于各种自然、历史、制度等原因导致了民族地区总体社会发展水平较低。在我国全面建设小康社会的宏伟目标下，民族地区社会、经济的发展成为中华民族全面实现小康社会的重要瓶颈。而民族地区社会保障水平的适度性是建立和完善民族地区社会保障制度需要重点考虑的问题，这也是为了避免重蹈部分高福利国家的覆辙。

一、民族地区建立社会保障的必要性研究

由于我国少数民族主要分布在一些老、少、边、穷的农村地区，因此自我国20世纪90年代开始建立市场经济以来，这些地区的社会保障制度长期处于旧制度逐渐虚空、新制度长期未建立的阶段。随着我国综合国力的显著提升、全面建设小康社会目标的推进等大背景下，重建农村社会保障制度、改革城镇社会保障制度的行动逐渐向全国铺开，少数民族地区的社保制度建设也日益突显。当前，围绕少数民族地区建立社会保障制度的研究，主要有如下一些观点:

首先，不少学者以民族地区收入差距逐渐被拉大为由提出建立适度的社会保障制度。聂华林、杨建国(2006)以西部农民收入为基数进行对比分析指出:改革开放前，东、中、西三大地带农民人均年收入大体依次为800、600、400元，目前约为6000、3000、1500元。三者的比例已从改革开放前的2:1.5:1扩大到现在的4:2:1(专家估计东西部农民收入比大约为5:1或6:1)。1聂华林，杨建国.中国西部农村社会保障概论［M］.中国社会科学出版社.2006:P2－3.1从人均收入差距逐渐拉大的角度，来提出民族地区建立社会保障制度的重要性。近年来，有关贫富差距拉大、城乡差距加大导致了诸多的社会问题，而人们认为解决这些问题主要还是依靠建立社会保障制度。同时，社会保障制度的建立也是为了实现公平与正义的必然选择。

其次，由于社会经济的快速发展、城市化的加快，产生了大量失地农民，如何保障他们的生计问题，最终还得落脚于建立社会保障制度。以贵阳为例:2011年9月贵阳市统战部部长刘文新在国家联合工作组考察贵阳时提出:贵阳市到2015年，城镇化率将达到75%。按照这样的速度推算，未来20年内贵阳市城市化率的迅速提高将会导致不少城郊农民城市化，从而产生更多地被征地农民。所以，在少数民族农村地区城市化后急需建立社会保障制度来解决失地农民的“后顾之忧”。

再次，从政治稳定的需要看。由于我国少数民族主要居住在边疆地区，而一些国外敌对势力刚好利用边疆问题的复杂性进行大量的渗透，导致我国少数民族地区群体性事件频发，这严重影响了我国的社会稳定和国家安全。所以，政府实施创新社会管理、保障和改善民生、加强民族团结、建立公正的利益协调机制等一系列政策。也有学者从民族国家的认同角度提出应该建立全民的、统一的社会保障制度，特别要重视少数民族的特殊性。少数民族地方的社会经济发展关系着整个中华民族的伟大复兴，同时也是坚决贯彻我国三大基本政治制度之一的民族区域自治制度的基本保证。2003年中共中央总书记胡锦涛同志在全国政协十届一次会议少数民族界委员联组讨论会上的讲话中第一次提出我国现阶段民族工作的主题:各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展。这“两个共同”语言精辟，内涵丰富:民族无论大小、人口无论多少都要求做到一律平等、共同发展。这就要求建立民族地区的社会保障制度。

总之，由于现实的社会、经济差距，导致的新问题层出不穷。为了政治稳定的需要，民族国家的认同，必须建立和完善民族地区社会保障制度。

二、民族地区社会保障制度建立的特殊性研究

由于我国特殊的国情使然，我国要建立全国城乡统一的社会保障制度还有很长的路要走。目前需要做的是各地区根据自身特点建立起适应当地的社会保障制度，待条件成熟以后逐渐走向城乡统筹、全国统筹。所以，现在建立民族地区的社会保障制度不同于汉族地区，其特殊性主要体现在如下几方面:

首先，民族地区具有特殊的风险特征。张冬梅，陈颖(2006)指出:我国民族地区较为落后的社会、经济发展事实上蕴藏着巨大的社会风险，较低水平的购买力严重制约商业保险的发展，更需要政府提供相对均等、完善的公共服务。但是现实情况是广大的民族地区社会保障事业发展水平严重落后于全国平均水平，这是全国的共性问题，也是民族地区特有的问题。［1］所以，民族地区应该建立起多层次、广覆盖的最后“安全网”。

民族地区由于其特殊的地理位置面临的一些自然风险也和汉族地区有较大区别。由于历史原因，我国少数民族大多居住在黄土高原、青藏高原和云贵高原以及深山老林。随着改革开放以来对自然环境的忽视，自然灾害在这些地区的发生频率越来越高，这些风险导致民族地区致贫、返贫概率大大增加。2008年以来我国发生的地震、洪水、泥石流等自然灾害大多集中在民族地区即为佐证。所以，解决这些最急迫的问题的最好方式是建立民族地区社会保障制度，不少学者建议应该重点抓好民族地区农村的社会保障建设，以发挥社会保障在缓解贫困方面的作用。

其次，民族地区经济结构的特殊性。民族地区大都还处于以土、农、牧为本的传统落后的农业社会阶段，虽然近年来土(草、林)地附加值在不断降低，但是民族地区对土(草、林)地的依赖程度仍然很高。根据国家社会科学基金项目组《特殊关注与民族发展——西部少数民族失地农民状况实证调研》对贵州洪家渡水电站少数民族失地农民调查结果显示:他们收入中农业收入高达92.7%;水族、苗族、仡佬族三个民族的经济经济结构单一性最为突出，农业收入比例分别为 99.68%、99.l%和95%。［2］随着民族地区走向现代化，共享社会经济发展的成果，社会保障制度的建立是经济结构调整的一道最好的“润滑剂”。

最后，民族地区特殊的宗教及其传统文化。宗教把社会秩序置放在被神圣化了的宇宙秩序中，它们也就使得社会秩序得以合法化和神圣化。宗教的发展历史证明，它也承担了社会秩序维系、调和和控制的职能。同时宗教是民族形成的重要原因，从我国古代的女真人到现在的满族、赫哲族、鄂伦春族和锡伯族以及犹太民族的历史变迁，这些事实都证明宗教对民族形成的重要性。才让加，王平(2007)认为:民族地区有不少民族是全民信教，信仰宗教的人数较多。作为宗教文化不管是哪种宗教，都教化人们弃恶扬善、帮助危难之人。例如，伊斯兰教就有人们缴纳“费杜热”来资助贫困之人的教义。宗教方面的这些意识对提高民族地区社会保障能力，扩大保障范围有积极作用，应该加以发扬和利用;同时，民族地区共同的文化和共同的心理素质导致民族地区内部团结抵御风险的群众基础较好，应该加强内部的互助合作，共同应对风险。2才加让，王平.民族地区的特殊性与社会保障制度建设［J］.西北民族大学学报(哲学社会科学版)，2007，(1):56－59.所以，对于广大的民族地区来说，社会保障制度建立有必要，但同时也需要继续发挥其家庭(族)保障的功能和保护并发扬民族地区的多元文化。

郭昆，李崇科(2012)对云南边境地区少数民族社会保障制度进行研究时指出:云南边境少数民族地区的联系纽带主要以血缘和地缘为基础，并由此形成了像父系保障型、母系家庭保障型、双血亲系家庭保障型、家族保障型及村寨保障型等传统的家庭、组织保障型模式。［3］在其他一些民族地区也存在相类似的情况，这些传统模式带有浓厚的民族传统文化特征，这些特征与农业现代化、非农产业化、城市化等不相适应，社会保障制度的建立应该充分考虑这些因素。

由于民族地区和汉族地区存在较大差异，所以民族地区社会保障制度建立的基础和环境的特殊性决定了社会保障制度也应该有其特殊性，也只有这样才能保证社会保障在民族地区的建立和完善，才能实现预期功能和可持续发展。同时，在建立和完善民族地区社会保障时也应该充分考虑国家的民族政策。

三、民族地区社会保障水平的测度及其适度性研究

由于民族地区的社会经济发展急需建立和完善现代意义上的社会保障制度，现行部分民族地区也有部分社会保障项目，但是当前民族地区社会保障水平到底有多高?以及是不是与社会经济发展相适应?不少学者围绕这些问题进行了大量的研究。

首先就是针对社会保障水平的影响因素及其评价指标、方法的研究。杨翠迎、何文炯(2004)认为:“社会保障水平是指社会成员享受社会保障经济待遇的高低程度，常用人均社会保障支出或社会保障支出与 GDP的比值来反映”。3杨翠迎，何文炯.社会保障水平与经济发展的适应性关系研究［J］.公共管理学报.2004，(1):81－96.从定义我们可以这样理解:经济水平决定社会保障水平，社会保障水平反作用于经济发展。根据对社会保障水平的界定以及穆怀中教授提出的社会保障水平定量分析模型。广大学者选取不同的角度对各地区社会保障水平进行了测定。

穆怀中教授在1997年发表的《中国社会保障水平研究》开创了社会保障水平在国内独特定量研究先河。［4］通过对部分省、市社会保障水平评估并确定了理论上的适度水平，同时在2001年的《社会保障水平经济效应分析》中进一步的分解了社会保障水平与GDP、老年人口比重、失业率等经济社会指标的关系。［5］正是这样开创先河的研究为后来大量社会保障水平定量研究成果的出现奠定了基础。后来也有不少学者对穆怀中教授的测度模型进行了评价和修正。刘均(2003)在穆怀中教授的基础上对社会保障水平的测量指标进行了系统研究并进一步完善。［6］吴连霞也对测度模型中相关指标提出了自己的见解。［7］但是通过大量的研究表明，截至目前，穆怀中教授的测度模型还是具有很大的参考价值。

其次是根据穆怀中教授的测度模型对各地进行的社会保障水平的测算，有代表性的有:高利平(2002)对山东省的社会保障水平进行了测算。［8］王孝贡(2006)根据大量数据资料指出:人均社会保障支出反映了各地区全社会保障水平，根据朱庆芳教授所提供的数据，全国平均为249元，上海最高，达1326元，北京、天津分别为976元和773元，辽宁567元，黑龙江和新疆均为400多元，以贵州为最低，只有100元，广西、河南、安徽、四川4省均不足150元。［9］我们可以看出:绝大多数民族地区人均社会保障支出比较低。赵新亚，张敬一(2006)从定量角度对甘肃社会保障水平进行了分析。甘肃从1995年实际社会保障水平只有1.12%到2004年增长到6.83%。相应的与适度社会保障水平的下限由1995年的－5.24%，缩小到2004年的－1.8%。甘肃实际社会保障水平偏低，但是正在走向适度。［10］鲍震宇(2013)测算内蒙古的实际社会保障水平也低于理论上的适度社会保障水平。［11］

刘常姝(2007)对全国社会保障水平研究发现:通过聚类分析把全国分为三类，其中社会保障水平最低的第三类中除了中部的安徽和江西以外全是少数民族居住比较集中的地区:云南、广西、青海、宁夏、贵州、甘肃、四川、西藏。［12］郑程文(2007)通过数理模型对重庆的社会保障水平进行测度:通过对重庆2002年至2005年社会保障水平进行测度，在这期间社会保障水平均未达到适度下限。从整体来看，重庆市现有的社会保障总水平偏低，远达不到“适度”要求。［13］卫松(2011)通过对贵州农村社会保障水平的定量分析发现:贵州农村社会保障总水平为4.206%，而适度社会保障水平应在7.55%－8.178%之间。说明贵州农村社会保障水平低于适度社会保障水平上限的50%左右。［14］

从大多学者根据穆怀中教授的测度模型对全国省际的社会保障水平进行测度、比较，以及对某一省份社会保障水平进行测度得到的结果基本趋于一致，也即我国普遍的社会保障水平比较低。也有学者从社会保障项目内部去评价社会保障结构水平的合理性。这些都为后来的学者研究奠定了基础和扩宽了视野。

四、民族地区走向适度社会保障水平的建议

根据大多数学者的研究，绝大多数民族地区社会保障水平都比较低，那么如何走向适度的社会保障水平，他们的建议主要集中在如下几方面:

首先，提升民族地区经济发展水平。现代意义上的社会保障制度产生于德国，它是工业革命的产物。自从现代意义上的社会保障制度产生并逐渐完善以来，世界经济发展水平飞速提升，它作为经济发展的润滑剂功能开始突显。但是20世纪70年代西方高福利国家的福利病却变成了经济发展的负担。通过一百多年社会保障制度的发展，人们逐渐对社会保障与经济发展的关系有了较为清晰、科学的认识:二者只有协调发展才可能共同促进。民族地区应该根据自身的特色，调整经济发展战略，充分利用当代和平稳定的经济发展环境调整经济结构，提升发展社会保障事业的内在实力。比如发展少数民族文化旅游、少数民族其他特色产业等。

其次，在社会保障水平比较低，同时经济发展水平比较落后的情况下，政府应该首先建立社会保障制度以发挥缓解贫困的功能。社会保障应该做到低水平、广覆盖，通过积累经验逐步提高其社会保障水平。在提高社会保障覆盖面方面建议:可以通过一些激励和约束机制的有机结合，促进民族地区居民参加各项社会保障制度;特别要注重民族地区失地农民社会保障制度的建立;明确各方责任，保证各方资金及时、足额到位;应当适当考虑民族地区的特殊性，根据实际需求建立有差别性的社会保障制度。

再次，逐步提高社会保障的统筹层次，提升社会保障互助共济的功能，以增强社会保障制度抵御风险的能力。现行的民族地区社会保障制度由于统筹层次较低，出现了诸多的问题，各地方各自为政、管理混乱、资金规模小、基金常被挤占、滥用等。在提高统筹层次方面主要集中在养老和医疗方面。对此，有些学者提出:由于劳动力流动范围的加大，民族地区劳动力在地区间、省际流动加大，但是医疗保险的县级统筹、市级统筹限制了人们在生病后获得更好、更便捷的医疗服务和报销，这反过来打击了人们参保的积极性。

最后，在提高社会保障水平的同时应该注意如何保持适度水平。部分学者认为，由于社会保障水平的刚性特征，我们不能再走西方高福利国家的老路，在现在逐步提高社会保障水平的过程中就需要把握好社会保障水平“质”和“量”的统一。另外，还有不少学者建议需要继续发挥民族地区家庭保障的功能，鼓励有条件的地区积极发展商业保险和个人储蓄保险。

五、结论及其展望

由于我国特殊的国情及其伴随着综合国力的提升，民族地区社会保障制度的建立并完善的必要性毋庸置疑。但是，要建立和完善民族地区社会保障制度需要考虑其所在地区环境的特殊性，特别是特殊的社会、自然风险、经济结构、宗教文化等因素。截止目前来看:民族地区社会保障水平偏低，但是在不断地走向适度水平。根据高福利国家的经验教训，我们应该把握好民族地区社会保障水平的适度性，不能过高，也不能过低。民族地区要走向适度的社会保障水平，首先需要发展经济、练好“内功”，提升居民缴费能力和财政支付能力;在经济发展水平较低的地方需要首先建立和完善社会保障制度以缓解贫困，然后逐步提高以增强社会保障抵御风险的能力;建立和完善民族地区社会保障制度，需要实施适度社会保障水平，需要把握好社会保障水平“质”和“量”的统一。

专家学者的研究为民族地区建立和完善适度社会保障提供了重要的参考。但是，对于民族地区社会保障水平“质”和“量”的统一、社会保障水平的测度模型是否需要进行更深层次的检验、如何借鉴发达国家社会保障事业发展的经验教训、民族地区社会保障水平如何实现城乡统筹及其与全国统筹、民族地区社会保障制度建设和水平的逐步提高是否应当考虑不同民族的传统文化因素等问题还需要进行深入的探讨和研究。

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［2］陈敏.西部少数民族失地农民经济结构的特殊性及其社会保障对策研究［J］.农业经济.2011(8).76－78.

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［10］赵新亚，张敬一.甘肃省社会保障水平适度性分析［J］.兰州交通大学学报，2006(2).110－113.

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