基层水行政执法工作的难点与思考

丁成刚

（东台市安丰镇水务站，江苏盐城 224234）

东台市水政监察工作起源于2001年，10多年来，形成以市水政监察大队到以乡镇划片的监察中队再至每个基层水务管理单位的专兼职水政监察员的执法监察网络，为全市的防洪保安、规费征收、节水管理、入河排污口管理、河道等水利工程设施的管理以及水管辖区范围内的项目占用建设管理等工作发挥着举足轻重的作用。同时，距2020年全面建设现代化水利的目标要求，东台的水行政执法工作，尤其是乡镇水政监察工作在现行的管理体制下也面临着诸多挑战。那么如何才能实现依法治水呢？笔者着重就基层一线的水行政执法工作谈一些粗浅的看法。

1 执法组织机构的现状

东台市基层水行政执法网络由14个镇水务站及堤闸处、抽水工程管理处组成，并又以乡镇或区域划分为9个执法中队。其中，以各基层单位负责人为主的兼职水政监察员15名，专职水政监察员共24名，不少人不仅从事水政员的工作，还身兼工程管理员或会计的角色。目前，专职水政监察员（水政员）是乡镇水行政执法的主要力量，平均年龄为43.5岁（36～58岁），大多具备大专及以上学历层次，但专业技术人员奇缺，尤其是水利、水资源管理及法律专业人员更是廖廖无几。当然，这也是东台市目前乡镇水务站人才建设的共性弊端，因为面临着乡镇事业单位改革的现状及2010年4月以来乡镇区划调整的实际，多年来，乡镇水务站几乎就未引进过专业人才。

2 基层水行政执法面临的挑战

《中华人民共和国水法》以及2011年出台的中央“一号文件”确立了乡镇水务站的法律地位，作为县级水行政管理部门的派出机构，代表县水务局在本乡镇行使部分水行政管理职能，发挥着“规划、管理、监督、协调、服务”的作用。然而水行政执法能力的薄弱与法律法规的确权不相匹配，是令我们不得不思考的问题：

（1）虽有“执法证”，但实际工作中却无法行使执法权。首先，按照《水法》的要求，水行政执法活动中，现场执法者须两人以上，也就是即便行使简易程序也必须两名以上的水政监察人员同时在场，所以单个的专职水政员就无法行使执法权，在日常工作中只能以宣传水法律、法规，说服教育为主。但事实上不借助于水政监察大队的执法，仅凭乡镇水政员阻止违法者继续实施水事违法行为的效果并不理想。其次，乡镇水务站仅是事业单位，并不具备执法主体的地位。

（2）主动举报的意识不强。因为不能行使执法权，所以遇有水事案件，最称职的水政员也就是在宣传教育无果的情况下向上级执法部门“举报”。然而，由于水行政管理异地执法在我市乡镇尚未推行，个别工作人员碍于领导情面、考虑日后规费征收、怕得罪人或是认为县级水行政部门也没有行之有效、简易快捷的执法模式等，往往睁一只眼、闭一只眼，从而导致水事违法、违章案件一而再、再而三地反复上演。这方面，重点体现在河道管理范围内从事有关活动或兴建工程项目先建后批以及不办占用手续的情况。

（3）法律条文规定过于原则、不便于操作。自20世纪80年代以后，我国政府开始了依法治水、依法管水的努力。迄今为止，全国人大及常委会先后制定了《水法》、《水土保持法》、《水污染防治法》、《环境保护法》、《防洪法》，江苏省、盐城市、东台市也先后出台了相应的地方性法规和政府规章，水资源管理和利用正步入规范化、法治化的轨道。但是，从形势发展来看，这些法律还不尽完善，主要存在部门倾向明显或部门职能交叉，影响法律效力；许多法律条文的规定过于原则，不便于操作等弊端。比如：《防洪法》第五十八条规定，“违反本法第二十七条规定，未经水行政主管部门对其工程建设方案审查同意或者未按照有关水行政主管部门审查批准的位置、界限，在河道、湖泊管理范围内从事工程设施建设活动的，责令停止违法行为，补办审查同意或者审查批准手续；工程设施建设严重影响防洪的，责令限期拆除，逾期不拆除的，强行拆除，所需费用由建设单位承担；影响行洪但尚可采取补救措施的，责令限期采取补救措施，可以处一万元以上十万元以下的罚款”。但在实际执法中，对单个的被执行相对人，特别是平民百姓而言，如实际都按一万元以上处罚，肯定不现实。这些都直接影响了水行政执法的效果，仍需进一步加以改善。

（4）公众参与不够。公众参与，是实施基层水行政执法的重要方面。一方面，公众是水行政执法或水资源费、水费及河道规费征收人群中的一个重要部分，只有绝大数人了解并遵守水行政法律法规，才能保证水行政执法的顺利实施，进而实现水利可持续发展的目标；另一方面，公众参与能够使水行政执法单位在做出决策前，充分考虑不同利益群体的利益和要求，使所作出的决策更合理，更科学，从而使执法实施过程更顺畅。与《刑法》、《民法通则》等与公众行为密切相关的法律、法规相比，涉水法律法规的公众知晓率显然还不够，不少人在实施水事违法行为后甚至还不知晓其行为违法。所以，仅靠每年一度的“世界水日”或“中国水周”的水法规宣传是远远不够的。

（5）培训、教育缺失。由于乡镇水务站人员力量匮乏，大多是一人一岗或一人多岗，往往造成水政员在水事案件执法过程中仅依靠工作经验或主观判断处理问题。虽然近年来也偿试开展“百河百企”联合执法检查，但由于每年开展联合执法和集中学习、培训的机会还很少，不能将一些行之有效的执法模式在基层水政员工作中应用推广，也是造成现状水行政执法能力不强的一个重要因素。

3 加强基层水行政执法能力建设的措施及建议

（1）整合系统内水行政执法资源，强化水政监察大队建设。根据乡镇区划调整的实际，适时整合调整水政中队。东台作为县一级城市，由于管理内容相对具体、范围较小，可以考虑以水务局水政监察大队为载体进行统一管理。

（2）强化执法信息沟通建设。各镇水政员作为水事案件信息采集的首要人员，要在第一时间发现并及时处置水事案件。同时，水务站工程管理员及所有工作人员要进一步提升职业敏感度，及时采集、传输水事案件信息。

（3）进一步完善相关地方性法规和政策。要使所有水事行为都有法可依、有法必依、有章可循，并从法律上、技术上、经济上为基层水行政执法提供保障。

（4）加强水法律、法规宣传教育，并带头践行实施。可从中小学生入手进行宣传，使他们在少年时就知晓并遵守水法律、法规，认识到水资源对国家可持续发展的重要性，并通过他们去影响带动其他人群。

（5）加强基层水行政执法人才队伍建设。及时调整、补充大专或本科以上的专业技术人员到基层一线的执法队伍中，对现有人员实施学历、技能提升工程，并多渠道、多形式、常态化地组织他们参与具体水事案件的联合执法。